中国农村集体经济组织发展历程及产权制度改革分析

韩琨

摘要：回望历史，在20世纪50年代兴起的农业合作化运动中，农村集体经济组织这一具有中国特色的经济组织应运而生。1949年以来，我国农村集体经济组织的发展大致分为四个时期，文章通过对各个时期的重要历史事件及相关政策进行归纳整理，从宏观层面展现了我国农村集体经济组织的发展历程。立足现实，通过对进入新世纪后，四川战旗村集体经济产权制度改革与集体建设用地入市等举措进行分析，展现了当地政府的创新意识，这对于壮大我国农村集体经济组织的发展具有一定的参考价值。

关键词：农村集体经济组织 ；产权制度改革；战旗村

改革开放后，解决“三农”问题、深化农村集体产权改革以及壮大农村集体经济等方面一直是党和国家在涉农事务工作中的重要内容。农村集体经济组织是当前农村经济的重要载体，也是实现农业强、农村美、农民富战略目标以及带动我国农村集体经济第二次跨越发展的可靠保障。随着党的十九大胜利召开，我国正式进入中国特色社会主义新时代，但目前，我国集体经济组织的发展进程中仍存在产权模糊，政经一体等疑难问题，这些问题已成为新时期阻碍农村集体经济组织发展的显要因素，必须进一步深化改革，扫清发展障碍。为此，文章通过对各个时期的重要历史事件及相关政策进行归纳整理，从宏观层面展现我国农村集体经济组织的发展历程。并通过对四川战旗村集体经济产权制度改革与集体建设用地入市等举措进行分析，更加凸显了集体经济及产权制度改革一定要实事求是，因地制宜。

一、发展检视：中国农村集体经济组织的演变历程

（一）集体经济组织的初步形成

新中国成立后，新一轮土地改革在中国共产党的组织领导下，于1950年正式在全国开展。从总体上来看，广大农民在此次的改革中都有着较高的积极性，并且获得了土地的农民其生产效率和积极性都有着不同程度的提高。但在改革过程中也暴露出了许多亟待解决的问题，如部分农户缺少家庭劳动力，生产分散，技术落后，效率低下，从而导致规模经营难以形成，农民收入提升不明显。对于这些问题，互助合作这一组织在部分地区的农村开始形成，互助合作主要是农民之间互换生产资料和劳动资料，随着其不断发展，劳动互助组这一具有集体性质的组织诞生了。中共中央于1951年12月制定了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，该草案中指出，在劳动互助组中，农民的生产积极性得到了大幅的提高，但仍然存在变工换工对接困难、时间不统一等矛盾，为了解决这些矛盾，在劳动互助组的基础上，农民们通过不断地探索，最终形成了初级农业合作社这一新型组织形式。

在1953年，中共中央颁布了《关于发展农业生产合作社的决议》，该决议的颁布为农业的社会主义改造提供了新的发展路径，具体来看就是从临时到常年互助组的转换，再到实行土地入股、统一经营并且有较多公共财产的农业生产合作社，最后到集体农民公有制的农业生产合作社，这就是从初级农业合作社到高级农业合作社的发展路径。三年后，国家颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，这一政策的颁布说明我国农村高级农业合作社的转变已基本完成，也就是说，此时的农业合作社是具有完全社会主义性质的农业合作社。随着高级社的形成，农民失去了其对土地和生产资料的所有权，而这些所有权已转移到了高级社手中，至此，集体经济组织的最初形态已基本形成。

（二）人民公社化运动的兴起

1958年3月中共中央在成都召开会议，会议提出了要在有条件的地方适当把小型农业合作社合并为大型合作社。至此，全国各地农村开始了大小社的合并工作，“共产主义公社”、“集体农庄”等诸如此类的合作社在各地农村相继出现，人民公社化运动就此开始，河南出现了“岈山卫星人民公社”和 “七里营人民公社”。同年8月，中央在北戴河召开会议，并通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，该决议的通过标志着“人民公社”这一组织正式得到了党中央的认可，随着《决议》的正式实施，人民公社化运动热潮开始席卷全国。截至10月底，全国加入人民公社的农户高达1.2亿户，一个月后，参加的农户就接近1.3亿户，这说明全国几乎99%的农民都加入了人民公社。

