公安派出所矛盾纠纷化解：现状调查、困境思考与机制优化

管晓静

（山西警察学院，山西 太原 030401）

矛盾纠纷是指社会主体基于利益需求不同而产生的冲突。“矛盾处理是一个国家、社会长治久安的一个基础性工作”［1］，“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”［2］党的十九届四中全会和《法治社会建设实施纲要（2020－2025 年）》均提出了“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”的要求。公安机关肩负着维护公共安全和社会治安秩序的神圣使命，公安派出所是公安机关最基层部门，在整个公安工作中具有基础性地位，与人民群众联系密切，经常面对各种矛盾纠纷，矛盾纠纷化解成效直接影响着公安机关社会基层治理目标能否圆满实现。

目前，学术界关于公安派出所（以下称派出所）矛盾纠纷化解的研究成果较少，对派出所矛盾纠纷化解关注不足，特别是缺乏对一个整体性地域的系统性考量。本研究立足一个完整地域派出所矛盾纠纷化解实践，以S 省A 市126 个派出所为样本，通过实地考察了解公安基层社会治理中矛盾纠纷特点及化解机制运行现状，发现矛盾纠纷化解之现实困境，运用结构—功能理论，以系统内部为重心，兼顾外部环境能量输入，从制度设计、运行过程、源头管理、策略应对以及外部协调等诸因素进行全景式分析，力求对派出所矛盾纠纷化解研究有所裨益。

一、A 市派出所矛盾纠纷化解情况的考察

（一）田野情况与研究方法

A 市下辖2 个市辖区、8 个县、1 个县级市，总面积1.64 万平方公里，常住人口约339 万，紧邻省会城市，是S 省的交通枢纽，人口流动大，社会面治安情况比较复杂。A 市共设有126 个派出所，截至2022 年底，全市派出所民警1189 人，辅警1111 人。较小的派出所民警不足5 人，较大的派出所民警20 人左右。

本研究主要采用无结构访谈法和问卷调查法，使质性研究和量化研究相结合，从而确保研究结论能够相互印证。在实地调研中，先后召开派出所民警、辅警代表座谈会12 场，受访民警148 人、辅警 167人，共编制访谈纪要12份。深度访谈85人，身份涵盖派出所所长、教导员、社区民警、治保人员和物业工作人员。在访谈过程中，以矛盾纠纷类型和化解策略为核心，有意识引导被访谈人员讲述派出所矛盾纠纷化解过程中存在的压力和具体处境，通过共情方式适当展开追问，捕捉派出所在矛盾纠纷化解中的真实境况，使研究结论更具可信性。在问卷调查中，课题组共发放调查问卷 500 份，收回有效问卷 491 份。运用SPSS 软件对相关数据进行单向统计和交叉分析，通过数据验证课题组前期的假设和访谈情况，确保研究结论的科学性和可信度。

（二）A 市派出所辖区矛盾纠纷特点

通过对上述调研访谈梳理分析，发现A 市派出所辖区矛盾纠纷具有如下特点：

1.矛盾纠纷类型的城乡差异明显

城市和农村生活环境、交往方式和从业状态的不同，矛盾纠纷呈现出明显的差异性。除家庭感情纠纷、财产纠纷、历史遗留问题上访、申诉等共同类型外，城市地区矛盾纠纷多为邻里纠纷、债务纠纷、人身纠纷（人身伤害、侵犯名誉权）、合同债务纠纷、征地拆迁纠纷等，呈现出偶发性和短暂性特点；农村一般为私人财产纠纷（扶养赡养纠纷、遗产争议）、个人与雇佣企业的劳资纠纷、合伙经营纠纷、土地纠纷、相邻权纠纷（道路、通风、采光、排水纠纷）、干群矛盾等，呈现人缘和地缘关联性。同时，随着城镇化快速推进，农村矛盾纠纷总体数量相对下降，且与城区矛盾纠纷类型差异化不断缩小。

