社会工作介入突发公共卫生事件的发展、反思与展望

郭笑雨

摘要：我国社会工作介入突发公共卫生事件，整体呈现多领域介入、全过程参与、多主体联动的特征。现阶段，社会工作发展空间虽得到一定扩展，但其专业地位和权威性仍待提高；多元主体协同发展尤其是现实需要，但联动机制仍待健全；常态化治理与非常态应对间，缺少完善的转换机制。基于此，本文从专业自省与政府主导并行、逐步健全多主体联动机制以及探索、完善常态化有效治理与非常态应对间的转换机制等方面进行分析，为优化社会工作介入突发公共卫生事件策略、促进社会工作本土化发展提供借鉴。

关键词：社会工作介入；突发公共卫生事件；机制

一、问题提出

新冠疫情暴发后，突发公共卫生事件治理再次受到全社会关注。社会工作在疫情应对过程中，通过专业自觉，凭借其所倡导的人文关怀、柔性服务和增权赋能的理念，成为政府紧急状态下刚性管理的有益补充。当前，国家完善顶层设计，使社会工作介入已成为应对突发公共卫生事件和完善治理體系的有效方式和必然选择。然而，我国社会工作仍处于发展阶段，介入突发公共卫生事件时既有机遇也有挑战。基于此，本文立足于社会工作介入新冠疫情治理现状，总结其介入突发公共卫生事件的特点，反思介入过程中的问题和挑战，为今后社会工作介入的行动策略和发展前景进行展望，以完善社会工作介入突发公共卫生事件治理体系的行动机制，促进社会工作本土化发展。

二、社会工作介入现状

（一）多领域介入

突发公共卫生事件应对需汇集多领域人才、统筹多方力量、融汇多学科知识。社会工作作为综合性学科，充分发挥自身优势，已从社区、医务和公共卫生等多领域进行介入。社区在突发公共卫生事件应对中承担了基础防线的作用。社区社会工作积极总结国外社区防控模式，为我国社会工作介入社区防控提供借鉴经验；并立足于社区疫情治理实践基础上，探究社会工作介入社区防控的模式，随着“五社联动” 机制和乡镇（街道）社工站的推动，社会工作在社区疫情防控中已取得显著成绩。医院是突发公共卫生事件的第一场所，医疗团队在应对过程中曾面临人力短缺、物资拮据、院内传染等诸多问题，病患和医护工作者也面临多重压力。医务社会工作在应对突发公共卫生事件时，可从人文关怀角度协助医护开展日常工作、安抚医患应激情绪，并从资源整合方面为医患提供社会支持、链接资源并建立资源库。与主要在微观领域进行直接干预的医务社会工作相比，公共卫生社会工作更关注中观和宏观领域的资源调配和平衡，凭借其综合性专业素质，在介入突发公共卫生事件时，可及时关注边缘弱势群体并对其进行有效干预；同时，可广泛开展跨专业合作，充分调动社区资源，建立人员完备的社会工作队伍，使突发公共卫生事件得到有效控制。

（二）全过程参与

介入时序全过程。社会工作从事前预防、事中引导、事后恢复形成“三位一体” 的突发公共卫生事件治理模式。[1]事前预防，预估突发公共卫生事件风险等级及自身服务能力、内容和方式，预先构建服务网络；事中引导，缓解受冲击群体应激情绪，提供针对性专业服务，积极链接资源，搭建信息共享平台，保证防控的有序、高效；事后恢复，帮助民众平稳过渡，复学复工复产，促进个人、家庭和社区的发展。社会工作在全过程介入中，坚持从工作机制、服务机制、人财物保障机制以及持续建设的稳定机制等全方面着手，形成一套系统的、科学有序的工作流程和体制机制，发挥重要的补位作用。同时，社会工作在全过程介入中，坚持以人为本，无论是“前场” 中因家人感染、隔离或死亡而“无力自保” 的弱势群体等[2]，还是“后场”[3]中一线医护人员家庭，其都需社会工作提供直接或间接服务，承担托底作用。在政府应急状态和刚性管理制度中，社会工作依事件阶段、所处场域、公众需求，通过提供专业化、有针对性的“柔性服务”，建立紧密有序、充满人文关怀的突发公共卫生治理体系。

（三）多主体联动

突发公共事件具有综合性特点，既是医学或公共卫生问题，也是事关社会全体成员的社会问题。因此，为有效应对突发公共卫生事件，需整合包括社会工作在内的多学科、多主体，实现社会力量广泛参与、多部门积极合作、社会各层通力配合。在新冠疫情防控中，社会工作凭借资源链接优势，通过“五社联动”“双工联动”“五社一心” 等机制，积极开展跨领域合作，共同为突发公共卫生事件助力。