虽然人民公社在全国基本普及，但在其“政社合一”以及“三级所有，队为基础”的这种结构与组织模式下，反而给农村地区的发展造成了许多的困扰。首先，在这种模式下，农民被强行划分到不同的公社大队并被重新组合，其并没有自由选择的权利；其次，人民公社对其所管辖区域采取严格的集中管理模式，部分管理人员利用其掌握的政治经济资源公权私用，瞎指挥，搞特殊，从而给当地农民的生产生活造成了许多不良影响。由此可见，人民公社这一制度，虽然创造性地将国家政权下沉到了农村，但正是这种做法改变了我国农村的社会结构，也改变了农村家庭作为生产资料拥有者的传统范式。这些改变直接或间接导致了未来乡村治理过程中政治经济职能混淆不分的情况，从而导致日后中國集体经济组织在农村的发展日趋繁杂。

（三）“双层经营体制”的开放实践

随着改革开放实践的不断深化。1980年，中央通过了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，《问题》提出了包产到户和包干到户这一农村土地新政策，1982年中央发布了《全国农村工作会议纪要》这一规定，规定中指出“包产到户和包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制”，从此“家庭联产承包责任制”这一政策被正式命名确立，并迅速在全国推广实行。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制就此在全国农村地区扎根生长。

1980年以后，在我国的集体经济发展过程中，出现了“乡镇企业”这一非农发展途径，这标志着我国的经济结构已经开始了一场大变革。以乡镇企业为例，由于它们是集体所有制的乡镇企业，可以充分利用集体建设用地去发展工业、服务业等新兴产业，转变了过去只能用农业生产去获取收益的单一途径，从而使集体产生了持久的收入流。进入新世纪后，随着我国加入了世界贸易组织，像乡镇企业此类的集体所有制企业获得了巨大的全球市场机遇，其利用农村劳动力数量及价格上的优势，以及关税政策上的优惠，使集体经济的发展迸发出了澎湃的动力，发展速度显著提升。

（四）“产权制度改革”的全新活力

党的十八大把全面建成小康社会和全面深化改革作为新阶段中的主要改革目标，从此，我国进入市场化深入改革发展阶段。接下来，中央接连出台了多项有利于农村深化改革的相关政策，以促进农村集体经济进一步发展。2013年11月，党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》以改革为主线，强调全面深化改革新举措，并在关于集体经济组织的发展中指出，集体经济组织应进一步明晰集体产权，维护组织成员合法利益，并探索出新的有利于集体经济发展的运行机制。

中共中央于2015年11月通过并部署《深化农村改革综合性实施方案》，该方案提出农村改革要遵循系统性、整体性、协同性原则，并着重指出我国农村治理水平的提高离不开集体经济组织的稳定发展。在次年的12月，中共中央印發《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，《意见》提出了农村集体产权制度改革总体规划是一项长期的、根本性的、深刻的农村制度创新。同时也是指导今后一个时期农村集体产权制度改革的总体纲领，这对于深化农村改革，保护农民权益，形成农村经济发展新动力具有重要意义。在2017年，中央一号文件明确提出“研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予其法人资格”，为农村集体经济组织在法律上落实主体地位指明了方向。

2017年3月《中华人民共和国民法总则》颁布，这标志着我国的民法体系得到了进一步的完善，“特殊法人”这一称呼首次被用在农村集体经济组织身上，这说明在私法体系中，农村集体经济组织的地位得到了进一步的提升。随着《总则》的颁布，这样一来，农村集体经济组织不论在宪法上还是在民法上都得到了法律的承认，并且也具有了坚牢的民事主体资格。2018年，农业农村部为了规范农村集体经济组织的注册程序，赋予了其统一的社会信用代码。同年11月，全国十个省、自治区、直辖市首批农村集体经济组织领取了合法的“身份证”。这些“特殊法人”虽然名称不同，但都是通过清产核资、成员确认、资产量化等程序成立的新型农村集体经济组织。

