我国流通领域市场经营者食品安全法律责任研究

陈金玲

(天津科技大学 文法学院,天津 300457)

一、 问题的提出

市场经营者伴随着现代商品流通形式出现,食品经营者通过其提供的交易场所或平台将食品销售给消费者,是食品的间接经营者。根据市场经营有无店铺等实体经营形式,市场分为实体市场和虚拟市场。百货商店、超级市场、仓储商店、购物中心、批发市场、自动售货机等为实体市场,电视购物、广播购物、网上超市、网上商城等为虚拟市场。我国食品安全法、消费者权益保障法、农产品质量安全法明确规范的市场经营者有:集中交易市场的开办者、展销会的举办者、柜台出租者、网络食品交易第三方平台提供者、农产品批发市场。大多数实体市场和虚拟市场可涵盖在此五种市场经营者范围内。市场经营者与食品经营者往往相伴而生。在现实的食品流通中,伴随食品经营形式的多样化,食品经营者与市场经营者的身份往往出现交叉与重合。食品经营者如果出租部分柜台,则同时兼具市场经营者的身份;如果市场经营者自营商品,市场经营者同时兼具食品经营者的角色。

市场经营者为不安全食品经营者提供了违法的平台,才使得食品经营者侵犯消费者权益的行为成为可能。由于绝大多数消费者走进集中交易市场购买食品时与其说信赖某一特定入场食品经营者,不如说信赖集中交易市场开办者的商业品牌。[1]因其关联性特点,市场经营者与食品安全具有了紧密联系,继而产生了相应的法律义务与法律责任。目前集中交易市场和网络交易平台的食品安全问题依然不容乐观。随着网购商业的迅猛发展,网络食品交易平台正日益成为食品安全的重灾区。消费者权益保障法、食品安全法为损害消费者合法权益的食品经营者与提供经营场所的市场经营者规定了连带赔偿责任。修订后的食品安全法进一步增加了流通领域市场经营者的法律责任,强化了其食品安全监管职责和问责,也体现了当前我国加强食品安全保护的力度和决心。需要说明的是,我国与国外食品安全法律规定有所不同,国外只追究作为食品安全直接责任人的生产者或经营者的法律责任,而我国既追究食品经营者的责任,也追究市场经营者的责任。

二、 我国流通领域市场经营者食品安全法律责任的类型化分析

法律责任在一般意义上是指由违法行为所引起的不利法律后果。[2]我国食品安全法综合运用民事、刑事、行政手段,对食品流通领域经营者从食品安全事件发生的事前、事后等多方面进行法律责任约束。

(一)市场经营者的食品安全民事法律责任

民事责任的构成要件主要有:行为人客观上有民事违法行为、行为人对自己的民事违法行为存在主观过错、行为人的违法行为产生损害事实、违法行为与损害事实之间有因果关系。[3]民事责任对客观违法行为的要求表明,民事法律责任只能是在经营者危害食品安全的损害事实发生后产生,为事后责任。根据食品安全法、消费者权益保障法等,我国食品流通领域市场经营者的民事法律责任以连带责任的形式呈现出补偿与惩罚相结合的特征。《消费者权益保障法》针对消费者购买展销会、租赁柜台或者网络交易平台的商品或服务受到损害的,求偿的对象可以为销售者或服务者。此外,针对此类交易具有时间性的特征,如果过期找不到销售者或服务者时,可以向市场经营者要求赔偿。但是市场经营者基于民事责任的构成要件,可以向直接责任人——销售者或服务者追偿。该规定同样出于对消费者的保护,扩大了消费者的求偿范围,将市场经营者纳入赔偿对象,并且专门对网络交易平台提供者规定了在不尽注意义务情形下的连带责任。《食品安全法》修订的亮点之一是增加了市场经营者的民事法律责任,规定在明知情形下给未取得食品经营许可权的销售者提供经营场所的,市场经营者要与销售者承担连带责任;规定在明知情形下与从事八类最严重违法食品经营的销售者承担连带责任;规定食用农产品批发市场未尽抽样检查和报告义务以及另外四种市场经营者未尽到形式注意义务时,需与销售者承担连带责任,之后有权向直接责任人——入网食品经营者或者食品生产者追偿。