在多主体、多部门合作中，也需注意其同关键治理责任者的合作和协同过程。[4]突发公共卫生事件治理是由党和国家统一指挥，各级部门统一部署，共同防控疫情。我国社会工作正处于发展阶段，在党和国家的引领、民政部门大力推动下，积极嵌入现有社会结构与行政系统，帮助民众解决社会问题、获得发展；并结合我国国情建立党政领导下的多组织合作，[5]形成“以党政为核心、多元主体互嵌共生” 的突发公共卫生治理体系。

三、社会工作介入工作的反思

（一）专业地位和权威性待提高

国家逐步重视社会工作在各领域中的作用，通过完善顶层设计，为社会工作发展提供制度支持和保障。党的二十大提出，坚持以人为中心，关注民生福祉，完善社会治理，加强基层民主，推动城乡发展，实现共同富裕，这为新时代社会工作发展指明了方向。同时，社会工作通过专业自觉，多领域、全过程介入疫情防控，积极开展理论与实务研究，为社会工作本土化发展献力献策。在国家政策引导下，社会工作获得发展空间，但在专业实践中仍面临专业地位和权威待提高的现实。在突发公共卫生事件治理时，社会工作的“被动嵌入” 与主动扩展并存。在党政引领下，社会工作得以嵌入当前行政化的公共卫生治理体系，但其专业自主性受到一定限制，专业角色定位较为模糊，专业社会工作介入处于辅助性地位和替补角色，缺少应有的专业地位和权威。

（二）多元主体联动机制不健全

建立多层次介入、全过程参与、多主体协同的综合性突发公共卫生事件治理体系的必要性，已得到理论和实践的双重证明。各级民政部门通过政策引导，积极推动社会力量参与突发公共卫生事件治理；社会工作发挥专业自觉，积极探索多元主体协同参与突发公共卫生事件也已取得成功经验。然而，多元主体协同的治理体系在发展和完善中仍面临一些问题。其一，多元主体间差异。各参与主体在价值理念和行动预期上存在差异，使各主体间产生一定张力，将增加突发公共卫生事件治理难度，不利于多元主体联动机制形成。其二，制度化、系统化水平待提高。由于社区基层行政性事务繁杂、自身能力有限，现有社会力量多以提供人、财、物的方式临时性参与，社会力量未能被有效组织和利用。其三，多元主体与行政系统之间的关系建构。国家虽然大力支持社会力量介入突发公共卫生事件治理体系，但社会工作专业尚未被纳入国家应急防控体系和基层行政动员组织体系内，[6]社会力量参与方式受限、作用发挥受阻。

（三）治理形态转换机制待改善

我国基层社区采用民政主导、多元主体协同治理的方式，社会工作为多主体之一，积极参与社会治理体制创新，推进国家治理体系和治理能力现代化。在民政部门推动下，通过乡镇（街道）社工站，或由社会工作机构直接承接政府项目开展服务。但在现阶段发展中，社会工作在基层治理中实际效用尚未能完全发挥，自身专业性未能完全体现。新冠疫情暴发后，我国基层治理面临从“常态” 到“非常态” 的转变，使现有基层治理出现“政府超级承担、市场收缩统制、社会封闭冻结” 的极端状况，以及医疗生活资源匮乏、应急治理体系不健全、基层服务不完善、治理能力不足等问题。因此，就需采用非常态化的应对方式，将突发公共卫生事件的危害控制在一定范围内。但在此次新冠疫情防控中，由于基层缺乏突发公共卫生事件治理的有效经验和完善的应急治理体系，出现了治理失灵、超级压力、“一刀切”、官僚主义和形式主义等问题，未能实现从常态治理到非常态应对的平稳过渡、对突发公共卫生事件的有效控制和基层治理机制的灵活转换。

四、社会工作介入前景展望

（一）专业自省与政府主导并行

我国社会工作发展是党、国家和人民的共同需要，但目前仍面临专业话语权、治理权限待提高的现实挑战。为此，一方面，社会工作要积极发挥专业自省精神，应从内审视自身不足和发展过程中的挑战，通过增强专业认同、建立专业自信、学习专业技能，提高自身专业性，从专业自身发挥优势，主动介入到包括突发公共卫生事件在内的各个场域中，并逐步获得专业认同、明确专业角色、提高专业地位；另一方面，党和国家发挥政策引导作用，以国家主导的意识形态通过循循善诱的方式来引领[7]专业发展，塑造专业发展路径，保证服务效果，提高专业话语权。在专业自省和政府主导的双重作用下，社会工作可以更好地满足人民需求，解决社会问题，建立突发公共卫生事件治理体系，深入把握社会工作的发展方向。

