“检行同行”守护资源安全

张吉康

案例一：矿企未履行矿山恢复治理责任可申请检察监督

基本案情：内蒙古某矿业有限责任公司（以下简称某矿业公司）在铁矿采矿许可证到期且停止开采后未履行矿山恢复治理责任。内蒙古自治区某盟经济技术开发区自然资源局（以下简称开发区自然资源局）多次向某矿业公司下达责令履行恢复治理行政决定书，但该公司逾期未履行。开发区自然资源局以代履行的方式强制执行，该代履行工程项目评审后决算金额为1815万元。2018年9月，开发区自然资源局作出责令限期履行催告书和责令限期履行决定书，责令某矿业公司缴纳一期代履行费用700万元。某矿业公司提起行政诉讼，该盟某旗法院以开发区自然资源局代履行违反法定程序为由，判决撤销其责令限期履行决定书。之后，开发区自然资源局分别于2020年12月和2021年1月向某矿业公司发出责令限期履行催告书和责令限期履行决定书，责令某矿业公司缴纳全部代履行费用1815万元。某矿业公司拒绝履行，亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。开发区自然资源局于2021年7月21日向某矿业公司送达催告书，某礦业公司仍未履行。2021年9月，开发区自然资源局向法院申请强制执行，某旗法院以开发区自然资源局代履行违反法定程序为由，作出行政裁定，裁定不准予执行责令限期履行决定书。

检察机关履职情况：2021年10月11日，开发区自然资源局向该盟检察分院申请监督，该院依法受理。盟检察分院调阅开发区自然资源局执法卷宗、法院诉讼卷宗和执行卷宗，重点审查了以下问题：一是关于代履行的事实和法律依据。某矿业公司系铁矿的采矿权人，采矿许可证到期后，某矿业公司未按照《矿山地质环境保护规定》第三条的规定履行矿山恢复治理责任。经开发区自然资源局多次行政责令后仍拒不履行。开发区自然资源局依据《行政强制法》第五十条，通过代履行方式强制执行了责令恢复治理的行政决定，并通过验收，代履行产生的费用依法应由采矿权人某矿业公司承担。另外，法律没有赋予自然资源部门代履行费用的强制执行权，开发区自然资源局依据《行政强制法》第五十三条规定，向人民法院申请强制执行，有事实和法律依据。二是关于审查对象。开发区自然资源局代履行和责令限期履行决定系两个相互独立的行政行为。本案中，法院审查的对象应是责令限期履行决定书，并且代履行行政行为已经生效，作出程序也没有达到明显且重大违法，某旗法院以代履行程序违法为由，裁定不准予执行，显然不当。2021年12月10日，盟检察分院依据上述理由向盟中级人民法院发出检察建议。

盟中级人民法院采纳了检察建议，作出行政裁定书，撤销某旗法院作出的裁定，并准予执行责令限期履行决定书。

典型意义：矿产开采及修复治理关系环境资源保护和经济社会发展大局。根据《矿产资源法》第三条、第三十二条和《矿山地质环境保护规定》第三条的规定，矿产开发实行许可制，并且相关企业应当因地制宜履行复垦利用、补植复绿等修复治理义务。检察机关在办理该类案件时，应当充分开展调查核实，积极参与生态环境治理，依法支持代履行制度的应用，以高质量检察履职助力生态环境和资源保护。

案例二：土地储备机构应对收储土地采取必要管理措施

基本案情：江西省某地级市自然资源局从该市某区交通局处收储一块土地后，委托该块地所在的街道办事处进行管理，但该块土地一直处于未有效保护管理的闲置状态。2013年8月，董某未经依法批准，利用该块土地堆放砂石、办理砂厂。2019年7月，市自然资源局发现董某违法占用该收储土地，遂作出行政处罚决定：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并清理堆放的砂石，恢复土地原状；对非法占用的44.8亩国有建设用地，按照每平方米9元处以罚款，罚款共计人民币26.9万元。董某不服该行政处罚决定提起行政诉讼，一审法院判决驳回了董某的诉讼请求。董某仍不服，上诉、申请再审均被驳回。

检察机关履职情况：2022年3月，董某向市检察院申请监督。市检察院受理后，在审查案卷、实地调查走访时，发现该市对闲置土地、收储土地的管理存在薄弱环节。2022年4月，市检察院决定在全市范围内开展闲置土地、收储土地管理行政行为专项监督活动。

