检察机关有效衔接行政复议的定位、路径与方法

摘要：基于法律监督机关的宪法定位，行政检察介入行政复议阶段，既能补强行政复议的公信力，也能促进争议实质性化解。《行政复议法（修订草案）》有关受案范围、行政复议管辖体制、简易程序与行政复议调解制度的增改，在理论上为检察机关介入监督提供了便利。实践中，地方司检共同探索行政复议与行政检察的衔接体制，为介入工作提供可行性路径。检察机关介入行政复议，以实质性化解行政争议为突破口，间接实现对行政机关违法或不当行使职权、对违法违规的规范性文件的监督审查，促进涉嫌违法犯罪线索的移交。当前，应进一步明确启动方式、监督方式、监督范围，完善联席会议、信息共享、线索移送机制，以助推新时代检察工作高质量发展。

关键词：行政检察；行政复议；衔接介入机制

中图分类号：D926.3;D922.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）14-0100-04

Procuratorates Effective Connection of

Administrative Reconsideration： Positioning， Path and Method

Zhang Shaona

（School of Law， Wuhan University， Wuhan  430072）

Abstract： Based on the constitutional positioning of legal supervision organs， the involvement of administrative supervision in the administrative reconsideration stage not only strengthens its credibility， but also promotes the substantive dispute resolution. The additions and changes to the Administrative Reconsideration Law （Draft Revision） concerning the scope of cases， the administrative reconsideration jurisdiction system， the summary procedure and the administrative reconsideration mediation system have theoretically facilitated procuratorial intervention and supervision. In practice， the local judiciary and procuratorates have jointly explored the interface between administrative reconsideration and administrative supervision to provide a feasible path for intervention. Procuratorial， intervene in administrative reconsideration by using the substantive resolution of administrative disputes as a breakthrough， thereby indirectly realizing the supervision and review of administrative organs illegal or improper exercise of functions and powers， as well as normative documents on violations of laws and regulations and promoting the transfer of leads on suspected violations and crimes. In order to promote the high-quality development of procuratorial work in the new era， further clarification should be made to the methods of initiation， supervision and scope of supervision， as well as improvements to the mechanisms for joint meetings， information sharing and the transfer of leads.

Keywords： administrative supervision; administrative reconsideration; connection; intervention mechanisms

在行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的背景下，加强检察机关与复议机关的工作协作，实现“1+1>2”的社会治理效果是当前检察工作开展的重要方向。目前，国家并未出台构建二者衔接机制的法律法规，本文试图以检察机关介入行政复议的现实基础为突破口，探寻介入工作的可行性，搭建衔接制度的宏观定位，细化检察机关介入复议阶段的方法。

一、行政检察介入行政复议的现实基础

（一）检察院作为法律监督机关的宪法定位

人民检察院是国家的法律监督机关，其属性通过宪法第一百三十四条以根本法的形式得以确立。《人民检察院组织法》第二条重申了检察院作为法律监督机关的宪法定位，第二十条具体列举了检察机关的八项职权，有学者根据检察权的运行方式将前四项职权列为诉讼职能，后四项列为法律监督职能［1］。尽管目前针对检察机关能否介入行政复议、发挥法律监督的职能沒有法律的明文规定，但基于检察机关的法律监督机关的定位，介入行政复议与行政机关共同化解行政争议是检察机关能动行使法律监督职权的体现。

（二）行政复议公信力不足

为解决行政复议公信力不足的问题，行政复议委员会制度经过十余年的试点，终于在2022年发布的《行政复议法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）第六十二条中确定下来，通过条文可以发现，行政复议委员会的定位是行政复议机构的咨询机构而非决议机构，这也就说明行政复议委员会并不具有复议案件的最终决定权。委员会吸纳了外部专家学者，一定程度上增强了复议的公正性，但仍无法与行政首长负责制兼容，行政复议仍面临公信力不足的困境。

（三）行政检察与行政复议以促进争议实质化解为共同追求

于行政复议机关而言，解决争议是行政复议的三大功能定位之一，《修订草案》第一条将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”新增为立法目的。主渠道作用的发挥，一是要满足行政复议案件数量上的增加，二是要满足行政复议案件质量的提升，使得越来越多的案件进入复议程序的同时，保证案件能得到实质性最终化解，不必再启动诉讼等二次救济程序。

于检察机关而言，2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）中明确，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。实质性化解行政争议作为行政检察的“穿透式”监督构造的其中一层，是检察机关新时代工作开展的重点，能有效减轻行政相对人的诉累，准确、高效化解行政争议。

二、行政检察介入的可行性分析

（一）改革动向：行政复议法修订为介入工作提供便利

1.行政复议受案范围的扩大为行政检察的介入提供了案源

《修订草案》对行政复议的受案范围作了较大变动，一是将第二条中的“具体行政行为”调整为“行政行为”，扩大了行政复议的受案范围；二是在第十条中通过列举的方式将行政协议、行政赔偿、政府信息公开行为等明确列入行政复议的范围，与行政诉讼的受案范围保持同步；三是完善行政复议范围的“负面清单”，在第十一条中明确了不予受理的行政行为，这些都为行政复议发挥行政争议“过滤器”作用创造条件，为行政检察介入提供了案源。

