江苏省沿海滩涂资源综合管理和开发利用研究

肖 洁

(河海大学 财务处,江苏 南京 210024)

0 引言

沿海滩涂作为一种重要的后备土地资源,拥有巨大的开发潜力和经济价值,除了提供粮食、水果、蔬菜等基础生活物资,还可以进行滩涂水产养殖、农业种植等。沿海滩涂不仅是当地居民安身之业,也为沿海城市建设提供了大量的建设土地,一定程度上缓解了人地矛盾[1]。因此,沿海滩涂对第一、二、三产业的发展都有重要意义,尤其为沿海地区的快速发展作出了巨大贡献。江苏地处黄海之滨,北起苏鲁交界绣针河口,南至苏沪交界长江口,具有888.95 km长的海岸线[2],拥有面积达5 001.67 km2的沿海滩涂,主要分布在连云港、盐城、南通等地[3]。其中连云港海洋滩涂面积为213 km2,盐城1 337.2 km2,南通1 390.8 km2,另有2 017.53 km2的辐射沙脊群[4],总面积占全国滩涂总面积的1/4,居全国首位,相当于江苏省现有耕地面积的1/7[5-6]。因此,对江苏省沿海滩涂资源开发利用模式的研究有利于保护和可持续利用江苏省沿海滩涂资源,同时实现经济发展和环境保护的平衡。

早在1979年,江苏省政府就根据全省滩涂围垦工作需要,设立江苏省围垦指挥部。后又更名为沿海滩涂开发服务管理局,是全国沿海省市中第一个成立的滩涂开发专业管理机构,一定程度上加强了滩涂开发的统一规划、综合管理工作[7]。目前,江苏省沿海滩涂主要着眼于淤泥质空间资源开发,利用途径包括滩涂养殖、港口航运、海水制盐、可再生能源、围海造地、旅游娱乐等[8]。笔者拟梳理江苏省改革开放以来对沿海滩涂的综合管理和开发利用模式,探讨“十四五”时期江苏省沿海滩涂管理与开发的走向,以期促进沿海地区更好地发展。

1 沿海滩涂资源综合管理

1.1 管理机构及变革

江苏省自1979年设立滩涂管理机构以来,相关机构增撤、职能划分在1996年和2018年经历两次较大变动。1979年成立江苏省围垦指挥部后,经批准先后改名、合并为江苏省沿海滩涂港口研究所(1982年)、江苏省沿海滩涂开发利用管理局(1983年)、江苏省沿海滩涂开发服务中心(1984年)、省农业资源开发局(1996年)和江苏省农业委员会(2009年)。此外,1980年江苏省政府根据国家综合调查海岸带和海涂资源工作部署,成立了江苏省海岸带和海涂资源综合调查领导小组。综合调查结束后,1986年由海涂办改名为江苏省科委海洋局,江苏省科委海洋局于1995年与江苏省水产局共同组建江苏省海洋与渔业局,并于2018年并入自然资源厅。

目前,江苏省沿海滩涂围垦管理与开发由过去发展改革部门、沿海地区发展领导小组办公室、财政部门、海洋渔业部门、国土资源部门、农业资源开发部门、环境保护部门等各级部门分别负责不同的工作,逐渐过渡为由省农业农村厅和自然资源厅主要负责,解决了权责交叉、办事流程烦琐等问题,呈现集中化趋势,有利于减少权力交叉,简化办事流程,提升资源开发利用效率。

