美丽西藏建设的法治保障探究

王亚妮

（西藏民族大学法学院 陕西咸阳 712082）

中国式法治现代化强调在法治轨道上推进美丽中国建设，把生态文明法治建设提到更加重要位置，致力于促进人与自然和谐共生。党的二十大报告提出以最严格最严密的法治保障美丽中国建设，对生态文明法治建设作出了重要部署。[1]美丽西藏是建设社会主义现代化新西藏的新任务，是西藏生态文明建设的目标，必然需要通过严密的法治保障来实现。西藏自治区党委十届三次全会审议通过《关于深入贯彻党的二十大精神全面建设社会主义现代化新西藏的意见》（以下简称《意见》，对创建国家生态文明高地、开创美丽西藏建设的新局面提出了明确工作要求。在推进中国特色社会主义生态文明建设进程中，西藏各族人民努力通过强化法治自觉、落实法治行动、深化法治担当、提升法治水平，为美丽西藏建设提供强有力的法治保障。

一、美丽西藏建设的理念缘起

西藏被誉为“世界上最后一片净土”，是人们心中的“香格里拉”，西藏无疑是美丽的，我国对西藏生态环境的保护和持续关注是美丽西藏得以延续的基础。2001年，胡锦涛同志在庆祝西藏和平解放50周年大会的讲话中就提出“搞好西藏的生态环境保护与建设，对于改善西藏乃至全国的生态环境都具有十分重要的意义”。[2]2006年，十届全国人大四次会议中强调要切实实施西藏高原国家生态安全屏障保护与建设工作，保护好雪域高原的碧水蓝天。西藏作为青藏高原的主体，作为众多河流的源头，生态环境保护在国际上也备受关注。2007年首届“西藏发展论坛”的总结发言中，奥地利联邦商会主席申兹说：“中国中央政府对西藏环境保护高度重视，绝不是停留在口头上，而是采取各种措施并落到实处，西藏自治区的环保工作对世界环保事业作出了贡献。”[3]美丽西藏吸引了全球的目光，历届“西藏发展论坛”上，世人都关注西藏文化和生态保护问题，坚定不移地保护西藏文化和生态为美丽西藏建设打下了坚实基础。2009年，国务院常务会议审议通过了《西藏生态安全屏障保护与建设规划2008-2030》（以下简称《规划》），全文涵盖区域状况、生态环境建设情况、规划的总体思路、重点建设工程、规划的效益分析和保障措施五个部分，《规划》确定了生态保护、生态建设和支撑保障三大类十项工程。随后，西藏自治区出台了《西藏生态安全屏障保护与建设规划实施意见》，整体推进了西藏的生态环境保护与建设，促进了西藏生态安全屏障的保护工作。

2012年，党的十八大报告提出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[4]这意味着生态文明建设的战略地位更加明确。2013年，习近平总书记致生态文明贵阳国际论坛年会贺信指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”[5]建设美丽西藏是建设美丽中国的必然要求，保护好西藏的生态环境，对于推动可持续发展、推进国家生态文明建设、促进全球生态环境保护都有着重要意义。2013年，西藏自治区下发了《关于建设美丽西藏的意见》（以下简称《意见》），内容包含总体要求、主要任务和组织保障三个部分，明确了美丽西藏的目标和任务，即到2020 年西藏初步实现经济发展与资源环境相协调的格局，形成建设美丽西藏的初步框架，2030年把西藏建设成为生态环境优美、生态经济发达、生态家园舒适、人与自然和谐相处的生态强区，基本实现建设美丽西藏的宏大目标。[6]西藏自治区结合实际提出的建设美丽西藏的战略部署既是西藏加强生态文明建设的重要标志，也是实现西藏跨越式发展和可持续发展的重要保障。

二、美丽西藏建设的法治现状

习近平总书记指出，人民对美好生活的向往是我们奋斗的目标。西藏自治区党委和政府一直深入贯彻党和国家的方针政策。2018 年初《西藏自治区政府工作报告》明确指出推进“美丽西藏”建设的目标，即：推进绿色发展、加强生态保护、构建生态屏障、加强生态环境监管、推进绿色强区。2021年初《西藏自治区政府工作报告》明确指出在过去的一年中着力建设美丽西藏取得的成绩，即：一是生态空间不断优化，生态优先、绿色发展的格局全面形成；二是生态保护不断加强，全面推行河湖长制、排污许可制和生态环境损害责任终身追究制；三是生态建设不断推进。5个市(地)、3个县成功创建国家级生态文明建设示范市县，加强生物多样性保护，目前陆生野生动物种类达1072 种。生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计。[7]美丽西藏首先要美在生态，建设生态文明是关系西藏发展建设和西藏人民福祉的关键因素。