(二)市场经营者的食品安全行政与刑事法律责任

行政法律责任的适用性和覆盖面更广,主要以食品安全预防为主。依据食品安全法,市场经营者承担的食品安全行政法律责任包括:集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者、网络食品交易第三方平台提供者违反食品安全管理义务,农产品批发市场未履行对进场销售的食用农产品进行抽检的义务,发现但未履行对不达标食品要求停销和报告的管理义务,给以责令改正、没收违法所得、罚款,或者责令停业,直至吊销许可证等处罚;明知未取得食品经营许可从事食品经营活动或者明知食品经营者从事八类最严重违法食品经营的违法行为,仍为其提供的,处以责令停止违法行为、没收违法所得、并处罚款。农产品质量安全法规定农产品批发市场具有较高的农产品质量安全抽查检测的义务和行政法律责任,农产品质量安全法新修订以后虽已删除行政法律责任部分,但是适用食品安全法规定的农产品批发市场作为市场经营者的法律责任。

刑事责任是最严厉的法律责任。刑法中有关食品安全的罪名为生产、销售不符合安全标准食品罪;生产、销售伪劣产品罪;生产、销售有毒、有害食品罪,犯罪主体均为食品的直接生产者或经营者。而作为消费者合法权益损害的间接加害人,食品市场经营者并不构成食品安全刑事犯罪的主体,也就是食品市场经营者并不承担任何食品安全刑事法律责任。

三、我国流通领域市场经营者食品安全法律责任的立法缺失

(一)电视台与广播电台的法律责任存在立法空白

电视购物、广播购物中的电视台、广播电台作为流通领域的市场经营主体,其经营的电视购物、广播购物节目与网络购物在形式上同属虚拟市场,消费者权益保护法与食品安全法仅对网络交易平台、网络食品交易第三方平台提供者作为市场经营者进行了规范,电视台、广播电台则没有纳入食品市场经营者的范围,其食品安全法律责任也没有相应的法律规定。

目前电视台和广播电台在《消费者权益保护法》《广告法》中仅可以作为广告的发布者受到法律规制,与危害消费者生命健康虚假广告的设计者、制作者承担连带责任;欺骗、误导消费者,在找不到广告主的情况下需承担赔偿责任。而且消费者权益保护法、广告法仅规范广告的形式和内容、虚假广告对消费者造成的损害,食品广告也仅涉及保健食品广告、宣传有替代母乳功能的婴儿乳制品、饮料和其他食品广告,对广告背后商品的食品安全性因认为不属于广告范畴而没有予以规范。

(二)身份重合的自营商品经营者法律责任未作明确区分

近年来,市场经营者、食品经营者(销售者)、生产者等多种身份重合的自营商品在流通领域呈现快速发展的趋势。自营商品一方面可以减少流通环节,降低食品销售成本和价格,提高商品的市场竞争力;另一方面可以减少食品在多个中间商可能导致的污染及出现其他食品安全问题。自营商品目前主要有三种情形:第一种,食品经营者同时是生产者,如农民专业合作经济组织经营的农产品直供店(农产品直供超市)、生产商经营的食品专营店(厂家直销)等。第二种,市场经营者同时是食品经营者,如:实体店中,销售者出租部分柜台或者市场经营者自营一部分商品;网络销售中,天猫、京东等网上超市自营一部分商品等;第三种,既是市场经营者,又是食品经营者和生产者,如家乐福、沃尔玛、人人乐、华润等超市均经营自有品牌的食品。

食品安全法只是根据生产者或食品经营者的身份来确定法律责任,食品安全监督管理部门对于第一种自营商品可能追究其作为生产者和食品经营者的两项食品安全法律责任;对于第二种自营商品,可能追究其作为食品经营者和市场经营者的两项食品安全法律责任;对于第三种自营商品可能追究其作为生产者、食品经营者和市场经营者的三项食品安全法律责任。同一个行政管理对象的同一个具体行政行为承担多个食品安全行政法律责任,未免过重,也不利于立法对自营商品的鼓励和支持。同时,对于第二种和第三种自营商品,市场经营者身兼多种身份,市场经营者的监管责任也无法落实。