1.2 出台政策及管理机制

1.2.1 滩涂开发规划政策

1985—2015年的30年内,为了保障江苏省滩涂资源开发利用,相关部门先后出台了数部法规。1985年、1991年、1999年分别出台了《江苏省滩涂海岸带管理暂行规定》《江苏省海岸带管理条例》《江苏省滩涂开发利用管理办法》,这些法规的实施保障了江苏省滩涂资源的依法有偿、有序、有度开发。2004年,江苏省发布了《江苏省沿海滩涂围垦规划(2005—2015年)》,明确了2005—2015年期间的围垦规划和设想以及规范管理、完善政策和坚持科学围垦的措施与建议。2009年实施江苏沿海开发国家战略以来,省及沿海市(县)积极启动滩涂围垦开发相关工作,加快推动滩涂围垦开发利用模式创新实践,着力提高滩涂资源开发利用效益。2010年,江苏省编制了《江苏沿海滩涂围垦开发利用规划纲要(2010—2020年)》,重点明确了沿海滩涂围垦开发利用的目标任务、空间布局、功能定位、开发方式、实施步骤和生态环境保护等。2011年,江苏省以加快沿海城市化进程,切实加强环境保护和生态建设等为重点,提出了《沿海开发五年推进计划》,具体包括12项工程建设。

1.2.2 开发资金支持政策

为加快江苏沿海地区的经济社会跨越式发展,江苏省政府发布了《江苏沿海开发系统性融资规划(2011—2015年)》,指出要立足沿海开发开放和融资发展实际,坚持深化改革和金融创新并进、政策倾斜和加大投入并重的方针,以加快转变经济发展方式为主线,以自主创新为主要驱动力,积极利用政府的组织协调和引导作用,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,建立全方位、多层次的融资体系,为沿海地区经济社会跨越式发展提供强有力的融资支持和保障。

1.2.3 沿海城市的滩涂开发管理机制

2017年,为加强海州湾生态保护、污染防治和环境治理,连云港市委市政府响应国家关于开展“湾长制”试点工作的号召,率先启动“湾长制”的试点工作,成为全国首批5个“湾长制”试点地区之一。为进一步推进湾长制建设,组织编制《江苏省湾(滩)长制实施工作指南》,经江苏省委、省政府批准印发,推动湾(滩)长制标准化建设在沿海各地实施。2019年末,南通、盐城均建立了湾(滩)长制架构体系,由地方政府主要负责同志为湾(滩)长,生态环境部门牵头,多部门联合共治,实现江苏省沿海湾(滩)长制建设的全覆盖。2020年,江苏省生态环境厅制定了《江苏省设区市湾(滩)长制工作评估考核办法(试行)》和《江苏省2020年度“湾(滩)长制”工作要点》,适用于连云港、盐城和南通,明确了主要任务包括完善湾(滩)长制组织体系、严格陆海污染物管控、加强海洋生态环境保护与修复、强化海洋生态环境资源利用管控、防范海洋生态环境风险和强化海洋生态环境执法监管。

2 江苏沿海滩涂开发利用模式

2.1 江苏沿海滩涂主要开发利用途径

江苏沿海滩涂具有潜力巨大的空间资源,利用途径主要包括滩涂养殖、港口航运、海水制盐、可再生能源、围海造地、旅游娱乐等。滩涂养殖包括围海养殖和浅海(含滩涂)养殖。港口航运包括江苏沿海地区连云港港、盐城港和南通港3个海港。海水制盐主要方法是利用太阳能蒸发海水浓缩制盐,根据盐田结构又可分为分散式盐田制盐、集中式盐田制盐、半集中式制盐[9]。江苏滩涂可再生能源的利用类型主要为风能、太阳能、潮流能等,主要分布于潮间带以上区域及浅海;城镇建设包括港城、滨海园区、滨海新城等,主要分布于潮间带滩涂及浅海;此外滩涂旅游资源也非常丰富,以滩涂沙洲及河口地貌、滩涂特殊生物资源、沿海森林草地景观等特色旅游资源为依托开发建设了多个典型的特色旅游景区。

