何以授人以渔?——就业救助制度的演变发展、短板不足及其路径优化

王燊成

[中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部;北京 1000872]

一、引 言

党的二十大报告指出,“健全就业公共服务体系,完善重点群体就业支持体系,加强困难群体就业兜底帮扶”①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2022 年版,第47 页。。一直以来,失业都是收入不安全的主要根源,更是陷入贫困的重要致因。由于单靠市场并不能提供足够的保护以防范失业风险,因此各国政府大都建立了相应的保护制度,要么通过给付现金津贴满足生活需求,要么通过积极的劳动力市场政策帮助其重返岗位。在中国,始于20 世纪90 年代国有经济的重组、城镇劳动力市场的改革,一大批下岗职工、失业人员逐渐成为新城市贫困群体,对只针对“三无”人员的传统城市救济提出了改革要求。对此,一方面中央政府出台了最低生活保障制度以满足基本生活需求;另一方面,国家主张劳动者“以劳动自养为主,低保福利制度为辅”的社会福利理念②周昌祥:《当前社会福利依赖与反福利依赖的社会工作介入研究》,《华东理工大学学报》(社会科学版),2005 年第2 期。,各地积极开展再就业工程,出台了诸如职业培训、职业推荐、税费补贴、公益性岗位安置等措施,强调有劳动能力贫困者领取低保金的同时积极就业。在这一过程中,与贫困人口就业、再就业促进相关的议题也开始频繁出现在政策文本与实践中,就业逐渐进入社会救助的话语体系。尤其伴随着2014 年5 月1 日我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的正式出台,就业救助的概念第一次在法律文件上予以明确,且正式成为我国社会救助项目中的重要组成部分。

然而,无论是学术界还是政策界,对就业救助依旧存在诸多模糊认识,甚至连就业救助的叫法都有分歧;在政策实践层面,由于就业救助分属人力资源社会保障和民政两个政府主管部门,而出现“自说自话”、各管一块的工作局面③韩克庆:《就业救助的国际经验与制度思考》,《中共中央党校学报》,2016 年第5 期。。与此同时,诸多研究对于就业救助的效果持怀疑否定态度。公益性劳动参与只是一种象征性安排,很多地区几乎没有类似这样的义务劳动①安华,葛越:《就业促进视域下的城市最低生活保障制度优化研究》,《宁夏社会科学》,2017 年第5 期。。求职行为的要求也很难起到预期的就业激励效果②黄晨熹:《城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排研究——以上海为例》,《社会学研究》,2007 年第1期。。此外,无论是就业培训、就业推荐等正向激活,还是惩罚性约束的负向激活,就业救助的效果都不大③Zhang H..“Employment Assistance in Urban China: A Qualitative Study from the Youth Recipients’ Perspective.”Children and Youth Services Review,2018,88: 521-527.。探讨效果不佳致因的研究进一步发现,相关政策多表现为零散的行政行为④李乐为,王丽华:《就业激励和援助:贫困救助制度演进和优化的基本取向》,《甘肃社会科学》,2011 年第3 期。,就业救助与低保家庭所面临的现实之间存在严重脱节⑤Qin,Gao.Welfare,Work,and Poverty: Social Assistance in China.Oxford: Oxford University Press,2017,p.94.。尽管这些研究对就业救助进行了一定程度的评估,但是整体而言较为碎片化、缺乏整体框架。为此,本研究在系统梳理制度演变发展的基础上,整体评估制约效能有效发挥的短板不足,并提出针对性的路径优化建议。

二、就业救助制度的演变发展

如前所述,尽管《暂行办法》颁布以后,就业救助才成为专项社会救助制度且这一概念逐渐被学术界、政策界广泛使用,但实际上自从城镇低保制度建立以来,中央以及各地政府始终围绕城镇贫困人员的就业救助出台了一系列政策规定,只不过不是以专项制度的名义来开展。因此,如果按照《暂行办法》颁布的时间节点,大致可以将就业救助的制度演变分为两大发展阶段:松散式政策措施阶段与专项社会救助制度阶段。