2.行政复议调解机制成为行政检察调处工作开展的基础

《修订草案》第三十四条是首次在法律层面明确写入行政复议调解、和解制度，以便充分利用行政系统内的资源优势，将争议化解在社会治理前端。现阶段存在检察机关介入行政复议阶段调解矛盾、化解纠纷的实践。比如，2022年莒南县为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，实行“四个调解”，即“行政复议+人民调解”“行政复议+律师调解”“行政复议+司法调解”“行政复议+检察调解”。其中，“行政复议+检察调解”机制明确检察院能够通过派员参与听证等方式参与复议过程，行政复议调解机制成为行政检察调处工作开展的基础。

3.行政复议集中管辖体制方便检察机关找准监督对象

先前条块结合的行政复议机关的设置，导致行政复议权过于分散从而在解决争议时难以形成有效合力，目前，《修订草案》第二十三条中将条块管辖模式变更为以块块管辖为原则、以条条管辖为例外的模式，有利于凝聚行政机关合力，方便检察机关找准监督对象、开展检察监督。实践中积极响应复议机关管辖体制的改革，上海市静安区成立行政复议局，行政复议的受理有了明确统一的渠道；深圳市的行政复议机关由原来的71家精简为10家，集中管辖行政复议案件解决了市民找不到、找不准行政复议机关的情况。

4.繁简分流、灵活简便的审理程序为行政检察提供不同的介入路径

行政复议受案范围的扩大及简易程序的适用有助于实现案件的繁简分流。《修订草案》第三十三条新增了简易程序的规定，第五十至五十二条细化了简易程序的适用范围、办案流程，这一修改使检察机关能根据案件的繁简程度，以不同方式介入监督，比如，针对争议不大的案件，检察机关可以通过释法说理机制，开展心理疏导，以磋商、协调双方矛盾的方式介入争议的化解；针对重大、疑难、复杂的案件，可以通过参与听证或者行政争议化解协调会的方式介入；另外，检察机关在介入复议时发现当事人生活困难、合理合法的诉求难以满足时，可经调查核实后开展司法救助，化解当事人的燃眉之急。

（二）实践层面：地方司法文件为介入提供支持

目前，地方检察院的介入工作大多依照其与行政机关会签的司法文件。经网络检索发现，自2017年至今，行政检察与行政复议的衔接机制已经在重庆、天津、上海、山东、辽宁、浙江、吉林、贵州、宁夏、河南、广东、山西、甘肃、江西、安徽、湖南16个省市区落实，共有29家司法局与检察院会签了相关文件，这些文件中既构建了衔接的宏观机制，又规定了诸如介入前提、介入方式、监督方式、监督范围等微观具体的工作协作配合机制。

三、行政检察介入行政复议的制度定位

（一）促进争议实质性化解进而实现社会治理的效果

行政权行使具有高效性、独立性的特点，能减轻当事人的诉累，检察权行使具有灵活性的特点，通过调查取证、释法说理、听证、司法救济等方式化解争议，落实监督与支持并重的同时发挥职能优势，追求“双赢多赢共赢”，形成工作合力，协助行政机关使行政复议成为化解争议的主渠道。在保证个案争议实质性化解的同时，注重类案争议的解决，联合司法行政机关以及政府等制定规范性文件实现“办理一案，治理一片”的效果。

（二）对原行政机关和复议机关开展监督工作

检察机关要对行政机关查明的事实是否清楚、处理程序是否合法等问题上开展对行政机关的监督工作。在事实是否清楚的监督上，检察机关要充分利用调查核实权对事实问题进行调查，通过了解案件情况、咨询专业人士意见、现场走访等方式查明事实；在程序是否合法的监督上，可以针对在听证会上没有组织当事人出示证据也没有对证据质证的现象予以监督；在行政复议决定履行的監督上，对复议机关依法作出的撤销、变更、责令履行等复议决定，可以对复议机关是否明确履行方式、履行期限和履行责任人等展开监督。

（三）监督与法律、法规、规章相抵触的地方规范性文件

基于检察权与行政权的相互独立性，检察监督行政规范性文件要实行附带审查；基于检察权程序性的特征，检察机关的监督不会直接决定该规范性文件的存废［2］。尽管《修订草案》第十二条规定，经当事人申请，复议机关可以在复议中对规范性文件予以审查。对当事人未提出附带审查申请的、复议机关未及时发现的、与法律法规相抵触的规范性文件，检察机关要能动发挥监督职能，认为规范性文件违法时，应当先提交检察委员会讨论通过后，向制定该文件的机关发出存废的检察建议［3］，以实现对规范性文件的监督。

（四）促进违法违纪犯罪线索移送

检察机关在检察监督过程中发现，行政相对人或行政工作人员涉嫌犯罪的线索，要督促行政机关及时移送相关部门，检察院不宜直接将线索移送给公安或者纪委监察机关。在《修订草案》第八十二、八十三条行政复议与纪检监察的衔接基础上，探索构建检察机关与行政复议机关的线索移交协作配合机制。具体来说，若检察机关发现行政工作人员有违反行政复议法的行为线索时，及时督促行政复议机构向监察机关或者公职人员任免机关，移送违法的事实材料；若发现公职人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪时，应督促复议机关将线索移送监察机关，由监察机关调查处置。