2.1.1 滩涂养殖

滩涂养殖包括围海养殖和浅海(含滩涂)养殖,围海养殖主要集中于外滩,潮汐影响严重,养殖品种为白虾、梭子蟹、银虾等。浅海养殖主要是通过滩涂围垦池塘并经人工脱盐后进行生态养殖,养殖品种为鲫鱼、草鱼、花鲢、青鱼等。近些年,滩涂渔业巨大的发展潜力和良好的市场前景加速了滩涂开发模式由农业转向渔业[10]。江苏沿海水域滩涂广阔,内陆水域资源丰富,初级生产力较高,水生生物种类繁多,资源水平较高,且水文、气候等条件适宜,海洋生态环境处于良好状态,具有发展渔业,特别是水产养殖的良好条件。江苏滩涂渔业开发包括潮上带的鱼虾养殖、潮间带的贝类开发,浅海滩涂的紫菜、海带养殖以及网箱养鱼等。养殖用海主要分布在连云港市海州湾-10 m(理论基面)等深线内浅海域,以及盐城市和南通市近岸和岸外辐射沙脊群0 m等深线以上滩涂。

2.1.2 港口航运

港口是我国经济发展的重要基础。“十三五”期间,江苏沿海港口飞速发展,港口货物吞吐量自2016年至2020年,由20 208万吨提升至32 447万吨,占全国沿海港口货物吞吐量的比值由2.50%上升至3.42%;江苏沿海港口集装箱吞吐量自2016年至2020年由469万TEU提升至507万TEU,占全国沿海港口集装箱吞吐量的比值由2.41%下降到2.16%。由此可见,江苏沿海港口发展虽然总体上呈上升趋势,但纵观全国,发展仍然不足[11]。

2.1.3 海水制盐

海水制盐是沿海地区的传统产业之一,但是因为利润低、劳动密集且易造成污染,因此需要不断创新盐产品发展模式,开发多种盐化产品。江苏省是中国海盐生产的主要省份之一,盐业历史悠久,积累了丰富的制盐经验和技术,如传统的晒盐、漏膜制盐、真空蒸发结晶制盐等多种制盐工艺均得到广泛应用;但是从盐化产品产量来看,近年来江苏省盐化产品产量呈现下降趋势[12]。

2.1.4 可再生能源

得益于江苏沿海地区地质特点和资源禀赋,江苏省沿海新能源发展迅速。江苏陆地可开发的风能资源越来越少,而海上风电能量效益比陆地风电场高30%～50%,且具有不占地、风速高、电量大、运行稳定等优势。江苏省沿海三市新能源装机容量占全省比例常年稳定在50%以上。近3年来,在沿海新能源装机容量基数较大的情况下,其发展速度仍能与全省新能源保持一致,沿海三市占全省新能源装机容量的百分比也趋于稳定。由此可见,江苏省沿海新能源产业在全省能源结构转型和绿色可持续发展进程中发挥了重要的作用。

2.1.5 围海造地

围海造地是一种人类利用海洋资源的方式,通过填埋海洋来扩大陆地面积。根据围填海后的用途,可以分为港口建设围填海和城镇建设围填海两种类型。在江苏海岸,港口建设围填海用海主要分布在连云港港的连云港区、赣榆港区和徐圩港区,盐城港的滨海港区,南通港的洋口港区、吕四港区和通州湾港区等地。围海造地对于促进海洋经济发展、增加港口货物吞吐量、优化港口布局具有重要意义。但同时,围海造地也会对海洋生态环境造成一定的影响,需要在建设过程中加强环境保护和监管。

2.1.6 旅游娱乐

江苏沿海地区的滩涂是一种具有丰富的自然风貌和特色的旅游资源,其中包括滩涂沙洲及河口地貌、滩涂特殊生物资源和沿海森林草地景观等。这些资源为游客提供了多样化的旅游体验,并且在沿海地区建设了多个典型的特色景区,如废黄河口风景区、大丰荷兰花海、江苏黄海海滨国家森林公园、如东小洋口风景区和圆陀角风景区等。这些景区因其独特的地理位置、自然风貌和人文景观吸引了大量游客前来观光、休闲和度假。景区为当地经济发展注入了新的活力,促进了旅游产业和相关产业的发展。这些特色旅游资源的开发和利用,既可以满足人们的旅游需求,也可以实现当地经济发展和提高居民生活水平的目标。