二、探索创新：新世纪后战旗村产权制度改革与集体建设用地入市分析

2008 年年初，成都市农村产权制度改革拉开序幕，战旗村被县委、县政府确立为农村产权制度改革试验村，同时开始推进对农村土地及房屋的确权登记发证工作，并以 2011 年 4 月为节点，确定集体经济组织成员 1704 人。战旗村通过明晰产权，为资产清理、验资、成立集体资产管理公司等入市准备工作奠定了基础。

（一）产权制度改革

集体经济组织成员资格确认工作是深入农村土地产权制度改造中的重点工作，要从根本上处理好“三农”难题，就需要唤起农业“沉睡的资本”，让农民享有与城市居民同等的财产权利和发展机会。2008年1月，成都市委、市政府发布了《有关强化农地保障继续改造健全乡村用地和房屋产权管理制度的若干意见（试用）》（成发〔2008〕1号）。上述决定还明确了，在保持将土地家庭承包经营作为农业社会基本经营管理制度的核心的基础上，进一步推进对农村土地和房屋产权管理制度的改革，进一步做好村庄集体土地和房产确权登记，逐步落实农村土地承包经营者和村民集体所有的土地所有权。至此，成都乡镇产权制度改革揭开序幕，以建立“归属清晰、权责明确、保障严密、交易畅通”的农村产权制度，推进农业土地资产资本化，推进城市生产要素自由流动为总体目标，以“还权赋能”为基本，进行了乡镇集体土地所有权、农村集体建设用地（宅基地）所有者、耕地承包经营权、林权等房产所有者的确权登记发证工作。

农村产权制度改革的一个重要基础就是集体经济组织成员资格认定，但是这和战旗村原有的村社成员权资格认定存在一定的矛盾。政策导向要求将集体经济组织的成员资格界定后固化下来，这就和随着人口变动的成员权认定有很大差异。在战旗村土地价值不断显现、集体经济逐步壮大、成员身份也随之增值的阶段，这个问题就更加明显。因为一旦成员权资格固化，日后新增人口就无法享受集体经济增值带来的收益。但是，战旗村作为先进村，不能违背政策导向行事，而且村庄确实存在一定的明晰财产边界的内生需求。当时农村新型社区建设项目已经基本完成，面临跨越组别在村级层面的土地集中，以及相应的村庄治理结构的变动问题，同时可能要进行全村的资产清理工作，集体资产也在逐步增值。到底哪些人属于村集体经济组织的成员，具有土地承包经营权，享有集体资产日后增值收益的分配权及村民自治权利，就成为一个必须面对的问题。

综合考虑政策导向和村内情况之后，2010年，战旗村出台了《战旗村集体经济组织成员界定办法》。该办法规定，集体成员资格以家庭为单位，生不增、死不减。但是在集体经济组织成员资格最终认定之前，原先因外嫁、读书等原因将户口迁出的村民，可以自由选择是否将户口迁回战旗村，只要去派出所办户口登记并经过本社 2/3 的成员同意，即可成为集体经济组织的成员。此外，新增人口也可以被界定为集体经济组织成员。这些规定，既符合政策要求，又给了村内一定的运作空间。

最初村内计划以 2010 年 9 月作为节点确定集体经济组织成员资格，但是由于上述协商过程进行得较慢，故一直确定不下来。直到 2011 年4月，短期内可预见的新增人口的财产权得到了满足，村内才逐渐达成一致。最终经集体协商讨论，以 2011 年4 月为节点，确定集体经济组织成员1704人。