2.矛盾纠纷类警情占比较大

A 市某城区派出所一年接警2280 起，包括110 接警1778 起，到所报警502 起，其中刑事类警情159 起，治安类警情1201 起，举报类警情43起、求助类警情812 起、无效警情65 起，其中治安类警情占比52.7%、求助类警情占比35.6 %，两类警情占比达88.3%，这两类警情中75%以上属矛盾纠纷类警情。该所日均接警数量7 起，低于A 市派出所日均接警数量，有的派出所日均接警数量达到20 余起。在一个只有正式民警17 人（公务员13 人，事业人员4 人），辅警32 人的派出所，一年调解各类矛盾纠纷1741 起，每日约5 起。

3.矛盾纠纷化解难度增大

调研发现，A 市派出所近年来加强矛盾纠纷化解力度，矛盾纠纷数量总体呈现下降趋势，但复杂矛盾纠纷数量呈现增长态势，且化解难度日益增大。如部分矛盾纠纷具有群体性，涉及人员较多，各种矛盾纠纷相互交织，涉及多个部门，极易引发群体性信访；部分矛盾纠纷具有突发性，双方当事人情绪冲动互不让步，由民事纠纷引发人身伤害；有的矛盾纠纷涉及历史遗留问题，错综复杂，因政策变动导致解决难度较大；有的矛盾纠纷解决时间过长，彼此纠缠不休、拖沓反复；有的矛盾纠纷之前已经化解，但因当事人事后反悔、履行协议不当等因素再起纠纷。

（三）A 市派出所矛盾纠纷化解机制

近年来，A 市公安局坚持和发展新时代“枫桥经验”，立足市域特点，采取一些列措施推动矛盾纠纷化解。

1.优化派出所设置，推进警力下沉

组织结构是机制的核心，是系统运行的指挥中枢。结合撤乡并镇，A 市公安局在农村地区根据需要设立中心派出所，建立完善相邻派出所、派出所与街面警务站协作机制。引入激励机制，推进警力下沉，推动机关警力重点向派出所前置，利用职级套改鼓励退出实职岗位的领导干部和能力强的老民警下沉社区，力争实现两个40%，即派出所警力向社区前置，保证社区民警占派出所警力不低于40%，在社区工作一般不得少于3 年，派出所民警达到县级公安机关总警力40%以上。根据辖区面积、人口、治安状况、地理位置、警力配置等要素调整警务区，在城区或县（市）驻地，原则上以社区为单位划分警务区；在农村按五千人左右（如警力少、人口多的地区，可按五千到一万人左右）划分警务区，一个警务区设置一个警务室，根据需要设置“流动警务室”，警务室建设率为97%。城区“一区一警两辅”，农村“一村一辅警”，按照“1+1+N”要求在每个警务室配备1 名社区或驻村民警、1 名专兼职治保干部、N名治安协管员，专职社区（村）民辅警配置率为91.43%。警力下沉和调整警务区，方便群众出现矛盾纠纷“一站见警”。