市检察院走访市自然资源局、市农业农村局等行政机关，了解闲置土地、收储土地管理流程，收集梳理全市闲置土地、收储土地管理中存在的问题、主要困难等，并调阅全市辖区内土地管理档案、闲置土地处罚卷宗等材料，结合发现的问题，实地走访11宗土地。经调查核实认为：市自然资源局在闲置土地、收储土地的管理方面履职不到位。

市检察院经审查认为，董某的监督申请缺乏事实和法律依据，法院裁判并无不当，依法作出不支持监督申请决定。

市自然资源局采纳检察建议，并在全市开展土地出让、土地储备专项整治，全面排查土地出让方面存在的“净地出让规定执行不到位、出让合同履约和开发利用监管不到位”问题，以及土地储备方面存在的“决算清算不力、储备土地管护不到位”等问题，及时进行整改，同时制定《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》等制度，要求全市两级自然资源管理部门切实履行部门职责。

典型意义：土地资源，特别是城市建设用地，是极为稀缺的社会资源，其合理配置和高效利用对城市发展、国有资产保护及城市生态环境建设等，都具有十分重要的意义。《闲置土地处置办法》第二条、第三条规定，土地行政主管部门应及时对闲置土地进行认定和处置；《土地储备管理办法》第十三条规定，土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理。检察机关办理涉闲置土地、收储土地管理的行政生效裁判监督案件要注重以点带面，就监管漏洞或监管不规范的普遍性问题发出社会治理检察建议，助力实现闲置土地、收储土地的规范、统一管理，有效消除潜在危害。

案例三：光伏配套设施须依法取得建设用地批准手续

基本案情：湖北某县级市光伏发电公司（以下简称光伏公司）系该市招商引进的工业项目。2018年5月～

2019年2月，光伏公司未经批准，擅自在施工红线范围外的山场占用林地6.9万平方米安装光伏发电阵列。2019年4月20日，针对上述擅自改变林地用途行为，市林业局向光伏公司送达林业行政处罚决定书，责令光伏公司恢复林地原状，并处罚款22.7万元。光伏公司缴纳了罚款。2020年5月14日，市林业局再次向光伏公司送达林业行政处罚决定书，对其中光伏面板下支架水泥基座毁林面积74平方米处以罚款3700元，并责令光伏公司补办永久性占用林地手续。对此，光伏公司也仅缴纳了罚款。经层报审批，湖北省林业厅于2020年7月审核同意光伏公司光伏发电项目（二期）使用村集体林地，补办了光伏公司建设项目超红线使用林地的审核许可。另外，光伏公司以租赁形式流转两处永久性占地，也未办理用地审批手续，同时引发了部分村民对租地补偿的不满。

检察机关履职情况：市检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督活动中发现涉案线索，遂依职权启动监督程序。

经审查认为：一方面，光伏公司擅自占用林地，受到处罚后，未履行“恢复林地原状”义务，其中永久性占用林地也未补办相关用地手续；另一方面，光伏公司建设项目另两处以租赁形式流转永久性占地，不符合法律规定，且相关补偿费以租赁标准计算，不利于保护土地所有者和承包经营者的合法权益。对此，市林业局、市自然资源和规划局（以下简称市自规局）均存在监管缺失和执行力度不够的问题，导致违法状态迟迟未能消除。

2021年4月19日，市檢察院分别向市林业局、市自规局制发检察建议，建议两单位依法履行监管职责，强化对未批先建违法行为的监管，维护国家和社会公共利益。2021年5月6日，市林业局经集体研究决定，鉴于光伏公司已足额缴纳罚款，且补办了使用林地许可手续，为支持企业发展，同意光伏公司不再执行恢复原状行政处罚的内容。关于该建设项目永久性占地的补偿问题也已落实。

典型意义：光伏发电项目用地包括光伏方阵用地和配套设施用地，必须严格遵守《森林法》第三十七条、第三十八条，《土地管理法》第二条、第四十四条、第四十八条的规定，不得改变地表形态。本案中，光伏公司擅自占用施工红线范围外的山场林地安装光伏发电阵列，且配套设施建设用地未依法取得建设用地审批手续，违反上述法律规定。鉴于光伏发电项目的公益性质，且对于优化农村能源供给结构，推进农村能源消费转型升级具有重要意义，检察机关在监督过程中，全方位考虑保护生态环境、优化营商环境和保障民生民利，聚焦案件争议焦点，多次与行政机关、属地政府沟通协调，形成攻坚合力，既防止涉案企业因土地违法行为“带病”运行，又实现了生态环境保护、营商环境优化和民生民利保障三统一。（摘编自《中国自然资源报》2023年6月28日6版）