（一）美丽西藏建设的立法状况

1979 年我国首部《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布实施至今的40 多年时间里，西藏自治区严格贯彻执行《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《国家发展改革委办公厅关于印发西藏生态安全屏障保护与建设规划(2008-2030年)的通知》等19余部法律及行政法规，先后制定、修订《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区环境保护条例》《西藏自治区大气污染防治条例》和《西藏自治区气候资源条例》等20 多部环境资源类地方性法律法规，西藏生态文明建设的立法根基得以巩固，法律体系得到进一步完善。2021 年，《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》（以下简称《条例》）是西藏首部关于生态文明建设的综合性法规。与此同时，西藏自治区构建了党委领导、人大主导、政府依托、社会协同参与的立法工作模式，明确领导干部在生态法治文明建设领域的政治责任，先后出台《关于着力构筑国家重要生态安全屏障加快推进生态文明建设的意见》《各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》等涉及生态环境保护领域的党内法规政策，全面保障法律法规的贯彻落实，为建设美丽西藏提供坚实的立法保障。西藏各地市也相继出台了部分配套规范性文件，总之，西藏生态保护立法成果相对丰硕，截至目前，已经逐步建立起来比较系统的地方环境保护法规。在立法层面上，西藏生态保护立法紧跟国家生态环境保护立法的步伐，2018 年全面修订使用的《西藏自治区环境保护条例》不仅承袭了2014 年《环境保护法》的立法目的，还增设了生态文明建设和美丽西藏建设的内容，在关注环境污染防治和自然资源保护的同时，增设了预防生态破坏的内容。西藏地方的生态环境保护立法具有一定特色，如：2018 年修订的《西藏自治区大气污染防治条例》第3 章第19 条规定“当出现涉及多个地市的区域性重污染气天时……可以采取责令……停止煨桑、停止露天烧烤……等应急措施。”其中“停止煨桑”即考虑了藏民族日常祈福宗教活动对空气质量的影响。

（二）美丽西藏建设的执法状况

随着立法的脚步，美丽西藏建设的实体工作也在不断推进。西藏生态环境保护工作也随着西藏现代化建设的推进而不断发展。20世纪80年代，西藏自治区城乡建设环境保护厅成立，内设环境保护处，组建了自治区环境监测站，生态环境保护基础工作逐步展开。20世纪90年代，西藏自治区第一届环境保护委员会和第一个地市级环保机构拉萨市环境保护局成立。西藏自治区人民政府新闻办公室首次发布《西藏自治区环境状况公报》，自然生态保护持续深化。1999年《西藏自治区生态环境建设规划》为西藏环境宣传教育、建设项目环评、排污收费、环境执法、环保援藏等工作逐步推开提供依据。党的十八大以来，自治区作出建设美丽西藏的决定，对生态环境保护工作进行安排部署，自然生态保护迈上新台阶，开展了全区生态环境现状调查，全区生态环境保护组织机构进一步建立健全。实践中坚持环境和发展综合决策，坚持生态优先、保护第一，推动绿色发展，严格控制开发建设活动，杜绝环境污染重、生态影响大的项目进入西藏。2015年西藏自治区环保厅和公安厅联合出台《西藏自治区环境保护与公安部门执法衔接配合工作规定（试行）》，建立起环保、公安部门之间的联动执法和案件移送工作机制，统一执法尺度，重点惩治环境违法犯罪行为。自治区坚持严格规范执法，统筹推进山水林田湖草沙冰等生态主体功能区的系统规划与实施，完成生态保护红线的划定工作，建设多个自然保护区，大量增加生态性岗位，有序推进生态示范区的建设工作。结合中央和自治区级环境保护督察，西藏自治区开展整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动、全区环境保护联合执法专项行动、全区环境保护考核等工作，西藏以零容忍态度严厉打击各类环境违法行为。中央第四生态环境保护督察组向西藏自治区反馈督察情况，截至2022年4月底，督察组交办的1115件群众举报问题已办结或阶段办结840件，责令整改235家，立案处罚70家，约谈92人，问责9人。[8]

