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军工绩效审计:一个理论框架

2023-08-04王会金郑石桥

会计之友 2023年15期

王会金 郑石桥

【摘 要】 正确认知军工绩效审计的各个基础性问题,是科学建构军工绩效审计制度的基础。文章以经典审计理论为基础,分析军工绩效审计的各个基础性问题,提出一个军工绩效审计的理论框架。军工绩效审计基础性问题包括军工绩效审计本质、军工绩效审计需求、军工绩效审计客体、军工绩效审计主体、军工绩效审计内容、军工绩效审计目标、军工绩效审计方法、军工绩效审计结果及其运用。

【关键词】 经典审计理论; 委托代理关系; 军工资源类委托代理关系; 军工审计; 军工绩效审计

【中图分类号】 F239;E232.6  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937(2023)15-0155-07

一、引言

军工行业是国防和国家安全最重要的物质基础和技术基础,国家财政和社会各界每年投入军工行业的资源是巨量的,因此军工行业需要讲究绩效。军工审计是军工行业持续健康发展的重要保障机制,军工绩效审计是重要的军工审计业务类型之一,对军工行业的绩效水平发挥纠错功能和保障作用。不少国家的军工审计是以绩效审计为重点,我国也较重视军工绩效审计。军工绩效审计要真正发挥军工绩效保障作用,必须建构科学的军工绩效审计制度,而正确认知军工绩效审计的各个基础性问题是科学建构这种制度的基础。

现有文献中,专门研究军工绩效审计的文献并不多,这些文献涉及军工项目绩效审计和军工责任单位绩效审计①,整体来说,军工绩效审计的各个基础性问题都缺乏理论阐释。本文以经典审计理论为基础,分析军工绩效审计的各个基础性问题,提出一个关于军工绩效审计的基本理论框架,以深化人们对军工绩效审计的认知,并为科学建构军工绩效审计制度提供理论参考。

二、文献综述

关于军工项目绩效审计,一些文献专门研究科研项目的绩效审计[ 1-2 ],但是,专门研究军工项目绩效审计的文献较少,现有文献主要涉及军工项目绩效审计的审计内容和审计指标。

关于军工项目绩效审计的审计内容,现有文献除强调绩效审计的共性内容外,还强调军工项目绩效的特殊性[ 3-5 ]。

关于军工项目绩效审计的绩效指标,有的文献提出国防研发项目绩效审计评价指标的设置原则,包括目的性原则、相关性原则、系统性原则、重要性原则、可操作性原则、定量与定性相结合原则[ 6 ];有的文献以平衡计分卡理论为基础,建立包含财务管理、利益相关者、内部流程、学习与成长四个维度的国防研发项目绩效审计评价指标框架[ 6 ]。

有的文献还专门研究了军民融合发展项目联合绩效审计的审计主体、审计客体、审计内容和审计目标。军民融合发展项目联合绩效审计既可以由国家审计机关提出,又可以由军队审计机构提出,由需求提出方作为联合审计的牵头单位,国家审计机关和军队审计机构共同组成联合审计组[ 7 ];军民融合发展项目联合绩效审计的审计对象是绩效维度的军民融合发展项目经管责任,是从经济性、效率性、效果性、军事性、社会性等方面对经管责任履行情况作出的客观衡量;军民融合发展项目联合绩效审计的最终目标是通过审计抑制代理人在项目绩效中的负面问题。

关于军工责任单位绩效审计,有的文献界定了军工责任单位绩效审计,认为经济效益审计是对公司科研和经营投资的效果、管理流程进行的审查、分析并提出针对性建议;有的文献强调了军工责任单位绩效审计内容的特点,认为军工科研单位“以保军为主”,因此绩效审计更多关注成果的领先性和创新效益”;有的文献讨论了军工企业一些专门领域的绩效审计,例如,器材比价采购审计方法包括“分类采购,统一管理”“多方询价,审查定价”“齐抓共管,过程监督”“先审后结,全面监控”[ 8 ];有的文献讨论了物资采購的效率与效益[ 9 ]。