(三)网络食品交易平台提供者的法律责任标准过于宽松

从网络食品交易平台提供者的法律责任的立法相关来看,《消费者权益保护法》比《食品安全法》的规定更为严格。《消费者权益保护法》规定,网络交易平台提供者在明知或应知且未采取必要措施的情形下,与网络交易平台销售者或服务者承担连带责任。《食品安全法》仅规定网络食品交易第三方平台提供者未履行形式方面义务(形式审查、报告、停止服务)的情形下,与食品经营者承担连带责任。其中履行报告和停止服务义务的前提是:发现入网食品经营者有违形式条件(没有进行实名登记或者没有依法取得食品经营许可证),此处规定的“发现”等同于《消费者权益保护法》规定的主观认识状态为“明知”。网络食品交易平台提供者发现才需履行义务,若未发现,则无需履行义务。可见,“应知”并不在《食品安全法》规定的网络食品交易平台提供者的责任之内,然而,“应知”对网络食品交易平台提供者而言难度和工作量更大。两相比较,可以看出《消费者权益保护法》比《食品安全法》对网络交易平台提供者规定的法律责任相对更高。正如杨立新教授所言,《消费者权益保护法》关于网络交易平台提供者认定连带责任的标准还是主观主义立场,而《食品安全法》规定网络交易平台提供者是客观连带责任,没有规定主观连带责任规则,存在立法漏洞。[4]食品作为特殊商品,其市场经营者的法律责任也应较一般商品的市场经营者的法律责任规定得更为严格,然而目前的立法与之相反,显然不合适。

《食品安全法》对集中交易市场等传统市场经营者与网络食品交易平台提供者代表的新型市场经营者的法律责任规定存在不同,传统市场经营者需要定期检查关乎食品安全的经营者的经营环境和条件,否则,与食品经营者承担连带责任,而网络食品交易平台提供者因在空间上远离食品经营者与食品而未规定其负有检查的义务。客观原因导致《食品安全法》对网络食品交易平台提供者比对传统市场经营者的食品安全管理责任要求更低。网络食品交易平台提供者只承担形式审查责任,对交易食品本身的安全责任几乎没有任何涉及。网络食品交易平台的食品安全处于低洼地带,可以预见,伴随着网络经济的迅猛发展,在疫情期间和后疫情时期,网络食品交易平台会逐渐成为食品安全的重灾区。

(四)刑事法律责任空缺,民事与行政法律责任强度较低

食品安全刑事责任方面,因其与食品安全的危害结果没有直接的因果关系,食品市场经营者不应承担任何刑事责任;食品安全民事责任方面,市场经营者只需要履行对食品经营者的形式管理责任,若违反则需要承担连带责任。对明知未取得食品经营许可从事食品经营活动或者明知情形下为从事八类最严重违法食品经营的食品经营者提供经营场所,视为有了共同从事违法行为的“合意”[5]322,326,市场经营者需要承担连带责任,之后可向销售者或生产者追偿,也即市场经营者承担的是不真正连带责任;食品安全行政责任方面,食品安全法规定市场经营者只需要履行形式审查、实名登记、检查、报告等对销售者的形式管理责任,并不承担任何实质的食品安全行政法律责任。例如:沃尔玛长沙福元西路分店涉嫌销售超出农药最大残留限量的“樟树港辣椒”,因履行了进货查验义务,被监管部门免除行政处罚。[6]可见,对于食品市场经营者而言实质上不用承担任何刑事、民事、行政方面的食品安全法律责任,依然会导致其对食品安全缺乏足够重视,显然从食品安全法修订的本意旨在增加市场经营者的法律责任而言,市场经营者的食品安全法律责任仍然存在缺失。