2.根据所域情况，创制多元化解模式

系统的有效运转是以良好的制度为前提，并伴随相关部门的积极推动实施完成的。为推动矛盾纠纷化解，实现有效治理，A 市公安局构建事前防范、事中调处与事后反馈紧密连接的矛盾纠纷化解闭环系统。第一，重视事前防范，加强源头治理。A 市公安局采用智能平台引领和传统手段结合的方式，一方面，主动对接省公安厅推出的派出所智能工作平台、社区治安防控实战平台和新一代警综平台，另一方面，与传统手段融合，通过邻里守望、治保组织联防、民警入户走访、相约警务室等形式对矛盾纠纷全面排查，构建网上网下矛盾纠纷排查机制。第二，强化调处过程，创制多元化解模式。A 市所属126 个派出所，辖区情况有别、人口成分不同、矛盾纠纷各异，各派出所因地制宜，因所而异，强化调处过程，创制出多种以派出所为主导、形式多元的化解模式：“14135”模式、①14135 模式：“1”即1 个警民联调中心，“4”即村委会、派出所、司法所，信访室4 个渠道，“1+3”即1+3 个调解主体（1 个调解组织+3 种参与人），“5”即5 项调解工作制度（民警和矛盾排查信息员联调制度、月报告制度、重点整治制度、归口管理制度和领导包案制度）。“641”模式、②641 模式，“6”即6 条矛盾纠纷排查路径（社区警务工作排查、派出所执法办案排查、治保组织排查、网格员排查、志愿者义警排查、网络舆情排查）；“4”，即指4 种化解办法（治安调解、人民调解、司法调解、联动化解）；“1”，即对重点矛盾纠纷实行订单管理、跟踪问效。“3+5+N”模式、③3+5+N 模式，“3”即派出所+司法所+治保会，“5”即网格员+信息员+调解员+老党员+人大代表、政协委员，“N”即多个微信群，推行警力+民力的化解模式。分类调处模式、④分类调处模式，一般矛盾纠纷就地调，重点矛盾纠纷跟进调，疑难复杂矛盾纠纷合力调。“三位一体”模式、⑤“三位一体”模式，以派出所民警调解为主体，以司法所调解为对接，以村治保会调解为补充的分层次、分层级调解模式。品牌调解中心、⑥品牌调解中心，发挥某些民警工作特长优势，组织成立以社区民警为主力、辅警参与的“某警调中心”。挂牌服务模式⑦调解员挂牌服务模式，派出所设置调解员名单，把选择权交给当事人，由其按照自愿原则选择调解员，以保证调解的公平公正。等。第三，注重事后反馈，建立回访制度。A 市公安局要求派出所化解工作按照不留死角、不留隐患、不留缺口的“三不”要求，对已化解的矛盾纠纷分类分级记载存档，定期进行回访，实时掌握协议履行情况，对未及时、未完全履行协议的一方予以说服教育，督促其及时履行；对仍存芥蒂、利益博弈的当事人再行沟通劝解，平复情绪。

3.拓宽非警务警情分流渠道，聚焦矛盾纠纷化解工作

警力资源配置的有限性要求提高处警的有效性，尽量减少非警务警情过度消耗警力资源。A市公安局利用政府便民服务热线，设立集政务服务和生活服务为一体的公共信息服务平台，某些信息类、生活求助类问题可由平台提供解决途径。完成公安110 报警服务台与政府热线“一号通”联动对接，通过“一键分流”“三方通话”等方式，实现实时流转、双向推送。全面整合已有公共服务热线电话、咨询投诉电话，加强与城建热线、消费者热线、法律服务热线、挪车服务、开锁服务以及社会救援队等有关社会组织的联动，解决群众非警情报警救助，进一步推进非警务警情分流，解放警力，提高处警有效率，使有限警力更多地参与到矛盾纠纷化解工作中。

4.注重力量整合，建立内外共同协作化解机制

共同协作化解的逻辑机理在于内部目标统一和外部公共参与。A 市公安局注重内部挖潜，外部联结。（1）对内互助互援：在相邻派出所之间推行大警区协作模式，一个中心派出所所长为警务区区长，统一协调相邻派出所警力、勤务等工作；完善警种支援派出所机制，包括网安部门情报信息数据支持、局机关应急处突力量应急保障、所队联动协助；将交警与农村派出所警力整合，合署办公，充实了派出所矛盾纠纷化解力量。（2）对外联动调处：广泛动员和发展社会力量，在城市（区）依托社区居委会，以楼门、栋户为单位，至少物建1 名矛盾纠纷信息员；在农村依托村基层组织，每10 至20 户物建1 名矛盾纠纷信息员，聘请老党员、老干部、老教师、商会会长、私营企业工会负责人等作为义警；发动8742 名网格员、治保员参与社区警务工作；加强与其他部门和社会组织的密切联系，强化治安调解、人民调解和司法调解“三调联动”，广泛开展“民调入所”“庭所对接”和律师进所。据统计，全市一年共接矛盾纠纷9168 条，其中派出所8496 条，通过公调对接1188 条。