三、美丽西藏建设法治保障的现实困境

中央第七次西藏工作座谈会指出坚持统筹推进“五位一体”总体布局，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏，并指出必须“坚持生态保护第一”。美丽西藏建设从实践中理解就是面对资源与环境、人与自然矛盾和危机日益突出的形势下，经济发展的可持续性和人民生活质量的提升问题。现实中由于法治理念、法律制度及司法体系的不足使得美丽西藏建设存在困境。

（一）生态法治理念淡薄

法治是人类现代文明社会的重要组成部分，法治文明是人类的共同理想，生态法治是生态文明理念得以贯彻实施的重要保障。近年来，随着西藏经济建设的发展，人民物质生活水平大幅提升，但是生态法治观念不强。虽然传统习惯法文化在一定程度上起到规范作用，但是，随着市场经济体制的逐步建立，一系列以市场为导向的经济体制变革在政府主导下推进，科技、信息网络等现代化的元素不断输入，西藏各个地市包括基层牧区均已受到现代化消极因素的影响和冲击，神山崇拜与矿产开发、尊重生命与追逐经济利益等不同选择出现了不同的博弈结果。即当经济利益和生态利益及信仰发生冲突时，部分民众会选择经济利益，社会公益行为有可能被阻止，获取经济利益的违法行为可能被支持。群众欠缺一定的生态法治观念，随手丢弃垃圾及随意砍伐林木、猎杀野生动物等现象时有发生。中小企业经营者违反环境保护相关法律法规的问题逐渐增多，如：2021 年9 月自治区生态环境厅公布的环境违法案件主要涉及超标污水排放、废矿物油处置、非法储运废旧铅蓄电池、污水处理厂未进行在线设备检测及其他违反环评制度等。这些行为的出现一方面在于群众本身生态法治意识淡薄，同时相关责任部门的生态文明的宣传力度不够，没有从根本上强化民众的生态法治观念，部分领导干部本身缺乏法治观念，为谋取部门利益或者个人利益，无视生态环境保护或者保护意识不够，致使破坏环境的违法行为没有得到及时制止。

（二）生态文明建设相关法律制度欠缺

西藏是重要的国家生态安全屏障，西藏生态文明法治建设中重要的一个环节就是对其独特的生态系统进行持续系统保护。近年来，西藏自治区相继出台了《全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《关于建设美丽西藏的意见》等相关政策性文件，确立了目标考核等监督机制，建立健全了对应的生态保护补偿机制，生态文明建设成就显著，但是有关针对性、精细化的法律制度还亟待加强。从宏观层面来看，2018 年的《宪法》修改中“生态文明入宪”意味着宪法对生态文明做出的回应，《环境保护法》在立法目的中明确规定了“推进生态文明建设”，《民法典》中规定“绿色原则”“民事主体从事民事活动应当有利于节约资源、保护生态环境”，2022年《立法法（修正草案）》中提出“设区的市的人民代表大会及常务委员会可以对生态文明建设事项制定地方性法规”，以上均为生态文明的立法体现。纵观实际，生态文明法律制度大多散见于各个法律部门之中，国家关于生态文明建设相关的综合性法律尚未出台，民族特色的生态文明建设的法律法规不足。[9]从地方上来看，西藏自治区人大常务委员会和政府针对生态环境保护方面主要涉及草场资源保护、野生动植物资源、水资源保护等方面的法律法规。西藏生态立法主要基于独特的生态、人文景观与自然风貌，具有较强问题意识，突出了地方特色。但是，西藏地方立法也存在一定的问题，包括地方立法限制性条款问题、立法主体多元化及生态治理跨区域合作的协同立法等。[10]《立法法（修正草案）》第10 条将“国家主权、国家机关职权、税收制度、公民政治权利和人身自由强制措施和处罚”等事项排除在地方立法范围之外，为生态立法可能涉及中央与地方立法权限定了框架。《立法法（修正草案）》第78 条限定了地方立法不得“抵触”上位法的原则，《西藏自治区环境保护条例》关于行政许可的限制性条款和行政罚款的数额等均受制于法律的“限制性规定”。而事实情况是随着国家生态文明建设的发展、法律行政法规的完善，以及新修订法律明确化的要求，未来生态立法将更加注重实效，客观要求地方立法精细化、规范化、科学化。尽管2021 年西藏出台的《条例》对生态文明立法相关内容进行了完善，但与此同时，伴随地方立法权的扩大，同一事务可能出现国家级、省级、市（地）级三级立法，而专业队伍、能力建设、机构组织建设等方面发展不均衡，可能存在立法质量、立法科学化水平良莠不齐的现象。事实上西藏生态立法不仅三级立法主体之间的分工、关系协调方面欠缺规范，生态治理跨区域合作方面协同立法的规范性指引也存在不足，如从水资源保护来看，水源地的风险防控、上下游水体功能保护目标的协调性和生态补偿方面规定过于原则化，缺乏操作可行性。