四、我国流通领域市场经营者食品安全法律责任的立法完善

食品市场经营者除了形式审查以外,不用真正承担食品安全法律责任,导致消费者的合法权益被违法食品经营者在市场经营者的无视和间接协助下肆意侵犯,因此,为进一步加大食品安全保护力度,贯彻食品安全法修订意旨,切实增加市场经营者食品安全监管的法律责任势在必行。而且实践已证明,市场监管所同市场主办方齐抓共管,是市场管理最有效的途径。[7]笔者认为,应调动和发挥市场开办单位的作用,明确市场开办单位是市场日常经营管理的第一责任人。

(一)增加电视台、广播电台作为市场经营者的食品安全法律责任

电视购物、电台购物中电视台、广播电台是食品流通的市场经营者,应比照网络食品交易第三方平台提供者,将其明确列入食品安全市场经营者和法律责任的主体。然而,电视购物、电台购物中电视台、广播电台既是广告发布者,又是食品市场经营者,具有双重身份。

同样作为虚拟的食品市场经营者,电视台、广播电台的食品安全法律责任可以比照对网络食品交易第三方平台提供者的规定,未履行形式义务的情形下,与食品经营者承担连带责任。《消费者权益保护法》和《广告法》都规定,广告发布者发布的虚假广告涉及消费者生命健康,与商品经营者承担连带责任。当电视台、广播电台分别承担广告发布者、市场经营者的角色时,法律责任非常清晰。然而当电视台、广播电台既作为食品广告发布者,又作为食品市场经营者对消费者的合法权益损失承担连带法律责任时,消费者的损失是一定的,此时两种法律责任竞合,笔者认为,消费者可以选择其中一个法律条文作为请求赔偿的法律依据。

(二)区分生产者、销售者、市场经营者等多种身份重合的自营商品经营者的法律责任

对生产者、销售者和市场经营者多种身份重合的自营商品承担的法律责任,应根据情形有所区分,可以作如下认定:第一,生产者与销售者身份重合的自营食品。现有的食品安全法只是根据生产者与销售者的不同身份规定相应的法律责任,对于自营商品,原则上是食品安全监督部门根据行政管理对象的身份和食品所处的环节追究相应的法律责任,由此,自营商品在目前的立法上应承担双份的法律责任。此种竞合情形,应根据责任大小,择一重责追究,比较而言,生产者的责任大于经营者责任,因此,应规定自营商品只承担生产者责任,另外的市场经营者承担连带责任。第二种是销售者与市场经营者身份重合的自营商品,第三种是生产者、销售者、市场经营者身份全部竞合的自营商品。这两种情形下,市场经营者身份不具有独立性,市场经营者的第三方监管责任名存实亡,应引入第三方检测机制,代为履行对自营商品的监管。在责任承担上,也只能择一重责,第二种仅承担销售者的法律责任,第三种仅承担生产者的法律责任。

(三)强化网络食品交易第三方平台的安全监管义务

《网络食品安全违法行为查处办法》规定,网络食品交易第三方平台提供者应当设置网络食品安全管理机构或者专职食品安全管理人员,检查平台上的食品经营及信息。笔者认为,随着网络购物的快速发展,网络食品交易第三方平台的行政法律责任应进一步加强。网络食品交易具有虚拟性、规模性、隐蔽性[8],除应向食品经营者索取食品进货单、经营场所、食品检验检疫证明等与食品安全本身有关的信息以外,网络交易平台提供者还应对进场销售的食品进行线上巡查和抽查检测。阿里巴巴负责人也已表示要加强日常线上巡查和抽检[9],说明其具有操作性和可行性。在增加集中网络食品交易第三方平台食品安全监管义务的同时应提高其法律责任,设立相应的行政处罚。同时,比照网络食品交易第三方平台,增加电视、广播电台的法律责任,也应规定其对进场销售的食品进行销售巡查和抽查检测。