四、行政检察与行政复议衔接机制构建

（一）明确行政检察与行政复议的协作配合机制

1.启动方式

在构建行政复议案件协作配合机制时，要贯穿有限监督、协同监督原则。既要保持克制与谦抑，也要注重构建双方协作配合机制［4］。目前，行政检察介入行政复议的方式可归纳为两类：一是当事人申请检察机关介入行政复议，二是检察机关依托联动机制，应行政机关邀请介入化解纠纷。笔者认为，检察机关不宜主动介入行政复议，理由有二：一是会给检察机关增加工作负担，造成了司法资源的浪费；二是突破了检察权与行政权的界限，不利于行政权高效性地发挥作用。

2.监督范围

检察机关参与行政争议实质性化解的行政复议案件范围，笔者认为，可以结合地方检察院司法局印发的司法文件等确定，总结归纳出以下七个方面：一是涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地房屋征收、土地房屋登记等重点领域的案件；二是工伤认定、退休退职、医疗保险等社会保障领域行政确认案件；三是涉及行政赔偿、补偿案件；四是涉及教师待遇、退役军人待遇等特殊群体保护的案件；五是涉及治安管理、道路交通行政执法的案件；六是涉及公共利益、国家利益的案件；七是其他能够调解的案件。

3.监督方式

一是针对实质性化解行政争议的案件，根据案件的繁简程度及案件的具体情况，通过陪议、旁听、参与听证、磋商、调查核实、提出调解方案、提供司法救助、提供专家咨询等方式进行监督。

二是提出检察建议。检察机关对行政机关不作为或违法执法致使国家利益、公共利益受到侵害时，应向相关部门提出纠正违法检察建议以纠正违法；检察机关认为行政机关的工作有待完善的空间时，向其提出社会治理检察建议以完善社会治理。

三是提起公益诉讼。若检察机关发现相关案件涉嫌生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域，在提出诉前检察建议后，该部门仍不积极履职的，检察机关有权提起行政公益诉讼，由法院责令行政机关依法履职。

（二）完善行政检察与行政复议衔接的长效机制

1.信息共享机制

数字检察能促进行政检察精准化、高效化监督。2021年《意见》明确，加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安、检察、审判、司法行政机关等跨部门协同办案。以数字革命驱动新时代法律监督提质增效，加快数字检察建设，构建司法行政机关与检察机关的数据平台共享信息，实现跨部门协同办案。

2.联席会议制度

以联席会议作为政府机关与检察机关沟通协作的权威形式，以会签工作方案作为推进工作落实的重要抓手，建立通报会、协调会、座谈会、研判会等形式多样、组织灵活的常态化沟通协作方式［5］。定期在行政机关与检察机关之间召开联席会议制度，重要案例或者制度文件相互学习沟通经验，加强二者的交流沟通。

3.线索移送机制

一是完善外部线索移送机制。检察院开展对行政复议检察监督的同时，发现行政人员有涉嫌违反行政复议法或者涉嫌职务犯罪的线索，督促行政机关向有关部门移交线索；发现行政相对人涉嫌犯罪的，依法督促行政机关向公安机关移交线索。但检察机关移送线索应采用何种形式等问题还需要进一步明确。

二是完善内部线索移送机制。2022年最高检印发《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》，明确加强与内设机构及其他检察院的交流沟通工作，深化内部线索移送机制。因此，地方各级检察院应完善内部线索移送的工作部署，探索案件线索“同步发现、定向移交、协同办理”的工作模式，发挥检察一体化凝聚法律监督合力的优势。

五、结论

纵观上文，行政检察与行政复议的衔接具备现实基础，理论上的支持及地方实践的探索为检察机关介入行政复议工作提供了具体思路。检察机关应发挥行政检察灵活性等优势，与行政机关联手化解行政争议，在解决争议的同时落实法律監督的职责。但在介入行政复议的过程中检察机关应该把握事后监督为主、事中监督为辅的原则以及被动介入为主、主动介入为例外的原则，不过多干预行政权的行使，构建行政检察与行政复议的有效衔接机制。

参考文献：

［1］宋甲楠.新时代检察权宪法定位省思［J］.河南大学学报（社会科学版），2023（1）：53-57，153.

［2］朱全宝.法律监督机关的宪法内涵［J］.中国法学，2022（1）：137-157.

［3］上海市人民检察院第二分院课题组.行政规范性文件检察监督制度的构建［J］.上海公安学院学报，2021（4）：67-74.

［4］杨春雷.深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求  探索推进行政违法行为监督［J］.人民检察，2021（增1）：38-42.

［5］安徽省宿松县人民检察院课题组，蔡绿山.行政非诉执行检察监督的问题及应对［J］.中国检察官，2022（15）：61-64.

作者简介：张绍娜（1999—），女，汉族，山东聊城人，单位为武汉大学法学院，研究方向为行政检察。

（责任编辑：张震）