2.2 江苏省沿海三市沿海滩涂开发利用情况

除上述6种滩涂开发利用方式外,江苏沿海三市近年来结合自身发展现状及区域条件,在滩涂的开发利用与保护方面不断创新政策理念,成效显著。

2.2.1 南通

南通市位于江苏省东部,沿海地理位置优越,拥有丰富的滩涂资源和大量的土地储备。南通市滩涂开发的优势主要在于其大部分岸段为淤长型,渔业资源丰富。南通市在滩涂开发方面取得了显著成效,其开发模式实现了因地制宜的合理精准开发。具体措施包括:(1)拓展土地利用空间。南通市在“十二五”期间通过围垦新增建设用海65 km2,减少了对内陆土地的占用,为项目落户腾出建设用地空间。做强沿海增长极。南通市以通州湾港区为龙头,洋口港、吕四港为两翼,沿海匡围区重点发展能源、石化、物流等产业,构建起对全市经济发展具有重大引领作用的现代临港产业带。(2)促进“优江拓海”。南通市通过沿海匡围区“腾笼换凤”“筑巢引凤”,有序推进沿江部分产业向沿海转移,推动沿江产业转型升级,促进沿江、沿海产业互动、协作。(3)强化承接上海产业和功能溢出。南通市沿海匡围区充分利用“靠上海”优势,重点承接上海高端装备、电子信息等先进产业,增强了沿大通道辐射带动力。同时,南通市沿海匡围区交通网络的形成,促进了符合交通运输特点、适应沿线资源环境的大宗物流、专业市场、机电设备等产业的落户发展。通过拓展土地利用空间、做强沿海增长极、促进“优江拓海”和强化承接上海产业等措施,南通市成功地实现了产业转型升级和陆海产业合理布局。

2.2.2 盐城

盐城近年来重点强调滩涂生态保护,呈现滩涂围垦全面停止、沿海渔业养殖面积减少、辐射沙洲可利用面积锐减、滩涂生态保护力度加大等特点[13]。大丰区坚持“保护优先、持续发展、合理布局、政府主导、社会参与”原则,加强湿地生态保护,推进湿地城市建设,开展湿地生态修复,实施海岸线修复改造,探索湿地利用模式,不断加大黄海湿地保护工作。东台市坚持多元化管理、多渠道筹资、多借点开发,探索滩涂围垦开发利用新模式,组织实施了条子泥匡围(一期)项目。此外,盐城市发展沿海风电资源禀赋优越,拥有13.3万公顷潮汐沙洲作为理想风电场址,具备建500万千瓦装机风电的潜能。风电资源作为环保新能源以及重要的滩涂工业,可作为盐城市在滩涂开发利用板块的有利竞争力,也是盐城市在资源高新科技板块实现发展的突破口。盐城在滩涂开发利用的同时结合其他产业,盐城的大丰港是滩涂+港口业成功案例代表,近几年发展势头迅猛,具有广阔的陆域空间,疏运和库场用地充足,具备相当的发展潜力。

2.2.3 连云港

受制于淡水资源紧缺、滩涂需水量大、土壤条件较差,以及由以上缺陷造成的资金投入大、回报周期长等问题,连云港的滩涂开发利用更加注重在保护中发展,克服盐碱地、咸水等生产束缚条件。同时,连云港结合当地丰富的卤水资源,大力发展制盐产业,政府和企业也采取了多种措施,如利用卤水资源、调整产业结构、加强技术创新等,推动产业升级和发展。近年来,连云港的制盐产业已经实现了从传统的盐场制盐向现代化制盐的转型,盐化工业、盐湖化工等新型制盐企业也在逐步发展壮大。连云港政府根据不同区域的具体情况,采取因地制宜的方式来制定相关开发理念。其中,赣榆区坚定不移走生态优先、绿色发展道路,统筹陆海资源,编制养殖产业发展规划,实现离岸养殖,加快海洋牧场建设,打造集深海养殖及渔旅休闲综合开发的产业高地;徐圩新区狠抓环境污染问题综合治理,全面整治水环境。针对连云港的滩涂资源和临海条件,政府相关工作确定了因地制宜的滩涂开发模式。根据不同岸段的围垦条件、土地需求状况等,确定围垦岸段、围垦范围、开发方案。对于连云港滩涂盐碱地资源,政府大力发展现代农业、水产养殖、晒盐场、滨海旅游等产业。对于重度盐碱化土地以保护为主,引入耐碱植被改善土壤条件进行生态恢复,集中力量适度开发中轻度盐碱化土地。