上述文献显示,现有文献虽然涉及军工绩效审计的某些问题,但整体来说,军工绩效审计的各个基础性问题都缺乏理论阐释。本文拟以经典审计理论为基础,提出军工绩效审计的理论框架。

三、理论框架

本文的目的是用经典审计理论来分析军工绩效审计的各个基础性问题,提出一个关于军工绩效审计的理论框架。军工绩效审计的基础性问题包括什么是军工绩效审计,为什么需要军工绩效审计,军工绩效审计究竟审计谁,军工绩效审计由谁来审计,希望通过军工绩效审计得到什么,军工绩效审计究竟怎么审计,军工绩效审计结果有哪些,如何运用这些审计结果。以经典审计理论为基础对这些基础性问题的阐释,分别就是军工绩效审计本质理论、军工绩效审计需求理论、军工绩效审计客体理论、军工绩效审计主体理论、军工绩效审计内容理论、军工绩效审计目标理论、军工绩效审计方法理论、军工绩效审计结果及其运用理论,这些理论的集合就是军工绩效审计基本理论(郑石桥,2018)。

(一)军工委托代理关系的基本框架

军工行业存在大量经济关系,这些关系是人们在军工经济资源的筹措、分配、使用和管理中形成的,不少关系中存在信息不对称,因此,从信息经济学的观点来看,这些关系都属于委托代理关系[ 10 ]。然而,由于关系各方在委托代理关系的权责利不同,解决矛盾的机制也不同,因此,委托代理关系通常可以分为资源类、合约类和监管类三种类型,从制度交易成本出发,只有资源类委托代理关系中存在审计需求,合约类和监管类中并不需要审计作为矛盾应对机制[ 11 ]。

我国是社会主义国家,军民融合的军工行业是国防建设和国民经济的重要支柱,有独特的军工经济制度安排,根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国防法》《国防科技工业科研经费管理办法》《国防科技工业政府固定资产投资项目管理办法》等相关法律法规,我国军工行业的委托代理关系如图1所示。

图1中共有19种具体情形的军工委托代理关系,基本上可以区分为三种类型:

(1)監督类委托代理关系,关系8(财政部与国防科工局在国防科工经费管理方面的关系)、关系10(财政部与军工企业之间在军工经费管理方面的关系)、关系13(地方政府的国防科工机构与地方军工企业之间的监管关系)属于这种类型,这种关系中无审计需求。

(2)关系11(国防科工局与军工企业之间在国防科工方面的关系)、关系17(军队装备部门与军工企业之间因装备研究及采购而形成的关系)、关系18(军工企业与外协单位之间的关系),这三种关系是因军工项目而形成的委托代理关系,当存在竞争市场时,这种关系就是合约类委托代理关系,不存在审计需求,但是,在多数情形下,军工项目并不存在竞争市场,项目委托方必须给项目承担方充分授权,这种情形下因军工项目而形成的委托代理关系虽然具有合约关系的形式,而实质上是资源类委托代理关系,当然,双方的关系仅限于该军工项目的范围,并不涉及整个单位,这种关系下的军工审计通常称为军工项目审计。

(3)其他13种情形的委托代理关系(包括关系1至7,关系9,关系12-1,关系12-2,关系14,关系15,关系16)都属于资源类委托代理关系,但是,审计实践中,关系1、关系2、关系3、关系7这四种情形下的审计业务尚未开展。这种关系下的代理人通常是一个组织单位,由于该单位对委托人承担了军工经管责任,因此,也称为军工责任单位,这种关系下的军工审计通常称为军工责任单位审计。