（二）逐步健全多主体联动机制

多主体联动，已是建设社会治理共同体的大势所趋。为保证多主体之间形成科学有序的合作关系，有必要建立系统化、科学化的工作流程和体制机制，保证服务的有序、高效运转。社会工作作为多主体之一，在多主体联动中，应明确自身角色边界与职责范围。在疫情防控中，社区社会工作者、社区工作者和社区志愿者间存在工作冲突、分工不清的情况，应明确包括社会工作者在内的各角色和职责范围，使其发挥专业效能，提高专业影响力。在多主体协同中，一方面，针对各主体所秉持的价值理念、行动预期差异，应在秉持统一行动目标基础上求同存异，依据各专业特性明确各自角色，充分发挥各主体专业效能，提高突发公共卫生事件应急处理效率，共同编织突发公共卫生事件治理网络；另一方面，在现存政策支持和制度保障下，各主体积极开展专业合作，提高公共资源和社会资源利用效率，搭建信息交换、资源链接和整体统筹的共享平台，共同完善并落实多主体联动的突发公共卫生事件治理体系。

（三）探索治理应对转换機制

根据突发公共卫生事件发展阶段，可从常态化、非常态化及二者转换，探索常态化治理与非常态化应对的转换机制，提高突发公共卫生事件的常态准备、迅速反应、动态保障和恢复重建的综合水平。其一，做好常态化准备。常态化基层治理时，从队伍组建、资源储备、技术积累、平台搭建等要素出发，完善现有社会救助体系，增强社会支持体系建设，做好突发公共卫生事件的预防、检测、预警、演练等工作，提高公共卫生事件应对能力，减少突发卫生事件对民众的伤害。其二，完善非常态化应对。突发公共卫生事件发生时，确立统一指挥中心，保障突发公共卫生事件应急治理体系良好运行；建立资源共享多边平台，实现信息资源共享互联互通；激发多主体参与积极性，协同联动提升非常态网格化治理的整体性治理能力。其三，落实常态与非常态转换机制。从常态与非常态的共同要素入手探究转换契机，如参与主体、所需资源、运行模式、服务方式和内容等，建立并完善科学标准化的转化程序，健全兼具常态和非常态的治理体系，实现从常态到非常态的过渡。

五、结束语

新冠疫情防控取得重大决定性胜利后，总结并反思我国社会工作介入突发公共卫生事件的行动策略，对今后突发公共卫生事件治理和社会工作发展具有现实和理论意义。一方面，社会工作介入突发公共卫生事件治理体系，建立并完善稳定、可持续的应急预案，将公众生命和社会损害降到最低，对于人民生活安定具有现实意义；另一方面，社会工作介入展现了专业优势，让各行各业看到了社会工作的专业价值，使得社会工作的专业地位和影响力所有提升，推进社会工作本土化进程。

参考文献：

[1] 房亚明，周文艺.服务与增能：社会工作介入突发公共卫生事件治理的机制建构[J].长白学刊，2021（05）：122-132.

[2] 刘芳，任敏，吴世友.公共卫生社会工作在应对重大突发公共卫生事件中的角色[J].社会建设，2020，7（03）：3-14.

[3] 杨发祥，李安琪.社会工作介入突发性公共卫生事件研究：基于情感劳动的视角[J].学海，2021（03）：86-92.

[4] 王思斌.社会工作参与公共危机事件治理中专业功能的嵌合性实现：以新冠肺炎疫情防控治理为基础[J].社会工作与管理，2020，20（06）：5-11+21.

[5] 方琦，范斌.突发公共卫生事件中社会工作的实践机制：结构性组织与阶段性服务[J].华东理工大学学报（社会科学版），2020，35（01）：33-43.

[6] 徐选国.专业自觉与体系之外：社会工作介入新冠肺炎疫情初期防控的双重逻辑及其反思[J].华东理工大学学报（社会科学版），2020，35（02）：10-20.

[7] 郑广怀，王晔安，马铭子.“以红领专”：社会工作者的专业自主性与国家的领导权建构[J].社会学研究，2021，36（06）：136-155+229.