二、派出所矛盾纠纷化解之困境

近年来，中央高度重视基层社会治理，党的十九大报告和二十大报告在社会治理领域重点强调基层治理，要求各级政府坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进治理重心下移，力量下倾，着力矛盾纠纷化解。派出所作为基层矛盾纠纷化解的重要力量，在日常接处警过程中接触大量矛盾纠纷。虽然各级公安机关高度重视这一工作，但调研发现，当前派出所矛盾纠纷化解工作仍面临一些困境。

（一）法律依据不完善，特别是治安调解规范不完善，易导致执法不规范

社会治理需要以明确的法律规范作支撑，良法的价值首先表现为可以为实现公安社会治理的善治提供法律保障［3］。当前，虽然各级政府高度关注矛盾纠纷化解工作，出台了一些相应的制度性规范，部分省市颁布了地方性法规，基本上解决了地方矛盾纠纷化解的堵点和痛点，但这些规范依然存在地域性较强、宣示性条款过多、法律后果模糊、操作性不强等问题。在基层派出所矛盾纠纷化解方面，S 省目前尚未制定地方性法规，公安部亦未制定行政规章，派出所矛盾纠纷化解缺乏依据，特别是在矛盾纠纷范围和具体规程方面缺乏可操作性依据。另外，治安调解作为矛盾纠纷化解的重要手段，现有相关规定也存在不足。

1.立法表达技术有缺陷

《公安机关办理行政案件程序规定》（以下称《程序规定》）第178 条①《公安机关办理行政案件程序规定》第178 条 ：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：（一）亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（二）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；（三）其他适用调解处理更易化解矛盾的。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。”第1 款列举了违反治安管理行为的情形，但表述和排列较为混乱，如，殴打他人只是故意伤害的一种手段，但《程序规定》把二者认定为两种违法行为而并列。“侮辱、诽谤、诬告陷害”与“侵犯隐私”，“非法侵入住宅”与“干扰他人正常生活”存在行为与法益、因果逻辑关系的乱象。如发生邻里之间打架致人轻微伤的案件，民警登记案由时是写“殴打他人”还是“故意伤害”，实践中由民警自行决定，这也会造成日后案件统计与分类归档混乱。

2.辅警治安调解权规定不统一

治安调解是公安机关特有的职权，《程序规定》第52 条第2 款首次规定辅警可在一名民警带领下参与调解，②《公安机关办理行政案件程序规定》第52 条第2 款：“接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。”据此推定辅警具有了执法权。《程序规定》为部委规章，属于法的正式渊源之一，可作为执法的依据，但法律位阶相对较低。行政执法主体和执法权限应由最高权力机关以法律的形式加以规定，《程序规定》直接赋予辅警执法权有悖“下位法不得违背上位法”和“法律优先”之原则，也容易造成当事人对辅警执法资格质疑而引发行政争议。关于“辅警是否有执法权？”的问卷统计结果显示，93%的回答为“无”。访谈中，有辅警多次问到在调解协议书上能否签字，对是否违法很是担忧。

3.治安调解协议缺乏拘束力

治安调解协议是指对符合治安调解的案件，在人民警察主持下，双方当事人遵循自愿原则，经过协商而形成的约定。现行法律规范均无明确赋予治安调解协议以法律拘束力，仅规定对无正当理由不履行协议的违法者予以治安处罚，行为人受到处罚是因其实施了治安违法行为而并非因背弃承诺，如当事人不履行协议，警察之前的所有调解工作归零，需重新启动处罚程序。问卷调查结果表明近27%的治安调解案件由于当事人不履行协议而给予行政处罚，重复消耗本就有限的警力资源。