(二)军工绩效审计本质

什么是军工绩效审计,这是军工绩效审计本质的核心问题,本文从内涵和外延两个角度来分析军工绩效审计本质。

很显然,军工绩效审计属于军工审计,而军工审计又只是审计的一个专门领域,因此,需要以审计一般本质、军工审计本质为基础认知军工绩效审计本质。关于审计一般本质存在多种观点,本文采用的观点是审计是以系统方法从行为、信息和制度三个维度独立鉴证经管责任履行情况并将结果传达给利益相关者的制度安排(郑石桥,2021)。同样,军工审计本质也有多种观点,本文采用的观点是“军工审计是以系统方法从信息、行为和制度三个维度对军工经管责任履行情况实施的独立鉴证、评价、服务和责任追究,并将审计结果传递给利益相关者的军工治理制度安排”②。参照上述观点,本文提出军工绩效审计的如下表述:军工绩效审计是以系统方法从军工绩效维度对军工经管责任履行情况实施的独立鉴证,推动责任评价、差异分析和责任追究,并将审计结果传递给利益相关者的军工绩效治理制度安排(郑石桥,2018)。

将这个表述与军工审计的表述相比,差别有三处:一是将军工审计中的“信息、行为和制度三个维度对军工经管责任”改为“军工绩效维度对军工经管责任”,缩小了审计对象的范围,这里的军工绩效维度并不包括行为和制度,其审计主题是军工绩效信息,属于信息维度;二是在审计职能中增加了“差异分析”,这是一种绩效审计特有定位所要求的审计职能;三是将“军工治理制度安排”改为“军工绩效治理制度安排”,很显然,军工绩效审计只能在军工绩效领域中发挥作用,并不是一般意义上的军工治理制度,只是一个特定领域——军工绩效领域的治理机制。

从外延上来说,由于绩效审计有三种定位,一是定位于绩效信息鉴证,二是定位于绩效水平评价,三是定位于绩效差异分析[ 12 ],因此军工绩效审计也有上述定位。当定位于绩效信息鉴证时,军工绩效审计只是用系统方法核实表征军工绩效的数据是否真实,可以采取合理保证,也可以采取有限保证,可以是直接报告业务,也可以是基于责任方认定的业务;当定位于绩效水平评价时,是在军工绩效信息鉴证的基础上,选择一定的绩效标杆,对军工绩效水平做出评价;当定位于绩效差异分析时,要在军工绩效水平评价的基础上,确诊具有重要性的绩效差异,分析其原因,并提出改进建议。另外,军工绩效审计可以按军工责任单位来组织,也可以按军工项目来组织。因此,军工绩效审计的基本情况如表1所示。

(三)军工绩效审计需求

军工绩效审计需求的核心问题是什么需要军工绩效审计。军工资源类委托代理关系中,由于代理人的人性自利,可能出现代理问题,由于有限理性,可能出现次优问题,为了应对代理人的代理问题和次优问题,委托人会推动建立针对这些问题的治理机制,军工审计是其中的重要成员。军工资源类委托代理关系中的代理人也可能存在审计需求,有时将军工审计作为次优问题的揭示机制,有时作为某些信号的传递机制③。

就军工绩效审计来说,军工资源类委托代理关系中的代理人出现的代理问题和次优问题中也可能包括军工绩效相关的问题。例如,绩效信息虚假、损失浪费、目标重要偏离、花钱没有效果等都属于军工绩效维度的代理问题和次优问题,为了应对这些问题,委托人会推动建立相应的军工绩效治理机制,而军工绩效审计则是这些治理机制的重要成员。从代理人的角度来说,也可能需要军工绩效审计。一种情形是代理人不存在激励不相容,此时,代理人具有取得良好军工绩效的愿望,但是由于其有限理性,在追求军工绩效过程中,也可能出现次优问题,因此,代理人需要通过军工绩效审计来揭示这些次优问题;另一种情形是代理人将军工绩效审计作为某些类型的信号传递机制,例如,传递关于军工绩效信息真实性的信息、关于军工绩效水平较高的信息。

(四)军工绩效审计客体

军工绩效审计客体的核心问题是审计谁。根据经典审计理论,审计客体是资源类委托代理关系中的代理人,既可以是一个组织单位,又可以是这个组织单位的主要领导。由于军工资源类委托代理关系的形成基础不同,因此军工审计客体有两种情形,一是军工责任单位或主要领导人,二是军工项目④。军工绩效审计的审计客体当然也是这两种情形,第一,整个军工责任单位可以作为绩效审计客体,此时关注的是整个军工责任单位的绩效,军工责任单位的特定内部机构也可以作为绩效审计客体,此时关注的是这个特定内部机构的绩效,军工责任单位内部的某个系统或业务板块如果有可计量的绩效,也可以作为绩效审计客体;另外,军工责任单位及其内部机构的主要领导也可以作为军工绩效审计客体。第二,每个军工项目单独作为一个绩效审计客体,甚至可以从不同绩效维度,将一个军工项目作为多个绩效审计项目的审计客体,当然如果绩效可以计量,也可以将军工项目的子项目作为绩效审计客体。