（三）环境保护司法体系作用发挥不足

2014年6月，最高人民法院坚决贯彻落实党中央推进生态文明建设重大决策部署并成立专门的环境资源审判庭，负责牵头指导全国环境资源审判工作。然而，西藏部分地方和相关部门在执行国家法律法规中还存在“宽松软”，国家产业政策落实不完全到位，违法违规建设禁而不绝。2018 年以来，西藏自治区共对56 个未批先建项目进行查处，但由于后期监管不足，仍有部分项目违规建设生产。同时，生态环境基础建设方面，西藏自治区七个地市城市生活污水收集率较低，拉萨2020 年生活污水收集率仅为22.8%。[12]司法层面在解决西藏地方生态环境纠纷方面的作用发挥度不够，导致生态环境司法领域的社会公信力存在一定程度的缺失。囿于整体法治素质及生态治理能力的欠缺，加之生态环境领域案件在立案、取证、执行等方面的较大难度，检察机关提起的公益诉讼及一般性的民事领域诉讼都存在生态司法解纷不足的问题。例如：昌都市贡觉县涉及金沙江流域的相关案件，具体显示为玛曲河与热曲河的垃圾堆积造成的大量污染、采砂点较多对于金沙江河道破坏严重问题，检察机关通过调查后向环保局和莫洛镇人民政府下发检察建议，但之后的监督并没有完全跟上。同时由于人员的不足，检察机关采用公益诉讼线索提供奖励措施，激发群众提供线索的积极性，涉及跨域案件的通过联合机制管辖，由属于两地的各自检察机关向自己辖区执法机关下发建议书，但实际监督效果并不尽人意。

四、美丽西藏建设法治保障的路径

美丽西藏建设是美丽中国建设的重要组成部分，习近平法治思想对于美丽西藏建设的法治保障具有重大实践价值。西藏自治区把推进美丽西藏建设作为关系国家生态安全、统领西藏长足发展的重大战略来认识和部署。美丽西藏建设的法治保障需要从法治理念的提升、法律体系的完备、司法体系的完善等方面推进。

（一）提升建设美丽西藏的法治理念

美丽西藏建设的法治保障需要全社会树立生态法治理念，发扬和传承民族生态法律文化的良性因素。西藏传统文化中崇拜、珍惜自然的生态价值观已经深深地渗透于藏族社会的生产、生活之中，对于藏民族开发、利用自然生态环境的行为起着调整和规范作用。同时，佛教生死轮回的因果报应思想强化了藏民族对于自然生命的尊重。西藏传统习惯法文化对西藏生态文明建设起到了一定的规范和调整作用。但与此同时，随着习惯法的没落，原有的传统生态伦理观被打乱，新的价值观体系没有完全建立起来，由此引发价值观的混乱，很多人往往出现内心信仰和现实利益的强烈冲突，往往妥协于经济利益。可以通过“送法下乡”等方式宣传生态法律制度，激发习惯法文化所蕴含的人道性、规律性及普适性，探寻生态习惯法与现代生态法治共性的理念，将生态法治理念、法治规范纳入全民普法内容，通过“谁执法，谁普法”的实践工作提高公众的生态文明法治素养。同时，借助驻村、驻寺工作队及便民警务站等平台，以公务员、青少年学生、农牧民、流动人口和僧尼为主体，重点宣传《宪法》《民族区域自治法》《环境保护法》等法律法规及社会主义核心价值观，引导全区人民牢固树立法治观念，提升法治理念，为建设美丽西藏提供了坚强有力的法治保障。[13]

