是合作开发还是恶意串通

朱迪

案   例

2019年5月，某市土地出让服务中心公开挂牌出让一宗国有建设用地使用权，面积约100亩，容积率为3.5。出让公告明确要求：无正当理由拖欠政府土地出让金的单位、自然人和其他组织不得参加竞买。该市飞龙置业公司希望竞买该地块进行项目开发，但因其2018年竞得该市一宗商业用地未缴清土地出让金，不符合竞买该地块的报名条件。于是，其公司法人覃某与该市盘龙房地产开发集团签订合作竞买协议，由盘龙房地产开发集团与覃某共同出资，委托覃某以个人名义参与上述地块的竞买活动，竞得土地后交由飞龙置业公司开发。

随后，覃某向土地出让服务中心提出竞买申请。竞买资格获得确认后，经过多轮竞价，覃某以成交价1.2亿元挂牌拍得此宗地块并与市土地出让服务中心签署了成交确认书。凤翔房地产公司了解到盘龙房地产开发集团与覃某之间的委托协议后，对覃某的竞买资格提出书面异议，要求市土地出让服务中心查清覃某竞买资金来源后，重新组织竞拍。市土地出让服务中心答复称，覃某未拖欠土地出让金，符合参加竞买的资格。2019年6月，凤翔房地产公司两次致函，要求市自然资源局到市场监管部门等有关机关调取证据，取消覃某的竞买资格，撤销市土地出让服务中心的答复，重新组织竞拍。在一直未获明确答复的情况下，凤翔房地产公司将市自然资源局、市土地出让服务中心等部门起诉至该市中级人民法院，并将覃某列为第三人，要求市自然资源局依法履行核查竞买人资格的职责，撤销成交确认书。

分   歧

本案中，行政相对人隐瞒以他人名义开发的事实，而以个人名义参加竞买，其参与竞买的行为是否属于提供虚假文件隐瞒事实。

凤翔房地产公司认为：覃某是飞龙置业公司和盘龙房地产开发集团的法人，并且其与盘龙房地产开发集团共同出资参与竞买土地，目的是为提供给不具备竞买资格的飞龙置业公司进行开发，竞买资金来源有可能来源于违规欠缴土地出让金的企业，市自然资源局、市土地出让服务中心等部门应当取消覃某的竞买资格，同时确认该公司竞买过程中出价1.1亿元摘牌有效。

覃某认为：与盘龙房地产开发集团签订的合作竞买协议约定，如双方联合竞买成功，以飞龙置业公司名义进行开发建设，不违反法律法规的禁止性规定；飞龙置业公司欠缴土地出让金违约与其无关，其是作为自然人，以个人名义申请参加竞买，符合土地使用权公开出让公告的规定。凤翔房地产公司起诉是为了消除竞争对手，达到低价竞买土地的目的，属于民事纠纷范畴而不应纳入行政诉讼范围。

市自然资源局与市土地出让服务中心认为：经检索出让金收缴记录，覃某未拖欠政府土地出让金，符合参加本次竞买的资格，相关核查情况也已书面告知凤翔房地产公司，至于该公司反映的竞买资金来源以及合作竞买协议的问题，该中心并无渠道可进行查实，无法证实欠缴土地出让金的飞龙置业公司与覃某竞买行为有关，难以确认飞龙置业公司是该土地的竞得主体。

市场监管局认为：按照市中级人民法院的协助核查要求，经核查，飞龙置业公司和盘龙房地产开发集团分别是两个独立的有限公司，法定代表人均是覃某；协助核查信息已按时交市中级人民法院，该局尚未接到覃某在招标、拍卖等活动中涉嫌违法的相关举报。

分   析

首先，出让土地是行使职权，成交确认属行政行为。成交确认争议属民事纠纷范畴还是行政纠纷范畴，是决定其处理方式的关键。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定和《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定，自然资源主管部门作为政府土地管理部门，行使出让国有土地使用权的职权。其与竞买人签署成交确认书，确认竞买人竞得出让的国有土地使用权，是行政职能在招拍挂出让国有建设用地使用权过程中的实际运用，相关行为作出后能够产生直接的法律后果，使行政相对人的权利义务受到实际影响。因此，成交确认属于具体行政行为，出现纠纷可通过行政复议、行政诉讼等渠道救济。本案中，市土地出让服务中心与覃某签署成交确认书，确认其竞买成功是履行出让国有土地使用权职能的重要环节，所以，覃某认为成交确认属于民事纠纷范畴的主张并不成立。