(一)松散式政策措施阶段

在《暂行办法》出台以前,我国针对城镇贫困人员的就业救助,一方面主要依托于中央以及各地出台的低保制度优化或实施办法,就业救助更多地是被纳入到广义的就业促进当中。在当时,中央政府强调各地在实施低保的过程中要积极构建就业与救助的联动机制以促进有劳动能力的贫困对象实现再就业,因此我国城镇贫困人员的就业救助一直以来属地化管理的色彩浓厚,每个地区都有独特的政策设计⑥Chan C.K.,Ngok K..“Workfare in the Undemocratic States: The Case of China.”International Social Work,2016,59(4): 479-493.。各地政府出台的低保相关政策文件中一般都会用专条或专段内容就如何促进低保对象就业进行规定。比如,2004 年,北京市劳动和社会保障局、北京市民政局、北京市财政局联合印发了《建立促进城市低保就业服务对象就业机制暂行办法》,涵盖了就业服务登记、免费就业服务、劳动能力鉴定、职业培训和职业指导、职业推荐和公益性岗位安置、就业奖励和救助渐退、社区公益性劳动参与、灵活就业和自谋职业人员社会补贴保险、违规行为的惩罚等各种多元化措施。另一方面,随着2007《就业促进法》对就业援助制度的规定,贫困人员被视为就业困难人员的重要组成,贫困对象的就业促进也被嵌入至各地的就业援助工作当中。

事实上,在这一阶段,就业救助的主要内容基本成型,《暂行办法》规定的就业救助基本上延续了这些措施,只不过在当时就业救助还不是一套体系化的专项制度,更多地体现在各类碎片化的政策设计与具体措施上,各地出台的政策主要以地方规范性文件或者地方工作文件为主,立法层次整体偏低,地方自主性较大。此外,各地的叫法也存在着差异性,“就业服务”“就业援助”“就业帮扶”“就业促进”等概念均有被提及。

(二)专项社会救助制度阶段

随着《暂行办法》的正式公布,中央政府不仅从国家层面统一了就业救助的基本概念,而且还将就业救助作为我国社会救助八大项目中的重要组成部分,就业救助的制度化属性得到凸显并有了正式的法律法规依据。国家第一次以法律文件的形式对就业救助的明确,有效区别了针对就业困难人员的就业援助以及广义上的就业促进。2020 年8 月,中共中央办公厅、国务院办公厅进一步印发《关于改革完善社会救助制度的意见》,明确提到要健全就业救助制度,为社会救助对象优先提供公共就业服务,按规定落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策,确保零就业家庭实现动态“清零”。对已就业的低保对象,在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本,并在其家庭成员人均收入超过当地低保标准后给予一定时间的渐退期。在《暂行办法》基本内容的基础上,国家再一次以行政法规的方式对扣减就业成本、渐退期等措施进行了明确和规定,扩展了就业救助的主要内容。相较于前一阶段,就业救助不仅在制度对象更加明确,而且在制度体系上也更加系统。经过二十余年的发展,就业救助日趋完善,形成了三种典型的帮扶路径:

第一,以职业介绍,自谋职业、自主创业扶持,公益性岗位安置为核心措施拓展就业机会。职业介绍是公共就业服务或私营职业介绍所为求职者寻找工作和雇主填补岗位空缺的过程⑦范随,[英]艾伦·汉森,[英]戴维·普瑞斯:《变化中的劳动力市场——公共就业服务》,北京:中国劳动社会保障出版社,2002 年版,第32 页。。职业介绍本质属于一种快速就业模式,强调通过政府介入来解决城市贫困人员职业搜寻和岗位匹配中的问题,缩短搜寻时间以快速推动贫困人员进入劳动力市场。在职业介绍的过程中,公共就业服务机构也会提供职业指导服务。职业指导就是指导、帮助劳动者根据自己的生理与心理特点,同时考虑社会的需要,选择最佳职业的过程,包括传授职业知识、帮助求职者了解自身职业素质、开展职业咨询、就业政策解答等①潘锦棠:《劳动社会学》,北京:中国劳动出版社,1995 年版,第111 页。。此外,为了鼓励企业积极吸纳城市贫困人员就业,《暂行办法》规定吸纳就业救助对象的用人单位,按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等扶持政策。为了鼓励有条件的城市贫困人员积极自谋职业或自主创业,各地政府还建立起了以社会保险补贴为核心的包含资金补贴、税费减免、小额贷款、贴息补贴等扶持措施集合。在这些扶持政策当中,社会保险补贴是最常使用的政策措施。只要办理了灵活就业人员登记,便可享受社会保险缴费补贴,政府补贴一部分社会保险费,灵活就业人员自行缴纳一部分。针对难以通过市场化途径以及没有条件实现自谋职业和自主创业的贫困人员,各地政府主要依托公益性岗位开发,直接创造就业岗位并优先提供给贫困人员,实现政府托底就业。

