检察院撤回起诉的法理探讨与制度重建

摘要：我國现行刑事诉讼法尚未对检察院撤回起诉制度予以明确规定，但司法实践中该制度仍在运行。由于撤回起诉制度法律规定不明确，监督审查程序运行不畅等原因，导致撤回起诉制度功能变异，在实践中出现的撤诉随意化、撤诉申请限度无限制、以撤诉代替无罪判决等失范现象，致使检察院撤回起诉制度不能发挥其节约司法资源、保障人权的应有价值功能。为了规范检察院撤回起诉，应当从制度理论出发，追溯问题根源所在，明确检察院具有相应的撤回起诉裁量权，规范撤回起诉申请阶段及次数限制，落实被告人救济权利。同时，应当从构建撤回起诉制度统一立法化，健全“司法必要审查”监督及再审救济程序方面对检察院撤回起诉制度进行完善，以此真正发挥检察院撤回起诉制度的功能和价值。

关键词：撤回起诉；撤诉失范；制度重构

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）13-0146-04

A Discussion of the Procuratorates Withdrawal of Prosecution System

Gu Haoran

（Xian University of Finance and Economics， Xian 710100）

Abstract： The system of withdrawal of prosecution by procuratorate is still in operation in judicial practice without clear legal provision by Chinas current criminal procedure law， resulting in functional variations of the withdrawal of prosecution system. In practice， there have been irregularities in withdrawing prosecutions such as arbitrariness in withdrawing prosecutions， unlimited restrictions on the number of applications for withdrawal of prosecutions and the use of withdrawal of prosecutions instead of acquittals， so that the system cannot play its due value function of saving judicial resources and protecting human rights. In order to regulate the withdrawal of prosecution by procuratorate， it is necessary to trace the root of the problem from the institutional theory， clarify its discretionary power， regulate the stages and frequency limit of application for withdrawal of prosecution and implement the defendants right to relief. At the same time， the system for procuratorates withdrawing prosecutions should be improved in terms of establishment of a system for withdrawing indictments， and enhancement of the supervision of “judicial necessary review” and retrial relief procedures so as to truly play the function and value of the system.

Keywords： withdrawal of prosecution; irregularities in withdrawing prosecutions; institutional reconstruction

撤回起诉是指检察院在对被告人提起公诉后，法院宣判前，依据一定的规则和程序，提出撤回公诉要求，由法院审查并作出准许裁定的一项诉讼程序。目前我国的撤回起诉制度尚未完全发挥其节约司法成本，提高诉讼质量，保障人权的应然价值，具体体现在缺乏统一上位法的指导，相关的法律法规处于杂糅的状态，法律规范内部存在矛盾。对于检察院撤诉权力的约束不足，使得制度实际运行过程中出现了各种诉讼问题。

一、检察院撤回起诉的现状分析

（一）检察院撤回起诉制度的运行现状

以辽宁省铁岭市银州区人民法院审理的（2020）辽1202刑初128号案件中涉及的检察院撤回起诉相关程序为例。该案被告人安某，因涉嫌诈骗罪，于2020年3月被铁岭市银州区人民检察院提起公诉，铁岭市银州区人民法院经审理认定安某犯诈骗罪，判处有期徒刑三年，并处罚金。宣判后被告人安某提出上诉，铁岭市银州区人民检察院提出抗诉。铁岭市中级人民法院受理后，于2020年7月13日做出（2020）辽12刑终101号刑事裁定，准许铁岭市人民检察院撤回抗诉；撤销原判，发回铁岭市银州区人民法院重新审判。该院于2020年7月20日立案，并依法组成合议庭，在诉讼过程中，公诉机关以证据不足为由要求撤回起诉，该法院经审查裁定准许铁岭市银州区人民检察院撤回起诉。在本案中，检察院在案件被发回重新审判的过程中，依据《人民检察院刑事诉讼规则（2019年修订）》（以下简称《高检规则》）第四百二十四条的规定，以证据不足为由提出撤回起诉申请，人民法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《最高法解释》）第二百四十二条的规定，裁定准许铁岭市银州区人民检察院撤回起诉。