(五)军工绩效审计主体

军工绩效审计主体的核心问题是谁来审计。根据经典审计理论,资源类委托代理关系中的审计需求者根据审计独立性、审计质量和审计成本来选择审计主体,要么是自己设立审计机构(类似于经济学中的自制),要么是从市场上购买审计服务(类似于经济学中的外购),此时选择的审计主体是民间审计机构。军工审计主体的选择也要遵守上述三项原则,但需要将军工保密性作为基础性条件,不能满足保密性要求的审计机构,即使符合这三项原则,也不能作为军工审计主体。

就军工绩效审计来说,图1所示的各种具体情形的资源类委托代理关系中的审计需求者会选择审计主体⑤,最高审计机关、国资委设立的审计机构、本级审计机关、地方国资委设立的审计机构、民间审计机构、内部审计机构、国防科工局设立的审计机构、军队审计机构都是可能的审计主体,在特定的资源类委托代理关系中成为审计主体。通常来说,军工责任单位和军工项目都有自己的业务特征,其绩效衡量及影响因素具有较强的个性,因此,军工绩效审计主体需具有特定的专业胜任能力。基于此,许多军工绩效审计业务不宜外包给民间审计机构。当然,如果民间审计机构建立了足够的专业胜任能力,从而在某些军工绩效审计方面具有了竞争优势,外包也是符合成本效益原则的。

(六)军工绩效审计内容

军工绩效审计内容的核心问题是审计什么。根据经典审计理论,审计内容需要从审计对象、审计主题、审计业务类型、审计标的和审计载体五个层级来考察,军工审计内容也是如此⑥。当然,军工绩效审计内容也应该如此。军工绩效审计对象是绩效维度的军工经管责任,落实到审计主题就是军工绩效信息(属于军工经济信息),通常所说的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性都是可能的军工绩效审计主题,基于上述审计主题,可以形成多种类型的军工绩效审计业务,基本情况如表2所示。

表2中各个绩效维度的含义与通常意义上的绩效审计基本相同,但是,效果性的含义则有自己的特征。从军工责任单位绩效审计来说,效果性主要是指该军工责任单位的法定职责履行情况,在军民融合背景下,效果性的衡量要在“保军”的基础上兼顾资本保值增值;从军工项目绩效审计来说,效果性主要是该项目目标的实现程度,通常应该根据项目任务书来确定,同时还必须考虑一些研究性军工项目本身具有的不确定性,因此,不能完全以成败论英雄,证明某种路径失败也是一种项目实施取得的效果。

在军工绩效审计实施中,各个绩效审计主题还必须进行分解,确定审计标的,并将绩效审计目标分解到这些审计标的。每个审计标的应该记载或记录于一定的审计载体,从这些审计载体中获取审计证据,以实现军工绩效审计直接目标。

(七)军工绩效审计目标

军工绩效审计目标的核心问题是希望通过绩效审计得到什么结果。根据经典审计理论,在资源类委托代理关系中,委托人存在审计需求,代理人在特殊情形下也可能存在审计需求。委托人和代理人希望通过审计得到的结果称为审计终极目标,审计机构必须服务于审计需求者,审计机构希望通过审计得到的结果则是审计直接目标(郑石桥,2021)。军工审计目标也是如此。军工资源类委托代理关系中的委托人和代理人的审计目标是终极目标,而军工审计机构的目标是直接目标⑦。