（二）权责不明晰，易造成警察权扩张

派出所作为公安机关一线部门，经常面对各种矛盾纠纷，需要根据部门职能厘清职责范围，但实践中，哪些属于受理范围，可以由派出所化解，哪些不可以，没有明确的职责权限规定，极易导致警察扩权，也使民警在矛盾纠纷化解中背负法律风险。

1.部门职责不明

在问卷调查中，对于“是否明确公安派出所化解矛盾纠纷的范围”的问题，选项包括“完全明确，基本明确，不完全明确，完全不明确”，回答“不完全明确”的占比超过30%。《人民警察法》第6 条规定了人民警察14 项职权，《公安机关组织管理条例》第2条明确了公安机关的性质，①《人民警察法》第2 条：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。”均无规定公安机关及人民警察具有解决民事纠纷的职责，而《人民法院组织法》第2 条、②《中华人民共和国人民法院组织法》第2 条：“人民法院通过审判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律规定的其他案件，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，解决民事、行政纠纷，保护个人和组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，维护国家安 全和社会秩序，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”《人民调解法》第1 条、③《人民调解法》第1 条：“为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”《仲裁法》第2 条明确规定了人民法院、人民调解委员会和仲裁机构具有解决民事纠纷的职责；④《仲裁法》第2 条：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”而属于公权力范围的警察权，法无授权即禁止，对私权应当行使“不介入”原则［4］。但在实践中，派出所处理的民事纠纷范围很广，访谈时问及警察是否有权处理民事争议时，民警往往回答说理论上是不属于警察权限范围，但实践中，部分警情由民事纠纷引发，处警后如果不介入处理，则会造成矛盾进一步激化引发治安案件或民转刑案件，为防范风险，防止危害扩大，避免回溯追责，处警民警不得不在征得双方同意后对民事争议进行调处，避免矛盾升级。如此一来，从处警到矛盾化解实际上由民警一揽子完成，使得本由其他部门承担的职责而由派出所取而代之。此外，这种越俎代庖也可能因当事人调解后反悔而投诉民警，导致民警被追责。

2.治安调解权责不相称

治安调解是公安机关的特定职责，是派出所化解矛盾纠纷工作的重要组成部分，国家通过授权立法赋予了警察在治安调解中有限处理民事纠纷的权力。按照《程序规定》第178 条之规定，公安机关的治安调解仅限于“违反治安管理行为的民间纠纷”；该条第2 款同时明确规定，对不属于该范围的民间纠纷，公安机关没有处置权。《工作规范》第9 条对治安调解次数和时间也做了明确规定，治安调解一般为一次，必要时可增加一次；调解期限一般为3 个工作日，再次调解，时间限为第一次调解之后7 个工作日内。由于治安调解从决定到实施均由公安派出所做出，缺乏有效监督机制，形成权力和责任的不对称，有悖程序正当原则。实践中，为降低发案数和规避上级考评扣分，仍存在以调代罚、久调不决，甚至突破调解范围，出现把轻微盗窃案件、诈骗案件等用调解方式结案的情形。

3.解纷方式含混不清

《人民警察法》第21 条要求“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”，⑤《人民警察法》第21 条：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”《民法典》第1177 条规定，在发生纠纷、受害人采取自力救济措施时，应当立即请求有关国家机关处理。法律对“有关国家机关”范围虽无明确规定，但基于公安机关的性质和职责必然被包含在内，实践中受害人往往也是第一时间打110 报警。“帮助”“处理”语义模糊，不同理解将导致采取不同应对措施。“帮助”，是替人出力、出主意或给以物质上、精神上的支援［5］。无论按文义解释还是目的解释都应理解为警察出警后，积极维持现场秩序，避免冲突升级，对公民的求助及时回应，并告知解决纠纷的正当途径，是一种程序性的人道扶助。但由于行政机关层级服从、实践导向引领、舆论宣传影响及群众过度依赖等原因，民警常常介入实体争议，积极追求定分止争之结果。警察权的溢出，一则增加了民警工作压力，另一方面亦加大了权力滥用的风险。