目前在我國，检察院撤回起诉制度的运行过程基本如此，即检察院根据《高检规则》，对已提起公诉案件中出现的程序或实体方面情形，向人民法院提出撤回起诉的申请，而后，人民法院根据《最高法解释》的相关规定，对检察院的撤回起诉申请进行相关审查，进而作出是否准许检察院撤回起诉的裁定。简单来说，即公诉案件能否成功撤回起诉的决定权由人民法院掌控，检察院只有提出申请的权利。问题在于，根据《最高法解释》第二百四十一条的规定，对于第一审公诉案件，人民法院审理后认为证据不足的，应当判决宣告被告人无罪，即铁岭市银州区人民法院在对案件进行审理后，应当依法作出判决，宣告安某无罪，但该法院却未采用此种处理方式。在实践中，大多数法院更倾向于采用准许检察院撤回起诉的方式来结案，而非作出无罪判决。

表面上，撤回起诉与无罪判决具有相同的效果，即被告人未被判处刑罚，也未被认定有罪。但实际上，撤回起诉并不等同于撤销案件、不起诉或宣判无罪，追究被告人刑事责任的活动并没有结束。检察院可以在撤回起诉后，进行补充侦查或退回公安机关继续侦查，即被告人仍有再次被提起公诉的可能性，案件始终处于“悬而未决”的状态。

（二）司法实践中的现存问题

除了上述案例中已经提及的撤回起诉代替无罪判决的问题外，我国检察院撤回起诉制度还存在其他不可忽视的问题。通过对2022年度无讼案例数据库中有关检察院撤回起诉刑事案件裁定的梳理，可以将我国目前撤回起诉制度运转过程中产生的其他问题归结为以下四大类：

一是检察院提起撤回起诉的理由不合理。无讼案例数据库的案例数据显示，2022年，涉及检察院撤回起诉的刑事案件共有320余件，其中检察院提出撤回起诉要求的理由大都依据《高检规则》第四百二十四条中规定的七种情形。在这七种情形中，检察院因证据不足而提出撤回起诉申请的案件就有200余件。但理论上，“证据不足”这一事由是否可以作为检察院撤回起诉的情形仍值得商榷。虽然《刑事诉讼法》并未规定检察院撤回起诉制度，但在其第二百条中有“证据不足，应宣告无罪”的规定，按照法律的效力位阶来讲，《高检规则》该“证据不足”规定属于越权规定，不具有正当性。该规定中的犯罪情节显著轻微、危害不大这一情形，由于缺乏明确的界限规定，往往为检察院作扩张解释，扩大撤回起诉范围的理由［1］。此外，在实践中，还存在检察院超出上述七种事由范围提出撤回起诉要求的情形，且有逐步扩大的趋势。例如，以“需并案处理”“改变管辖”“存在法律争议”等程序上或实体上的情形作为撤回起诉事由。以上这些超出立法本意的撤回起诉理由，不仅会造成司法资源的浪费，而且剥夺了当事人获得公正审判的权利，因此亟待予以规范。

二是撤回起诉的时间及次数不明确。《最高法解释》规定，“宣告判决前，检察院可以要求撤回起诉”，但是“宣告判决前”这一活动时间并不确定，既未明确应当适用何种程序，也未明确提出再审判决宣告前是否能够允许撤回起诉。尽管大多数案件会在初次审判时撤回起诉，但仍有许多同上文举例的案件一样，在部分案件于发回重审时撤回起诉。对法院来说，允许检察机关在法庭调查、法庭辩论，甚至是多次审判后撤回起诉，便意味着已经过的审判程序将毫无意义，存在公诉权凌驾于审判权的嫌疑［2］。原判决虽然仍具有法律效力，但撤销原判起诉意味着法院丧失了审判的前提，更损害了裁判的稳定性和权威性。

三是撤回起诉的审查权虚设。在无讼案例数据库的320多份裁定书中，仅有个别几起案件未被人民法院准许撤诉，从检察院内部来看，《高检规则》虽规定了“检察院撤回起诉应报经检察长或检察委员会决定”，但公诉的参与是把检察院作为一个整体来看待，检察院内部的制约几乎没有发挥作用的空间。从检察院外部，即法院制约来看，《最高法解释》仅要求法院进行形式上的审查，一般情况下，撤回起诉会由法院主动向检察院提出申请建议，而对于撤回起诉的审查更是仅限形式。作为案件当事人的被告人，对于撤回起诉的决定理应有一定的话语权。然而，实践中却往往是检察机关一家独大，被告人的意见未被重视。

