用活土地政策 描绘城乡新景

赵婧 李卓聪

长江北岸，紧锣密鼓，为地下增加933.75亩建设用地的中央商务区项目初现雏形；洪泽湖边，繁华重现，苏北小村落引来青年创业、游人如织；城郊东部，荣誉纷至，明星村庄不断改善生产、生活、生态空间……

行走在江苏省，一个个优化国土空间格局的鲜活案例，回答着城市中心区的空间更新之解，发出对苏北乡村新时代“美丽经济”的声声赞叹。规划、高效、盘活、绿色，这些关键词唱响了这个人口大省、经济大省如何用好用活土地的时代之歌。

城市中心区的空间之解

6月，骄阳似火。在南京市江北新区中央商务区地下空间项目现场，塔吊矗立、铁臂挥舞，机器轰鸣、车辆穿梭，呈现一派繁忙景象。这个占地约961.5亩的项目，最大挖深约50.8米，通过最大程度的复合利用实现了节约集约用地。

“与传统土地开发建设模式相比，这一项目通过运用地上地下一体化、地下空间一体化、市政景观建筑集成化、人行车行公共交通集成化节地模式，地上增加了187.5亩的建设用地，地下增加了933.75亩的建设用地，综合节地率为121%。”江北新区管委会规划和自然资源局副局长许庆介绍。目前，该项目已完成地下空间部分的建设施工，进入地面施工阶段，计划建成江北新区中心区的地标。

在项目模型展示区，地下空间沿着中央商务区景观功能轴线展开，囊括了人行商业大平层、地下环路、市政综合管廊、地铁通行层等7层复合空间。

在城市更新中，如何既尊重历史、保护特色，又节约集约、重塑价值？再过不久，同样位于江北新区的浦口火车站历史风貌区将开门迎客，向世人回答这一问题。

浦口火车站保存了民国时期的风貌，是具有百年历史且保存完整的火车站遗址。为了让这一历史风貌在新的历史时期焕发生机，浦口火车站片区城市更新项目采取渐进式、织补式的微更新改造理念，让百年前的历史肌理、场景、街巷和建筑都被完整地保留、恢复。片区整合铁路文化展示区等四大主题功能区，拓展滨江文学打卡等3条游览线路，让老车站承载了新功能。在延续历史的同时，江北新区结合地区整体发展，对各类用地进行合理调整，从而为浦口火车站的保护与更新提供了土地实体保证。

中央商务区地下空间项目、浦口火车站历史风貌区微更新改造，是新时期江北新区提高土地利用效率、优化土地资源配置的时代注脚。近年来，江北新区多措并举提升土地节约集约利用水平，一方面向低效要空间，积极推进存量用地开发利用，通过把低效土地资源腾挪出来，使存量低效土地资源得到有效利用，充分释放发展新空间；另一方面向立体要空间，在符合规划、不改变用途的前提下，鼓励企业加大土地使用强度，在空间上促进土地节约集约利用。

据悉，“十四五”期间，江北新区计划实施低效用地再开发1.38万亩，2021年、2022年新区已完成直管区城乡低效用地再开发4857亩，截至6月，2023年已完成地块再开发2200亩。

多方受益的村落蝶变

走进宿迁市泗洪县石集乡柳山社区，绿树成荫、白墙黛瓦，处处透露着田园诗意，入村也是入画。“近年来，不少在外工作的年轻人都返乡创业了，美丽的村庄环境留下了人，也激发了一方活力。”柳山社区党支部书记、居委会主任王唱唱说。

20世纪50年代，这个盛产优质石材的小村庄，因石聚人，繁荣一时，后因石料资源枯竭而衰落。近年来，石集乡通过矿山地质环境整治，引入社会资本，修复历史矿山地貌景观，以“一碗米食”为主题打造稻文化主题体验园，积聚了人气。

人气的积聚还得益于柳山市集的复建。石集乡以“前店后厂”模式打造了传统十二工坊，创设“陆上船塘”集装箱网红街区、山与湖露营基地，以象棋文化为灵感精心设计“棋盘夜市”，致力重现昔日的繁荣景象。

