优化生育支持政策 促进人口均衡发展

焦明辉　傅永强

党的二十大报告指出，要优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。为深入了解榆林市全面放开三孩后人口发展情况，我们通过实地走访、座谈交流、问卷调查等方式开展了专题调研，现将有关情况报告如下。

一、全市人口发展现状

（一）出生率及出生人口数量先升后降

全市人口出生率2000年为9.95‰，缓慢增加到2016年的11.72‰。2016年全面二孩政策放开，出生人口有所上升，2017年出生率增至12.15‰。随着二孩政策效应减弱，尽管2020年三孩生育政策全面放开，但出生率仍持续下降，2021年为8.27‰，已经低于2013—2016年全面二孩政策放开之前的生育率水平。全市2000年出生33692人，2017年出生46782人，2020年出生数量已降至2010年之下。

（二）死亡率及死亡人口数量逐年上升

全市死亡率从2000年的4.49‰增至2010年的5.98‰，之后增加至2021年的6.69‰。虽然在2020年死亡人数有小幅度下降，但总的来看，全市死亡人口数量呈现缓慢上升趋势。

（三）自然增长率呈下降趋势

2000年以来，全市自然增长率始终为正。2000—2017年较为稳定，2017年之后开始有所下降，从2017年的5.67‰降至2019年的4.30‰，到2021年下降到1.58‰。随着出生率的下降和死亡率的上升，未来人口自然增长率存在继续降低的趋势。2000—2010年间除榆阳区、神木市、米脂县、佳县和清涧县外，其余7个县区人口自然增长率均在下降。与2010年相比，2019年榆林市各区县人口自然增长率普遍下降。2019年人口自然增长率最高的是神木市，为4.70‰；人口自然增长率最低的是吴堡县，为2.78‰。

（四）人口逐步向城镇聚集

受城镇区域扩张、城镇人口自然增长和乡村人口流入城镇等因素影响，全市城镇人口持续增加，城镇化率由2000年的22.13%增长至2020年的61.60%，增长了39.47%。榆阳区、神木市、府谷县、靖边县的城镇人口占常住人口的比例均高于55%；除吴堡县外，南部五县城镇人口占常住人口的比例则低于45%，城镇人口比例呈现出“北高南低”的特点。

二、存在的主要问题

（一）生育意愿发生变化

我们的问卷调查结果显示，参与调查者理想中孩子的个数是：0个占3.64%、1个占17.62%、2个占67.17%、3个及以上占11.56%；47.35%的人没有生育二孩的意愿，78.19%的人没有生育三孩的意愿。全市2018年至2022年的常住人口分别为360万人、361万人、362.48万人、362.18万人、361.61万人，其中2021年较2020年减少0.3万人，2022年较2021年减少0.57万人。

（二）育龄妇女人数减少

2010年，全市育龄妇女人口为99.86万人，2020年下降至81.64万人，减少18.24%。除了榆阳区育龄妇女从2010年的20.74万人增加至2020年的24.82万人，其余各区县育龄妇女均减少，南部六县的育龄妇女下降幅度高于北部六县。全市育龄妇女占总人口的比例从2010年的29.8%下降至2020年的22.52%，所有县市区的育龄妇女比例均下降。2020年北部六县育龄妇女比例均高于20%，南部六县中除了绥德县育龄妇女比例为20.5%，其余县育龄妇女比例均低于20%。

（三）结婚意愿有所减弱

2020年，全市结婚登记20579对，结婚率为5.68‰，离婚登记7559对，离婚率为2.09‰；2021年，全市结婚登记18480对，结婚率为5.1‰，离婚登记3881对，离婚率为1.07‰；2022年，全市结婚登记15858对，结婚率为4.38‰，离婚登记4015对，离婚率为1.1‰。可以看出，近三年来榆林市结婚人数和结婚率在逐渐减少，结婚率低于全国同期水平，而离婚人数和离婚率上升。

（四）生育成本相对偏高

作为生育主体的“90后”，普遍认同少生优生的观念，对奶粉等必需品品质要求较高、需求量大，普遍追求高品质托育机构、幼儿园和兴趣班，造成较高的教育成本。我们问卷调查中，认为抚养孩子最主要的三大经济负担依次是教育培训、改善住房、醫疗保健。

（五）缺乏生育激励措施

许多地区通过制定生育补贴、延长产休假等奖励措施来提高生育意愿，而榆林市尚未专门出台优化生育的相关激励政策，国家和省出台的生育假期制度也执行不到位，未能有效激发潜在生育意愿，特别是育龄女性担心会因生育影响工作和晋升，生二孩、三孩的意愿普遍较低，表现在全市平均家庭户规模在减小，2000年为3.78人，2020年为2.51人。

（六）已进入老龄化社会

2020年，全市60岁及以上人口有59.42万人，占比达到16.39%，较2010年上升5.71个百分点；65岁及以上人口有40.33万人，占比11.13%，较2010年上升3.73个百分点，预计“十五五”将步入老龄化社会。

三、建议

我们的问卷调查中，80%以上的人认为政府奖励5万元以上方可改变不生二孩和三孩的想法，52.95%的人支持二孩、三孩政策与职务晋升、职称晋级挂钩，79.61%的人支持二孩、三孩政策与买房、购车奖励补贴挂钩。鼓励生育需要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，建议可从以下方面制定激励措施。

（一）制定生育支持政策

一是可对榆林籍常住人口新生二孩给予每月800元的现金补贴，直至孩子满3岁（以每年平均新生二孩15000人测算，政策实施后，第一年共需约1.44亿元财政补贴，第二年共需约2.88亿元财政补贴，第三年及以后每年约需4.32亿元财政补贴）；对新生多孩给予每月1500元的现金补贴，直至孩子满3岁（以每年平均新生多孩2500人测算，政策实施后，第一年共需约4500万元财政补贴，第二年共需约9000万元财政补贴，第三年及以后每年约需1.35亿元财政补贴）。二是对生二孩及以上的家庭可以通过购房按揭利息返还进行补贴奖励，返还二孩家庭的第二套房贷利息的50%，对于三孩家庭的第三套房贷利息全部补贴返还。三是做好城乡居民医保参保人生育医疗费用保障，减轻生育医疗费用负担。四是探索对生二孩及以上的职工在同等条件下，优先晋升职务或晋级职称等。

（二）推进教育优质发展

推进城镇小区配套幼儿园治理，提升普惠性幼儿园覆盖率，适当延长在园时长或提供托管服务。依托学校教育资源，全面开展课后文体活动、社会实践项目和托管服务，推动放学时间与父母下班时间衔接，严格规范校外培训。

（三）加大住房保障力度

各县市区政府应加大公租房的供应，对生育家庭给予公租房优先、房贷利息优惠等政策倾斜。无产权或部分产权房的租售资格优先考虑多孩家庭。

（四）推动托育机构建设

鼓励幼儿园进行扩建改建、转型升级和服务下延，或将一些托育机构纳入幼儿园管理，招收1至3岁的适龄幼儿。积极拓宽托育机构建设资金来源渠道，形成“政府主导、社会参与”的托育服务资金筹集机制。降低托育机构的水电气热等运营成本，按照居民生活类价格收费。

（五）试行灵活办公模式

试行推广育龄妇女灵活办公模式，采取弹性上下班、居家办公等，缓解职业女性的焦虑、减轻职业发展和育儿的压力和冲突，提高育龄女性的生育意愿。

（作者单位：榆林市发展改革委）