就军工绩效审计来说,军工资源类委托代理关系中的委托人,希望通过绩效审计抑制代理人在军工绩效方面的代理问题和次优问题,如绩效信息虚假、绩效水平低下等,通过抑制这些问题,军工绩效水平可能得以提升,因此,从这个意义上来说,这种目标也可以称为效益性。代理人在特殊情形下可能希望通过军工绩效审计得到一些结果,主要有两种情形:一是将绩效审计作为信号传递机制,传递其绩效信息真实、绩效水平较高的信号;二是不存在激励不相容的情形下,通过绩效审计发现绩效问题,以便有针对性地改进绩效水平。代理人上述两方面的希望都可以归结为效益性。为了实现军工绩效审计终极目标,军工审计机构必须寻找审计需求者关注的问题,如绩效信息虚假、绩效水平低下等问题,通过找到这些问题,为审计需求者及其他利益相关者的后续行动奠定基础,助力军工绩效水平的提升,因此,这种目标也可以归结为效益性。总体来说,军工绩效审计的终极目标和直接目标都可以表述为效益性,但是,对不同的目标来说,效益性的含义不同,终极目标是指提升效益性水平,而直接目标则是指寻找效益性问题。

(八)军工绩效审计方法

军工绩效审计方法的核心问题是怎么审计。由于军工绩效审计定位不同,审计方法也不同,基本情况如表3所示。

如果军工绩效审计定位于绩效信息鉴证,则审计方法就是鉴证方法,也就是核实绩效信息是否真实的方法,包括审计方式、审计取证模式和审计技术方法三个层级,这些方法与军工财务审计的方法类似,只是,审计主题是绩效信息,不是财务信息[ 13 ]。

如果军工绩效审计定位于绩效水平评价,而审计方法中除了鉴证方法外,还必须有评价绩效水平的方法,包括绩效标杆的选择、无量纲化处理及综合评价等方法。

如果军工绩效审计定位于绩效差异分析,则审计方法除了鉴证方法和评价方法外,还必须有绩效差异分析的系统方法,目前,关于绩效差异分析方法还未形成具有共識性的体系。此外,在这种定位下,通常还需要提出绩效改进建议并督促实施,因此,还需要有提出绩效改进建议和督促审计建议实施的方法,目前在这些方面也尚未形成共识。

(九)军工绩效审计结果及其运用

审计结果是审计的直接产出,体现了审计直接目标的实现程度,而审计结果的运用则是终极目标的基础,没有审计结果的运用,审计终极目标就没有实现的基础,军工审计结果及其运用也是如此⑧。

就军工绩效审计来说,由于其定位不同,审计结果及其运用也存在差异。如果定位于军工绩效信息鉴证,审计结果包括审计发现、审计结论和审计建议。审计发现主要虚假的绩效信息,审计结论是关于某类主题军工绩效信息的整体真实性结论,审计建议是关于改进绩效信息真实性和追究虚假绩效信息责任者的建议。审计机构通过提交审计报告、公告审计结果及督促审计整改等方式推动这些审计结果的运用,委托人、代理人和其他利益相关者在履行自身职责及做出相关决策时使用这些审计结果。

如果定位于军工绩效水平评价,审计结果会增加关于军工绩效评价水平的结论,通常体现在绩效审计报告中,审计机构提交绩效审计报告或公开绩效审计结果来推进委托人、代理人及其他利益相关者运用这些审计结果。通常来说,委托人应该将这些审计结果用于对代理人的考核评价中。

如果定位于军工绩效差异分析,审计结果会增加军工绩效差异的原因及改进建议,这些审计结果也会体现在审计报告中,审计机构提交审计报告或公开审计结果,作为审计客体的代理人要采纳审计建议来改进其绩效,而委托人则需要督促代理人运用审计结果。另外还可以将审计结果的运用情况作为考核评价代理人的内容。

四、结论

国家财政和社会各界投入军工行业的资源是巨量的,因此,军工行业也需要讲究绩效,军工绩效审计对军工行业的绩效水平发挥着重要的纠错功能和保障作用。本文以经典审计理论为基础,分析军工绩效审计的各个基础性问题,提出一个关于军工绩效审计的基本理论框架。