（二）构建完备的生态文明法律体系

习近平总书记强调加快生态文明等重点领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新发展。《民法典》的实施昭示着中国法典化时代的到来，为环境法典编纂提供了立法经验。全国人大常委会针对立法环节存在的短板和弱项，提出环境立法模式“体系化”，重点领域生态环境立法“补短板”。西藏自治区在构建生态文明法律制度方面也在积极推进，《条例》的出台完善了西藏生态文明建设的法律体系，其规范内容全面生动体现了全民共建共治共享的理念。《青藏高原生态保护法（草案）》二审稿贯彻党的二十大精神，增加规定了提升生态系统多样性和持续性，增加规定按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，从严制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单。西藏具体在构建生态文明法治建设的过程中应以法律体系生态化为根本目标，对现有各种法律进行“生态化”评估与改造，保证人与自然生命共同体理念及绿色发展观在整个法律体系中得到贯彻。同时，乡规民约是大众参与国家治理的模式，是传统价值原则本土化、具体化、生活化的表现形式。西藏作为民族地区应高度重视社会规范体系的功能和作用，充分发挥乡规民约的规范作用，激发广大民众建设美丽家乡的内生动力。与此同时，西藏应进一步完善地方性立法关于环境保护的法律授权，细化上位法规定，创设灵活多样的监管方式，引入多元、协同的立法理念。

（三）完善环境保护司法体系

2021年5月，习近平总书记在世界环境司法大会的贺信中对中国环境司法改革创新做了充分肯定，为法院系统全面加强生态环境司法保护，护航美丽中国建设提供了根本指引。西藏在环境保护司法方面也在不断加强，2021年，西藏法院围绕《条例》实施，加大对污染环境、破坏生态犯罪行为的惩治力度，依法审理涉及生态环境资源案件62 件，办结环境公益诉讼案件17 件。检察院依法打击破坏环境资源的犯罪，起诉124 人，同比上升42.5%，在林草局（保护区管理局）设立了公益诉讼检察联络室[11]。环境司法必须坚持以习近平生态文明思想为指导，树立保护优先、注重修复理念，即公益性理念和恢复性理念。西藏司法机关应当充分发挥职能作用，积极深化法治担当，为促进人与自然和谐共生的现代化建设提供坚实的司法保障，为建设美丽西藏提供司法保障。目前西藏自治区人民检察院已经牵头制定《关于建立青藏高原及周边区域生态检察司法保护跨省际区划协作机制的意见》，推动了筑牢青藏高原生态环境保护司法屏障。西藏司法机关在完善环境司法实践方面可以考虑从以下方面着手：首先，各级公安机关应全面摸排生态环境的安全隐患问题，关注重点领域，从源头上打击破坏生态环境的违法犯罪行为。其次，各级检察机关把依法忠实履行职责为己任，探索建立“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”为一体的生态检察新模式，切实担负生态文明建设的监督责任。不断完善生态环境执法与刑事检察、公益诉讼检察衔接机制，依托公益诉讼检察联络室，加大青藏高原及周边区域生态环境司法保护力度。再次，各级人民法院应当立足审判职责，积极承担环境公共利益维护者的责任，加大对各类破坏环境资源的采挖、砍伐、盗猎等违法行为的惩治力度。应设立专门的环境资源审判机构，加强专业化审判队伍建设，部分乡镇、部分重点区域设立环境资源法庭，完善异地司法协作和各部门协调联动机制，加强司法保障，综合运用生态环境保护禁止令、惩罚性赔偿等制度，树立恢复理念，健全刑事制裁、民事赔偿、生态补偿有机衔接的环境修复责任制度。

结 语

美丽西藏包含人民富裕之美、自然环境之美、社会和谐之美，是西藏之美的统称，其核心是和谐。“美丽”是建设社会主义现代化新西藏的宗旨。和谐社会应该是一个法治社会，应该通过法治来保障。中国式法治现代化倡导人与自然和谐共生的社会主义生态观，美丽西藏建设的法治保障应以西藏特殊的自然环境、历史文化及法治实践为基点，传承藏族生态保护传统文化，提升民众法治理念，实现法律体系生态化、促进环境保护司法协同化。