综上所述,江苏省沿海滩涂开发利用除滩涂养殖、港口航运、海水制盐、可再生能源、围海造地、旅游娱乐等主要途径外,南通、盐城、连云港等三市在滩涂开发利用上各有其自身的特色。江苏沿海三市结合自身发展优势,创造了其独特的发展模式。南通实行湿地保护目标责任制,落实湿地面积总量管控,经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。近年来,盐城着重滩涂生态保护,沿海渔业养殖面积减少,减少了人类活动对滩涂的影响,增加了滩涂生态保护力度。连云港推动河海环境保护协同共治,实现河长制湾长制“两制”同频共振、同向发力;全面启动蓝色海湾、滨海湿地、健康养生等海洋旅游项目,岸线利用由滩涂养殖、盐业等传统项目向城市建设、港口及临港工业等领域优化配置。

3 综合管理和开发的制约因素

沿海滩涂开发是中国沿海地区经济发展的重要组成部分,江苏省的滩涂开发已经相对完善,但是仍然存在许多问题需要解决。

(1)在滩涂开发体制上,缺少牵头机构。管理体系不够完善,导致滩涂开发涉及多个部门,各部门间职能混乱,这种各自为政、各显其能的工作模式导致事务处理起来较为烦琐,增加工作周期。

(2)沿海滩涂湿地生态系统退化。一是泥沙来源减少造成海岸侵蚀,导致滩涂湿地底质流失、坡度变大、潮间带区域变窄,影响了沿岸水动力格局,增强了波浪作用,对盐沼湿地侵蚀加剧。二是引入互花米草挤占其他本地生物的生存空间,改变了本地生物多样性。三是围垦工程减少滩涂湿地面积,加剧滨海湿地景观破碎化,干扰滨海湿地的自然演变,降低生物多样性。四是工农业废水导致海岸污染,破坏滩涂湿地的生物群落结构,加速生态系统的退化。

(3)滩涂开发的利用率不高。沿海滩涂开发多为传统的种植、养殖业,开发层次不高,利用方向单一,虽然新能源、旅游方面也有涉足,但总体利用率不高。同时,缺少科技支撑,沿海滩涂利用的科技研发水平有待提高,沉降、盐土改良的技术有待进步,许多地方还在沿用过去的方式,浪费严重。

(4)沿海生态环境保护力度不够。围垦造成了陆源污染物的大量排放,导致围垦区的生物多样性在不断降低。对围垦造成的生态环境影响重视不够,保护措施不力,近海生态环境问题突出,滩涂围垦尚不能实现海洋资源的集约节约利用,沿海生态文明建设有待加快。长期以来,滩涂开发利用以围垦为主,虽然农业上取得了较好的效益,但是围垦也耗费了大量的工程量,而且围垦还可能造成水质的富营养化,对滩涂的可持续性发展带来挑战。

4 对策与建议

沿海滩涂是连接陆地和海洋的重要生态系统,具有重要的经济、社会和生态价值。它们为众多动植物提供栖息、繁衍和迁徙的场所,是重要的渔业、畜牧业和农业生产基地,同时也为旅游业提供了丰富多彩的资源。滩涂还具有调节气候、保护海岸、净化海水和维护生态平衡等重要功能。然而,随着人类活动的增加,沿海滩涂面临着日益严重的威胁和挑战,如土地开发、围垦造田、废弃物排放、水污染等,这些都会影响到滩涂的生态系统健康和功能,甚至对沿海地区的经济和社会发展带来负面影响。因此,保护和合理利用沿海滩涂资源已经成为当今亟待解决的问题之一。针对江苏省沿海滩涂开发利用现存的问题,在总结该领域前人研究的基础上,提出以下对策和建议。