（三）渠道不通畅，易消减化解效果

矛盾纠纷多元化解需要统筹优化全社会资源配置，为人民群众提供多样、便捷、高效的矛盾纠纷解决途径，实践中化解渠道不通畅情况依然存在。

1.诉讼化解途径受阻

司法是维护人民群众合法利益的最后一道防线，诉讼是解决矛盾纠纷的重要方式。人民法院以事实为依据，以法律为准绳，通过对案件的审理，依法维护当事人合法权益，通过诉讼方式解决矛盾纠纷更公正也更具执行力。但在实践中发现，由于过度追求非诉化解率，以非诉化解结果评价工作成效，矛盾纠纷化解10 次以上、历经数月的情况并不鲜见。有的人为增设调解次数，有的把调解设定为诉前必经程序，有意拖延进入诉讼程序，如诉前设置两次村级（社区）调解、一次乡镇级（街道）调解，表面上看似有利于逐级分流化解矛盾纠纷，形式上实现了“矛盾不上交”，实际上变相延长了化解周期，不仅没有及时化解旧的矛盾纠纷，反而有可能激发新的矛盾纠纷［6］。

2.非治安类矛盾纠纷移交不顺畅

根据《程序规定》第178 条第2 款之规定，民警应当告知当事人对治安调解范围以外的民事纠纷向人民法院或者人民调解组织申请处理。但实践中，有的当事人不同意将该类矛盾纠纷交由其他部门处理，问卷调查结果显示67%的群众认为在发生矛盾纠纷后首先会找警察解决。同时，公安机关实行“接处警首接责任制”，又与被移交部门不存在科层隶属关系，导致衔接机制不畅，大量的民事纠纷还是由派出所处置。从A 市某集镇派出所接处警情况分析，全年总警情7279 起，其中非刑事、治安案件类警情6636 起，占总警情的90.9%，民警现场化解处置占75%以上；从矛盾纠纷类型看，主要为家庭纠纷、邻里纠纷、宅基地纠纷、债务纠纷等民事纠纷。问卷调查结果显示，派出所民辅警每周平均工作6 天，周工作平均时长72-90 小时，每月正常休息2-5 天，民警对忙碌程度的自我评价普遍选“太忙”，建议采取哪些措施改变现状首选“增加警力”。非治安类矛盾纠纷处置占比较高，民警不堪重负。

3.矛盾纠纷多元化解协同配合不紧密

随着社会的不断发展，矛盾纠纷呈现出广泛性、复杂性和多样性特点，仅靠一个或几个部门根本无法完成庞大的化解工程，需要各部门之间相互协作，合力完成。但在实际工作中，由于缺乏自上而下的系统规划和整体安排，各部门分工不明导致责任不清，部门间协作配合不紧密导致衔接受阻，而社会基层组织介入动力不足导致作用虚置，群众参与积极性不高，这些原因造成矛盾纠纷化解工作并没有真正形成整体合力。问卷调查中，在回答“是否遇到过其他政府部门和社会组织不积极配合的情况”，31%的民警选“遇到过”。派出所在多元化解矛盾纠纷中处于最靠前的位置，在解决矛盾纠纷时经常需要其他相关部门和社会组织的支持，由于派出所层级较低，遇到阻碍又常需通过上级机关沟通解决，拖延了时间，影响了化解效果。

三、优化派出所矛盾纠纷化解机制之路径

派出所矛盾纠纷化解是一项系统性的工作，需要从制度设计、权力运行、源头管理、策略选取和部门协作等环节进行全方位优化，进而提升化解整体效能。

（一）制度设计层面：颁布矛盾纠纷化解的全国性法律，完善治安调解规范

制度是一种公认的具有某种强制性的行为规则［7］，作为有效制度的法律具有建立和维护社会秩序的作用。派出所矛盾纠纷化解应凭法而行，循法而治，但目前缺少统一立法，派出所治安调解的法律依据也因科学性不足需要完善。