（二）集体建设用地入市

1949年后，我国从立法权上逐步确定了进行城镇规划时所需要的集体房屋的征地单轨制。长期以来，中国集体土地都是在被征为国有土地、或改变了土地属性以后，才能通过招拍挂入市。但中国基层政府始终在自主进行对农民集体建设土地使用权流转入市的研究工作，其历史最初可追溯至20世纪90年代的广东南海区，此后中国各地也开始涌现农民的集体建设土地入市流转现象。

2004年国务院颁布的《国务院办公厅有关深入变革严肃乡村土地管理工作的决议》，以及2005年国土资源部颁布的《有关完善小城镇工业用地增多与乡村工业用地增减相挂钩试点管理工作的若干意见》，均为集体建设用地项目开辟了间接地进入市场的合法渠道。2008年，在国际经济危机的影响下，全国各地招投标规模扩大，农民征用土地问题也随之增多。同年，党的十七届三中全会上明确提出了要通过“构建城市系统的建设用地交易市场”“压缩征地范围”及“在符合国家城市规划的前提条件下推动集体建设用地与国有土地享受公平权益”，并从总体上确定了将农民集体所有建设用地入市改造的方针。

2013年，在党的十八届三中全会上，中央宣布实施“三块地”改革，建立城乡统一的建设用地市场，并批准，在符合规划和使用控制的前提下，允许农村集体商业建设用地出租、入股，实行与国有土地平等市场准入、同等權利、同等价格的制度。2015年2月，全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）临时调整和实施有关法律规定的决定》，选定北京市大兴区，辽宁省海城市、上海市松江区、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、四川省郫县等地区作为农村“三块地”改革试点县（市、区），标志着集体经营建设用地市场化改革试点进入实质性实施阶段。

战旗村在耕地和集体经营性建设用地确权工作完成后，就开始全面清理核算集体资产。计划清理核算资产工作经村民代表确认同意后，将全部集体资产进行股份量化，成立股份制公司，变村民为股民。但是，这一工作进行得一直较慢，这也与战旗村集体资产价值增值较快、成员身份的价值随之增加带来的村内阻力有关。

截至2015年2月，郫县被纳入全国33个农村集体经营建设用地改革试点，并发布了《郫县农村集体经营建设用地人力资本制度改革试点实施方案》，方案的发布才使工作的被动局面迎来转机。同年，战旗村于8月至9月将原村办复合肥厂、预制构件厂、村委会旧办公楼集体建设用地13.447亩在郫县公共资源交易服务中心挂牌。根据土地评估结果、基准地价、政府产业政策和土地市场状况，并参考四川天成土地评估有限责任公司8月19日的评估（49.33万元/亩），集体建设用地最终初始挂牌价格定为49.5万元/亩，每次举牌增加1万元/亩。此外，中标人还需支付招标保证金133万元（招标地价×出让土地面积×20%），由战旗资产管理有限公司委托的郫县公共资源交易服务中心收取。9月7日，迈高公司以52.5万元/亩的价格获得该集体建设用地40年使用权，成为全省第一个完成农村集体经营性建设用地市场交易的地区。

（三）展望

习近平总书记曾说：“历史是现实的根源，任何一个国家的今天都来自昨天。只有了解一个国家从哪里来，才能弄懂这个国家今天怎么会是这样而不是那样，也才能搞清楚这个国家未来会往哪里去和不会往哪里去。” 回顾历史，通过总结新中国农村集体经济组织70多年来的发展历史，不仅可以找到其存在的基础和原因，而且可以在一定程度上预测其未来的发展方向。农村集体经济组织是管理集体内土地财产权的行为主体，同时也是集体内所有成员行使权利义务的单位。除此之外，其也起到了连通稳定集体内所有成员与集体土地以及财产关系的作用，是处理农村土地经济关系、管理集体的重要制度组织。立足现实，通过对四川省战旗村产权制度改革和集体建设用地入市的分析，可以发现，集体经济产权改革还需要因地制宜，根据地区实际情况进行制度创新，并采取一系列政策措施，为农村集体经济组织发展作出贡献。

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（作者单位：山西农业大学农业经济管理学院）