其次，恶意串通参与竞买，招拍挂竞得结果无效。竞得结果无效是撤销成交确认书的关键所在，前提是竞买过程中存在导致竞得结果无效的情形。根据《招标拍卖挂牌出让国有建設用地使用权规定》第二十五条规定：“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”行政相对人受不符合竞买条件的他人委托，隐瞒以他人名义开发土地的事实，而以个人名义参加竞买的行为，属于其中恶意串通参与竞买的情形，土地招拍挂竞得结果无效。本案中，覃某虽然代表盘龙房地产开发集团参加土地的竞买，提交了身份证明等竞买资料，竞买资格得到确认，竞得了该宗土地开发使用权，但其参加竞拍报名之前已与盘龙房地产开发集团达成协议，即竞拍成功后以飞龙置业公司的名义进行开发，并签署了协议。竞得宗地的实际开发主体是飞龙置业公司，而其因拖欠土地出让金不符合土地竞买条件，违背了公开挂牌出让公告中“无正当理由拖欠土地出让金的单位、自然人和其他组织不得参加竞买”的约定，市中级人民法院据此认定其属于恶意串通参与竞买。

第三，违规导致的成交无效，应及时予以纠正。自然资源主管部门作为出让国有土地使用权的行政管理部门，在招拍挂出让国有建设用地使用权的竞得结果无效时，应当根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定及时作出撤销成交确认书的决定，以维护公平的出让秩序，保护合法竞拍行为，兼顾交易安全。另外，需要注意的是，在公开招拍挂出让国有建设用地使用权活动中，即便是最终的竞买成交被认定无效，也不能采取指定按其中某一竞买人的出价进行成交的方式处理。因为这样的做法不符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的要求。较为妥善的处理方式是结合实际情况，择机将竞得结果无效的宗地另行重新组织公开出让。本案中，市中级人民法院经审理认定，盘龙房地产开发集团与覃某签署协议并委托覃某为飞龙置业公司参与竞买土地的行为属于恶意串通参与竞买；支持了凤翔房地产公司要求撤销成交确认书的诉讼请求，判决确认市土地出让服务中心与覃某签署的成交确认书无效；但对于凤翔房地产公司请求确认按当时出价1.1亿元摘牌有效的请求，因于法无据法院则不予支持。

最后，借名竞买有合规风险，参与竞买应谨慎。不符合土地招拍挂竞买条件而委托他人“借名竞买”，不仅会被认定为恶意串通参与竞买的情形，导致成交无效、竞买保证金被没收的行政风险，还有可能违反《招投标法》第五十四条的规定，即投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，根据《拍卖法》第六十五条的规定，违反本法第三十条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应依法承担赔偿责任，由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高价10%以上30%以下的罚款。也就是说，当事人面临承担民事责任、行政责任和刑事责任的风险。本案中，市自然资源局与市土地出让服务中心收到市中级人民法院的判决后，按判决要求撤销了成交确认书，并根据法律顾问的意见将覃某被法院认定为恶意串通参与竞买的相关线索移交给了市场监督局。

综上来看，目前土地公开出让的相关法律法规对于不符合土地招拍挂竞买条件而委托他人竞买的行为虽然没有明确规定，但相关行为已涉嫌构成因拖欠土地出让金不符合竞买条件的行政相对人而实际获得土地开发权利的事实。实践中，不乏其他竞买人因公平竞买权利受损，而通过行政诉讼方式确认此类行为属于恶意串通参与竞买的情形，最终判定成交无效的案例。此类案例给自然资源主管部门带来的警示意义在于：履行出让国有建设用地使用权职责的过程中，应结合实际细化竞买条件约束规则，避免出现竞买人利用漏洞以恶意串通等非法手段中标的情形；竞买人则应自觉遵守依法依规、公平竞争的行为底线，避免涉及相关的法律风险。（作者单位：南宁市自然资源局）