军工行业在委托代理关系中包括合约类、监管类和资源类三种类型,前两种类型中没有审计需求,当然也没有军工绩效审计。军工资源类委托代理关系中存在审计需求,也存在军工绩效审计,包括军工责任单位绩效审计和军工项目绩效审计。

从审计本质来说,军工绩效审计是以系统方法从军工绩效维度对军工经管责任履行情况实施的独立鉴证,推动责任评价、差异分析和责任追究,并将审计结果传递给利益相关者的军工绩效治理制度安排。

从审计需求来说,军工资源类委托代理关系中,由于代理人的人性自利,可能出现军工绩效方面的代理问题;由于有限理性,可能出现军工绩效方面的次优问题。为了应对代理人在军工绩效方面的代理问题和次优问题,委托人会推动建立针对这些问题的军工绩效治理机制,军工绩效审计是其中的重要成员。代理人也可能存在军工绩效审计需求,一是将军工绩效审计作为传递其绩效信息真实、绩效水平较高的信号,二是将军工绩效审计作为军工绩效次优问题的揭示机制。

从审计客体来说,军工绩效审计客体有两种情形,一是整个军工责任单位、内部机构、每个系统或业务板块作为绩效审计客体,上述这个审计客体的主要领导人也可以作为军工绩效审计客体;二是每个军工项目单独作为一个绩效审计客体,甚至还可以从不同的绩效维度,将一个军工项目作为多个绩效审计项目的审计客体。

从审计主体来说,军工资源类委托代理关系中的审计需求者,在考虑军工保密要求的基础上,基于审计独立性、审计质量和审计成本三项原则选择审计主体,要么是自行设立审计机构,要么是市场上购买审计服务(也就是选择民间审计机构)。最高审计机关、国资委设立的审计机构、本级审计机关、地方国资委设立的审计机构、民间审计机构、内部审计机构、国防科工局设立的审计机构、军队审计机构都是可能的军工绩效审计主体。由于军工行业的保密要求及军工业务的专业性特征,军工绩效审计业务通常难以外包。

从审计内容来说,军工绩效审计对象是绩效维度的军工经管责任,落实到经济性、效率性、效果性、公平性和环境性这些军工绩效审计主题,基于上述审计主题,可以形成多种类型的军工绩效审计业务。军工绩效各个维度的含义与通常意义上的绩效审计基本相同,但是,军工责任单位的效果性衡量要在“保军”的基础上兼顾资本保值增值,军工项目的效果性衡量要有更多的包容性,不能完全以成败论英雄。审计实施中,各个绩效审计主题还分解为审计标的,并确定相应的审计载体。

就审计目标来说,军工资源类委托代理关系中的委托人和代理人希望通过军工绩效审计得到的结果称为军工绩效审计终极目标,通常是抑制代理人在军工绩效方面的代理问题和次优问题,或传递不存在这些问题的信号,这些目标通常表述为效益性;军工绩效审计机构希望通过审计得到的结果称为军工绩效审计直接目标,通常是寻找代理人在军工绩效方面的代理问题和次优问题,这个目标通常也表述为效益性。直接目标服务于终极目标。

就审计方法来说,军工绩效审计的定位不同,其审计方法也不同。如果定位于绩效信息鉴证,军工绩效审计方法主要由绩效信息鉴证方法组成;如果定位于绩效水平评价,则军工绩效审计方法还要增加绩效分析的方法,包括确定绩效标杆、无量纲化处理、综合评价等方法;如果定位于绩效差异分析,则军工绩效审计方法还要增加绩效差异分析、提出绩效改进建议、督促绩效改进等方法。

就审计结果及其运用来说,军工绩效审计有三种定位,一是定位于绩效信息鉴证,二是定位于绩效水平评价,三是定位于绩效差异体分析。不同的定位下,军工绩效审计的审计结果不同,利益相关者对绩效审计结果的运用方式也不同。

本文的研究启示,军工绩效审计有其自身的理论逻辑,且这些理论逻辑与经典审计理论相贯通,因此,要科学地建构军工绩效审计制度,必须正确认知军工绩效审计的各个基础性问题,将制度自信建构在理论自信的基础上。

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