(四)增加刑事法律责任规定,强化民事与行政法律责任

1. 立法应增加食品市场经营者的刑事法律责任

国家食品药品监督管理总局颁布的《网络食品安全违法行为查处办法》规定,网络食品交易第三方平台提供者违反食品安全法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。而刑法中食品安全的犯罪主体仅为生产者和经营者,并无食品市场经营者,此立法规定只能是空置。但换一个角度看,此规定也凸显了对食品市场经营者进行刑法规制的现实必要性。笔者认为,基于食品市场的特殊性及严重危害后果的犯罪特征要求,食品市场经营者对重大食品安全事件,后果比较严重的,应承担过失责任,建议增加食品安全事故罪。既然因滥用职权或者玩忽职守导致发生重大食品安全事故的负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员构成犯罪,那么对于监督和管理不利导致发生重大食品安全事故的集中交易市场的管理者和网络食品交易第三方平台提供者,也应受到刑法制裁。

2. 立法应提高市场经营者的食品安全民事法律责任

食品安全法应规定,食品市场经营者也实行首负责任制。基于市场对于食品经营者的重要性,既然市场经营者需要承担连带责任,那么市场经营者也应实行首负责任制。笔者认为,食品安全受到侵害的消费者可以自主选择食品经营者、食品生产者予以赔偿,实行首负责任制,也可以选择市场经营者先行赔付,这在无形中增加了市场经营者的民事法律责任。如果食品经营者、食品生产者不具有赔偿能力或者逃避承担民事责任时,民事责任可先由市场经营者承担,多一重对消费者合法权益的保护。这一规定对网络食品交易平台的食品安全保障尤为重要。网络食品交易平台提供者的食品安全民事法律责任提高,促使其提前预防并及时发现入网食品经营者有违反食品安全法规定的违法行为,发现后采取必要措施,防止网络食品交易平台因被起诉而遭受损失,同时能防止食品安全危害的扩大与蔓延。

食品安全法应增加规定,网络交易平台提供者在“应知”情形下对食品经营者利用其平台侵害消费者合法权益且未采取必要措施的,依法承担法律责任,以实现《食品安全法》与《消费者权益保护法》的规定和标准的一致性。食品相对于其他普通商品,是与消费者切身利益联系最为密切的商品,对与食品相关的各方面限制和约束也应更为严格,促使网络食品交易平台提供者主动加强监管。

3. 立法应强化流通领域市场经营者的食品安全行政法律责任

食品安全法应明确规定食品市场经营者负有食品安全监管职责,并设立其相应行政法律责任。食品安全法赋予集中交易市场定期对经营环境和条件进行检查,发现违法行为应及时制止并报告监管部门的法律义务。然而现今的食品安全问题主要来自食品自身,而非完全来自食品经营者的经营环境和条件,笔者认为,农产品质量安全法规定,农产品批发市场要负责抽检,就意味着市场经营者对食品安全也负有保证责任,这一规定应运用于集中交易市场的规定,集中交易市场的经营者也需要做好经营食品的检验。早在商务部发布的《2007年流通领域食品安全调查报告》已调查得出:“市场经营者已逐渐自觉成为食品安全第一责任人。”如沃尔玛中国公司自觉加大商品检测能力,增加了DNA检测技术NGS等国际先进的检测手段。[10]市场经营者对食品安全监督管理的协助作用也已在实践中得到了很好的证明。同时,在增加集中交易市场食品安全监管义务的同时还应设立相应的行政处罚。

流通领域的食品安全监管应由过去单一的政府监管机关的“他律”向以市场经营者的监管为辅的“自律和他律相结合”的方向发展,不仅有利于弥补食品安全行政法律责任追究的不足,解决行政机关监管不能和监管不到位的问题,也有利于弥补行政机关对生产者监管不足的问题,反作用于食品生产者加强食品安全管理,有助于促进我国食品生产和经营企业的转型升级。食品是特殊商品,食品的安全性较之其他商品更为重要,食品的市场经营者应较之其他商品的市场经营者受到更为严格的法律规制,承担更多的法律责任。通过流通领域的严格法律规制,阻断不安全食品的通道,在关键环节遏制食品安全事件的发生和蔓延,在流通领域形成食品安全预防机制。