1.制定全国性法律，为派出所矛盾纠纷多元化解作顶层设计

2015 年10 月，中共中央审议通过了《关于矛盾纠纷多元化解机制的意见》，之后，地方立法相继出台，矛盾纠纷多元化解的地方立法实践为国家统一立法提供了借鉴。最高立法机关可择地方立法经验之长，科学规划，及时制定一部《中华人民共和国矛盾纠纷多元化解促进法》，从化解原则与目的、化解主体及职责、化解方式与途径、协调联动、保障措施、监督管理、法律责任等方面进行统一立法，实现全国矛盾纠纷多元化解的法治化，也为派出所矛盾纠纷化解提供特别法律依据。

2.完善治安调解规范，提升治安调解在化解矛盾纠纷中的效能

治安调解是派出所化解矛盾纠纷最重要的手段，针对治安调解规范存在的问题，需要从以下几个方面进一步完善。一是提高立法表达技术，明确治安调解范围，把容易引起歧义的“民间纠纷”改为“公民之间、公民与社会组织之间的民事争议”，根据侵犯法益不同划分治安违法行为种类，将《程序规定》第178 条第1 款改为“因……引起的故意伤害、侵犯他人名誉、非法侵入住宅、故意损毁财物、扰乱社会秩序等违反治安管理情节较轻的行为”；二是可考虑由全国人大通过修改法律、进行立法解释或以补充规定的方式，将辅警治安调解权力法定化；三是赋予治安调解协议法律效力，法定期限内一方不履行，另一方可申请法院强制执行；如双方均不履行，派出所可申请法院强制执行。

（二）权力运行层面：兼顾自愿、公平、公正和效率原则，规范警察权行使

派出所矛盾纠纷化解中警察权介入私权范围边界不清，极易导致公权对私权的侵害。防止权力被滥用一方面靠制度限制，另一方面靠主体自我约束。信守正义价值，是消除化解矛盾纠纷的任意性、防止警察权扩张的治本之策。正义即公平、公正、公道，是法的实质价值。派出所民警在矛盾纠纷化解工作中信守正义价值应当做到以下几个方面。第一，坚持自愿原则。每个公民在法定范围内都有选择如何处分自己权益的自由，拒绝和解或握手言和都是当事人自愿选择的结果，可说服、劝解、建议，但不可强求更不可强制，自愿原则是化解矛盾纠纷的首要原则。第二，不偏不倚。化解矛盾纠纷的目的是平息冲突、恢复秩序，民警必须定位于“裁判员”角色，维护当事人双方正当权益，兼顾公共利益和私人利益。第三，过程公正和结果公正并重。息事宁人的结果必须通过正当的方式实现，应当依照法定职权和使用合法手段化解矛盾纠纷，不可走旁门左道，更不可不择手段。第四，兼顾效率，反对拖延，坚持及时性原则。循环反复成效甚微的矛盾纠纷化解占用了大量警力，过度消耗有限的警力资源，势必减少他人获得民警帮助的机会，侵害了他人的救助请求权。化解工作应当在适当的次数后、在合理的时间内结束。