4.1 针对开发体制,完善制度体系,健全法制保障

完善海洋生态文明的制度和法制保障。按照“源头严防—过程严管—后果严惩”的思路,建立完善的海洋生态文明制度体系,强化用海审批程序,集约节约利用滩涂资源的同时,保护海洋生态环境。针对渔民用海补偿、民生就业、社会保障等问题,制定长期有效的对策方针,提高用海补偿标准,建立经济补偿制度,完善渔民就业和社会保障政策。建立海洋生态环境损害责任追究和损害赔偿制度,增强公众参与海洋管理的意识,形成政府、企业、公众共治体系,全力推进海洋生态文明建设。

4.2 针对开发理念,生态用海,陆海统筹

注重海洋生态环境建设,改善海洋环境质量。建立生态损害补偿、生态建设补偿机制,实施典型生态系统修复工程,建立海洋生态示范区和海洋自然保护区等措施,同时提高污水处理技术,加强污染物排放总量控制,改善海洋环境质量[10]。从严从紧、生态优先已成为海洋资源开发利用管控的政策导向,依照“生态用海”理念,加强海洋生态文明建设,注重滩涂资源的存量利用,制定全区填海造地规划,建立海陆统筹、区域联动机制,明确海陆界限,解决陆海统筹和陆海衔接的问题,全力推进海洋生态文明建设,支撑江苏沿海地区经济社会可持续发展。

4.3 针对开发政策,政府引导,市场运作

找准政府在沿海滩涂资源开发中的角色定位,更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府应与市场投资充分结合,调动社会各方面积极性,使政府投资的撬动作用与吸纳国内外资金特别是苏南地区投资有效结合起来。此外,政府应加大资金支持力度,适当增加省补资金,并整合发展专项资金,重点支持沿海地区的重大基础设施和省级以上滩涂围垦综合开发试验区建设。还应提高审批效率,将较小规模的海域使用权限下放,建立省级层面的沿海滩涂资源开发利用项目审批协调小组,探索试行重大项目联审绿色通道,并将审批事项下放到沿海县(市、区)或试验区管委会。为了加强滩涂资源的保护与管理,政府应防止滩涂资源的过度开发和浪费,确保资源的可持续利用。

4.4 针对开发技术,提升科技投入,高效开发

增加科技投入,切实优化海洋产业结构。推动海洋产业转型升级,实现高效综合开发。政府应引进和培养海洋科技人才,出台人才培养和引进政策,并设立专项基金以完善滩涂资源科学生态利用的交流合作。此外,应增加专业技术人员的培训机会,提高其新技术和新技能的获取机会,同时加快海洋信息化基础设施建设。政府还应该及时更新海洋信息数据,提高海洋信息处理和共享能力,保障信息安全。为优化海洋产业结构,政府应摒弃高能耗、高污染、高排放产业项目,大力发展绿色循环经济和绿色旅游产业,并加强海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋生物制药业及海洋文化产业等的发展。同时,政府应积极推进海洋高新技术产业的发展,提升涉海高新技术产业在涉海产业中的占比。注重海洋经济与海洋生态环境保护协调发展,实现海洋产业的可持续发展。

4.5 针对开发模式,探索最优途径,保护与开发并重

滩涂资源的可持续利用是整个国民经济和社会可持续发展的重要组成部分。尽管近年来滩涂开发不断推进,但总体上仍是一种低层次、低效率的开发活动,对滩涂资源的可持续利用尚未真正实现。因此,开发模式的创新是实现沿海滩涂开发可持续利用的必由之路。要把当前产业结构不合理、科技成果采用率低、技术创新缺乏、低质高耗的开发模式,建设成为能够广泛利用现代科学技术、持续稳定发展的新型开发模式[14]。滩涂资源开发利用模式的创新应以可持续思想为指导,以科技为依托,全方位、高起点、多层次加快滩涂开发,并重视开发与保护。在此基础上,应该走出一条生态化发展之路,实现滩涂资源的可持续利用,推动整个国民经济和社会的可持续发展。