矿山地质环境整治、市集复建都是按照统一规划实施的。石集乡以宜居宜业为目标，将农房改善与产业发展、交通水利、社会治理、基层党建“五位一体”同步实施，在村居改造上突显石头元素，全面加强道路管网、垃圾分类、污水处理等基础设施建设，不仅优化了村民的居住环境、留住了柳山的传统文化，而且为柳山旅游业的发展奠定了基础。

走出柳山社区，环绕村庄的万亩良田一望无际，田边沟渠纵横相连。在进行土地整理之前，石集乡的耕地大都面积小、分布零散，很难实施大型机械化种植。随着泗洪县在石集乡实施土地整理项目，如今的石集乡万顷良田连片、6.6万亩土地全部流转，土地租金也从每亩200～300元增至如今的千余元，农户年均收入增加了3000～5000元不等。

近年来，泗洪县积极开展土地整理，探索出全域规划实施、全方位综合推进、全产业引导和全域生态覆盖的土地整治“四全”模式。2007年以来，全县共实施省市投资土地整理项目24个，涉及96个村，建设总规模30.96万亩。如今，泗洪县构建了耕地集中连片、产业融合、生态宜居、集约高效的国土空间新格局，实现了村民、耕作大户、村集体、乡政府四方受益。

“美丽乡村的可持续发展离不开常态化治理。”泗洪县自然资源和规划局党组书记、局长周挺说，目前泗洪县实施耕地保护、节约用地双考核，将单位地区生产总值建设用地使用面积、单位亩均面积产出强度和耕地保护作为考核考评指标，高质量发展导向更鲜明了。同时，严格实施建设用地增存、增减双挂钩，让土地开发强度保持在合理区间；严格实施耕地占补、进出双平衡，推动耕地数量、质量、生态三提升。

2022年年底，泗洪县通过实施增减挂钩，新增耕地9.1万亩，新增粮食产能近1亿公斤。作为江苏省粮食生产大县，2022年泗洪县粮食总产量118万吨，连续19年实现粮食增收。

明星村庄的“美丽经济”

在宿迁市宿豫区城郊东部的新庄镇，有一个明星村庄——振友社区，是为纪念胡振友烈士而命名，先后获得“全国民主法治村（社区）”“全国先进基层群众性自治组织”“江苏省特色田园乡村”等荣誉称号。一大片红瓦白墙的新农居，一条条干净宽敞的村间小道，家前屋后都有小菜地，开门就是小公园……走在振友社区，绿荫掩映，心旷神怡。

近年来，振友社区牢牢把握多规合一，立足生态保护，进行资源整合，发展“美丽经济”，实现产业、生态与民生的和谐发展。

“通过实地踏勘、影像对比，我们全面了解了振友社区农村建设用地底数，在严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的同时，围绕土地利用做文章，改善生产、生活和生态空间。”宿迁市自然资源和规划局宿豫分局局长蔡曈说。

为了让生产空间集约高效，振友社区将零星村庄搬迁至社区安置，进一步整治搬迁后的建设用地、农用地，整合零碎化的耕地，实现小田变大田、农业生产规模化，充分发挥杉荷园核心区等资源优势，大力实施农旅融合项目。同时，社区以村庄规划为指引，结合土地整理，改善农民住房条件，建设宜居的生活空间。此外，通过实施生物多样性保护工程、建设农田艺术创作基地、构建绿色生态廊道，社区渐渐勾勒出阡陌互通、渠系配套、排灌自流、绿树成荫的生态空间。

振友社区是宿豫区以规划为指引，以土地整理为切入点，推动城乡区域协调发展的一个缩影。近年來，宿豫区以全要素、全地域、全过程、全链条为原则，以“腾空间、增耕地、优生

态”为主要内容，全力助推乡村振兴。以新庄镇为例，该镇分类推进空心村整治，推动人口、产业和资源要素适度集中，释放乡村低效闲置建设用地和空闲地空间，有效保障了粮食产业园、新庄工业园等项目用地需求，新增耕地1560亩，建成优质籼米示范基地约1.2万亩。

宿迁市自然资源和规划局党组书记、局长王永说：“我们通过健全‘责任+激励’‘管控+治理’‘执法+监管’三项机制，强化耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护，不断提高土地资源利用效率，探索出一条经济发展保障好、耕地资源保护好、群众权益维护好的发展之路。”（摘编自《中国自然资源报》2023年7月11日1版）