四是撤回起诉后的再次起诉或上诉的限制不明确。《高检规则》及《最高法解释》规定，对于撤回起诉的案件，没有新的事实或证据，检察院不得再行起诉。这说明司法解释并未禁止检察院撤回起诉后再重新提起公诉，但其也未规定撤回起诉后再次起诉是否有次数限制。这使得实践中存在同一案件多次撤诉后又多次重新起诉的现象，使该制度成为检察机关获取补充侦查时间的手段。法院无法对案件进行及时审判，被告人则会因无休止的诉争惶惶不安，这在一定程度上破坏了司法的公信力。

二、检察院撤回起诉制度的理论探讨

理论是制度建立的本源和基础，检察院撤回起诉制度的理论依据，不仅关涉该制度的良性运行，而且在缺乏统一管理的明确的上位法律规定情况下，也决定了撤回起诉制度存在的正当性。

（一）检察院撤回起诉权的权能属性

对于撤回起诉权是否应为检察院权力的问题上，以顾永忠为代表的学者保持否定意见［3］，而谢佑平等认为撤诉权应属检察院的权力，且若仅以“两高”的司法解释规定关于检察院撤回起诉制度的各项内容，而没有相应的基本部门法予以支持，是不符合程序法定原则的［4］。笔者认为，撤回起诉权应属检察机关的权力之一，并应为检察院自由裁量权的延申。检察院依其所拥有的自由裁量权，可据自己对于案件的审查、认识和理解，对案件进行相应的处分，包括对案件作出起诉、不起诉或变更起诉的决定。作为广义的检察院变更起诉形式之一的撤回起诉，自然是检察院处分案件的一种手段，因此其应有提出撤回起诉的权力。

（二）检察院撤回起诉的时间

《最高法解释》规定，在“判决宣告前，检察院可以要求撤回起诉”，但这并不等同于只要检察院在宣告判决前提出撤诉的要求，人民法院都可以准许［1］。人民法院基于有关法律所负有的审查义务，决定了法院准许检察院撤回起诉的时间限制，即检察院在法庭调查结束前提出撤诉申请的，人民法院应当准许。

在开庭审理前，法院可基于对案卷材料的审阅，对案件事实证据有基础的判断，进而决定是否准许检察院撤回起诉的请求。法院开庭审理后，法庭调查结束前，法院基于相关的程序，对案件证据事实进行举证、质证等法庭调查活动，以查明案件真实情况，法院对于被告人是否犯罪以及罪行的轻重都有了明确的判断。在此阶段检察院申请撤诉的，人民法院在获得被告人同意后，可以准许检察院的撤诉申请。当然，被告人同意并不是此阶段法院准许检察院撤回公诉的必要条件。但法庭调查结束后，检察院再提起撤诉请求的，则会使得之前的司法审判环节毫无意义，丧失撤回起诉制度节约司法资源的效用。因此，在检察院在此阶段要求撤诉的，一般情况下，人民法院不应当准许，而应对案件继续进行相应的审理活动，依法作出有罪或无罪判决。

（三）检察院撤回起诉的审查

为了保障权力的有效运行，对于权力的制约便是必不可少的。一般情况下，检察院在撤回公诉制度中是作为一个整体进行刑事诉讼活动，行使国家赋予的公诉权的，因此对于检察院撤回起诉的审查并不能由检察院内部进行，而应当交由独立于检察院和被告人的机构来审查，以保障审查主体和程序的公正性，同时需督促检察院内部自纠自查，提高司法诉讼效率。在应否对撤回起诉进行司法审查的问题上，也认为设置检察院撤回起诉的司法审查机制是必要且合理的［5］。除了人民法院作为中立机关主动进行的司法审查外，作为案件当事人的被告人也可就检察院申请撤回起诉进行监督，以限制检察院撤回起诉权的滥用。

（四）检察院撤回起诉的救济

被告人对撤回起诉裁定进行上诉，能否作为其对检察院撤回起诉救济的重要手段，在学界仍存在分歧。笔者认为，基于现代刑事诉讼理论以及我国的刑事诉讼结构，被告人作为刑事诉讼的当事人，应与公诉人具有同等的诉讼地位，享有相对应的诉讼权利。既然检察院拥有提出撤回起诉请求的权力，被告人对于事关其自身利益的撤回起诉裁定，也理应有相应的救济权利，即对于法院撤回起诉裁定的上诉权。此外，基于司法的人权保障及程序正义的诉讼理念，被告人亦有权通过有关诉讼程序，即行使上诉权，来保障自身的合法权益，避免诉讼的不当侵害。

三、检察院撤回起诉制度的完善

基于上文对于我国检察院撤回起诉制度的运行现状、现存问题以及相关理论基础的分析，结合我国刑事诉讼的结构特点，并借鉴其他国家的类似制度，筆者认为我国检察院的撤回起诉制度可以从以下几个方面进行完善。