（三）源头管理层面：注重对非警务警情的合理分流

当前，派出所工作任务繁重，基层民警超负荷工作现象较为普遍。虽然《人民警察法》规定“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”但这种纠纷不是所有类型的纠纷，更不是一般意义上的社会公益工作。因而，应当对群众报警进行甄别分流，减少非警务活动对警力资源的占用。派出所24 小时全天候值班，群众一遇到问题首选报警，诸多情况造成非警务警情处警占比居高不下。110（指挥中心）虽然分流了部分非警务警情，但有时由于报警人陈述不准或110（指挥中心）接听人员判断有误差，造成警情分流不精准。除电话报警外，还有群众直接去派出所报警，此种情况并未经过警情筛选。针对这些问题，一是加大社会宣传力度，明确公安机关警情接报范围，引导群众对口求助解决矛盾纠纷；二是提高110（指挥中心）警情分流能力，明确群众求助范围，从源头减少非警务警情流转到派出所；三是加强派出所警务改革，尽快完善“一室两队”建设，警情经过110（指挥中心）分流后，应再次经派出所综合指挥室筛选，最终指令民警处警，使警力资源发挥最大效用。

（四）策略选取层面：实现情理法共融共治

化解策略的恰当运用是衡量化解工作效果、实现化解目的的重要保障。策略的选取需要民警审时度势、灵机应变、随时切换。第一，情感治理——以情感人，情，即情义、感情、情绪，情感治理就是饱含爱（关爱，爱护）的思想，从当事人角度思考问题，通过施加情绪影响，用真诚打动对方，实现共情共鸣。第二，理性治理——以理服人，理，即理性、道理、理智，理性治理就是通过融入家规民约，风俗习惯，社会舆论，道德伦理，施加理智影响，用道理说服对方，实现是非认同，进而有效实现矛盾纠纷低成本化解。第三，依法治理——以法示人，法，即规则、约束、边界，依法治理就是严格依照法律规定，对行为进行评判，通过施加强制影响，用威慑警示当事人，实现底线禁止。现实中，人们总体关注更多的是基层治理的理性维度，强调制度保障和技术支撑，在很大程度上忽略了人的因素及其情感维度［8］。情感是文化、社会结构、认知和生物体力量共同作用于人的结果，往往会影响人的选择行为［9］。运用情感治理化解矛盾纠纷，就是充分利用情感资源，建立情感联结，营造熟络氛围，获得当事人信任，沟通理解顺畅，进而弥合当时双方分歧，在实现矛盾纠纷有效处置的同时促使整个人心和民风得到教化与熏陶，达到良好化解效果。这种治理方式，专注于对社会负面心理的疏解和积极情绪的培育［10］，是实践中民警首选的化解策略。当然，重视情感治理，不等于忽略了理性治理和依法治理，化解矛盾纠纷三者缺一不可，刚柔并济才可实现化解目的。

（五）运转协作层面：加强派出所与其他部门的联动协作

社会系统的良性运行离不开系统外部力量的支持，社会团结有利于形成社会秩序。矛盾纠纷的有效化解需各部门相互协作，充分发挥各自优势，并有效衔接，提升化解效率。实践中，派出所应注意区分矛盾纠纷性质，灵活选用多种协作化解模式：一是主导模式，派出所全过程负责矛盾纠纷化解工作，主动与乡或镇人民政府、街道办事处、司法所、人民法庭、律师事务所、公证机构、基层法律服务所、法律志愿者等对接，健全信息共享、部门会商等工作机制，实现化解职能互补，同时积极与企事业单位、社会团体、民间机构等部门联系，整合社会力量，激发参与化解动能，搭建化解平台，努力形成多元治理格局。二是协助模式，派出所在矛盾纠纷化解中发挥帮助、辅助作用，民警处警后根据矛盾纠纷种类，告知当事人可以依法自主选择解决途径，如和解、人民调解、行业性专业性调解、商事调解组织调解、其他行政调解、行政裁决、行政复议、公证、仲裁、诉讼等，主动介绍不同处理方式的特点，并根据当事人决定，帮助联系相关机构并完成移送。三是配合模式，派出所积极支持其他职能部门的调处工作，很多派出所都已实行民调入所，民警处警后如属于非治安类矛盾纠纷，特别是民事纠纷大多会移交民调中心，但移交不等于关系皆无，当民调需要维护调解秩序、提供有关证据或需要其他支持时，派出所应予积极配合。