（一）建立由统一的上位法指引的内部协调一致的法律部门体系

我国人民检察院的撤回起诉制度在立法层次上不够，目前仅依靠“两高”的司法解释作为检察院的适用法律依据，但“两高”的司法解释之间存在着诸多不一致的地方。因此，我国检察院撤回起诉制度亟须建立统一的上位法规定，即在《刑事诉讼法》中，明确规定检察院撤回起诉制度，依据基本部门法中的原则性规定，以解决司法解释中出现的矛盾，避免对于检察院撤回起诉制度适用正当性的质疑，使我国的检察院撤回起诉制度更加完善。在目前《刑事诉讼法》暂未有修改计划的情况下，应由全国人大作出相关的法律解释，规定“两高”司法解释中不一致规定的取舍以及冲突适用规则，在该法律解释中明确规定撤回起诉制度的撤回事由、时效及审查等问题，避免有关机关在实际适用过程中进行扩张或限缩解释，以维护法律权威力和确定性。

（二）明确撤回起诉权的运用规范

如前文所述，检察院对已提起公诉的撤回，是公诉权所的构成元素之一，作为刑事诉讼变更的重要内容，充分体现检察院所拥有的公诉自由裁量权，旨在正确及时地实现国家刑罚权，保证刑法的正确实施，维护司法权威和程序公正。因此，公诉的撤回权必须由基本部门法，即《刑事诉讼法》明确规定为检察院专有［6］。此外，还应当明确规定撤回起诉案件的范围及期限次数问题。根据前文的分析，撤回起诉案件的范围应当进一步细化为可以撤回起诉的案件范围和不能撤回起诉案件的范围，而提出撤回起诉的次数应以一次为限，并在法庭调查结束前提出。

（三）构建“司法必要审查”的审判模式

在司法审查方面，如前文所述，人民法院既要从实体上对撤回起诉的理由进行审查，也要从程序上对检察院撤回起诉的申请时间进行审查。笔者认为，人民法院对于检察院在法庭调查结束前提出的，符合前述撤回起诉申请理由的，在获得被告人同意的情况下，可以依法裁定准许检察院撤回公诉。对于在法庭调查结束后，检察院才提出撤回起诉申请的，无论被告人是否同意，一般情况下，人民法院均应不予准许，继续对案件进行审理，依法对被告人是否有罪以及罪行的轻重作出相应的判决，以避免司法资源的无故浪费。但是，因证据变更改变起诉或法律司法解释等发生变化，被告人依法不需负刑事责任的，人民法院可以准许。

（四）建构完善的再审救济制度

被告人决定就人民法院允许撤诉提出上诉的，受理上诉案件的二审法院应当进行全面审查，既要审查一审检察院撤回起诉的实体方面，也要审查相关的程序事项；既要审查检察院撤诉的理由，也要审查一审法院准许其撤诉的理由。具体而言，二审人民法院应有两种处理方式，一是裁定驳回上诉，维持原判。即经过严格审查，认为一审法院切实履行了应尽的必要审查义务，准许检察院的撤回起诉符合相关法律法规的规定，不存在程序上和实体上的瑕疵和错误。二是对于一审法院准许撤回起诉的裁定不符合法律法规规定的，二审法院可以裁定撤销原裁定，宣告被告人无罪；也可以裁定撤销原裁定，发回重审［1］。

参考文献：

［1］魏炜.公诉案件撤回起诉权的限制与规范：以审判权对公诉权的制约为视角［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2019（2）：119-125.

［2］胡萍.撤回起诉滥用现象的实证分析与制度完善［J］.宜宾学院学报，2019（1）：39-47.

［3］顾永忠，刘莹.论撤回公诉的司法误区与立法重构［J］.法律科学（西北政法学院学报），2007（2）：153-160.

［4］谢佑平，万毅.刑事控审分离原则的法理探析［J］.西南师范大学学报（人文社会科学版），2002（3）：90-94.

［5］宋英辉.刑事诉讼法学研究述评（1978—2008）［M］.北京：北京师范大学出版社，2009：300-325.

［6］杨妮，付想兵，刘轩.审判中心视角下撤回起诉制度的反思与重构［J］.人民司法，2019（16）：22-26.作者简介：顾浩然（1999—），女，汉族，江苏徐州人，单位为西安财经大学，研究方向为诉讼法学。

（责任编辑：王宝林）