第二,以免费培训为核心措施增强就业能力。为提高城市贫困人员的就业能力,各地政府一般要求人社部门以及公共就业服务机构积极开展免费培训等项目。免费培训本质上是一种人力资本投资,强调通过各种培训来提高贫困人员的就业能力,一般具有成本高、见效慢等特征②肖萌,陈虹霖,李飞跃:《低保对象为何退保难? 动态分析策略下的退保模式及其变迁趋势研究》,《社会》,2019 年第4 期。。一方面,为鼓励贫困人员积极参与培训项目,地方政府往往会给予费用减免或培训补贴。比如湖北省规定,参加技能培训、创业培训的就业救助对象可享受政府职业技能培训补贴和培训期间生活补贴。上海市则通过校企合作、教育费附加返还、发放培训卡、举办技能大赛等方式进行职业培训。另一方面,针对进行失业登记的贫困人员,地方政府一般会要求公共就业服务机构免费并优先提供一定数量的培训服务。湖南省规定,各级劳动保障部门的公共就业服务机构每年要为未参加过技能培训的低保就业帮扶对象提供不少于一次的免费职业培训。在培训的基础上,地方政府还会通过职业技能鉴定补贴的方式积极鼓励城市贫困人员进行职业技能鉴定,从而实现培训向技能的转换。湖北、黑龙江等地规定,通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或单项技能证书的低保对象可以享受职业技能鉴定补贴。

第三,以设置低保金领取条件与就业收入支持为核心措施激励就业意愿。为了防止福利领取产生的就业意愿抑制问题,一方面各地政府对于有劳动能力的低保金领取者施加领取条件,并对违反条件人员进行一定惩罚与约束。在城市低保设立之初,低保金领取条件最典型的做法就是社区公益性劳动。此外,各地政府一般要求针对法定劳动年龄内且有劳动能力或者有就业条件的城市贫困人员在申请低保时应该有积极求职的经历,并且在领取低保金期间应该主动接受培训和职业推荐等就业服务,无正当理由不得不进行求职行为、不接受就业推荐、不接受就业指导等。为了有效约束贫困人员的就业行为,各地还制定了相应的惩罚措施,包括低保申请不予受理、低保金额扣除、低保资格被取消等。另一方面,对于贫困人员在领取低保金期间积极就业的,实施就业收入支持。就业收入支持主要包括就业收入豁免与低保渐退。就业收入豁免是指对就业收入设定一定豁免额,减少救助金对就业收入的抵消,即就业获得的劳动收入若不超过豁免限额,则收入不会影响其领取的救助待遇③周蕾:《“救助渐退”思路下的国际救助制度经验与启示》,《中国社会报》,2013 年11 月4 日。。在具体操作中,主要有三种做法:一是在一定周期内实行全额豁免;二是主要依据就业收入的标准对就业成本进行分档核减;三是主要依据家庭的重要支出进行分档核减。低保渐退是指为了防止低保补差制引起的就业逆向激励问题,政府规定低保对象就业后,即使家庭人均收入超过最低生活保障标准,并不立即取消其低保资格,而是采取救助资格或救助水平渐退的方法,过渡期满后再退出低保。

三、就业救助制度的短板不足

在本研究看来,如果单从内容要点而言,现行就业救助制度已经涵盖了低保、低收入人员就业过程中常常遭遇的多数障碍,然而如前所述,实践结果并不如人愿。基于制度演变梳理并结合文献,本研究认为之所以出现救助效果欠佳、制度供给质量较低等现象,主要源于两方面短板不足:一是定位的双重偏差导致独立性缺失,二是内容的粗放式设计造成供需瞄准不足。

(一)定位的双重偏差导致独立性缺失

作为一项新兴的制度设计,就业救助最大的特点就是兼顾社会救助以及劳动力市场的双重属性。然而,在本研究看来,这种特点也引发了定位的双重偏差问题,制度独立性缺失,制约了实践效果。

一方面,就业救助从属于低保救助导致理念存在冲突。根据《暂行办法》,就业救助针对的是低保家庭中有劳动能力且处于失业状态的成员,因此就业救助从属于低保救助。然而,二者的救助理念明显不同,就业救助本质上属于发展型救助、强调积极救助;低保救助则是一项消极型救助、凸显底线救助。此外,从属定位的制度关系也导致二者并非势均力敌,因此常常引发制度实践的冲突。比如,“先低保、后就业”导致福利收入与就业收入产生零和矛盾。由于低保实行补差制,就业收入势必会替代部分福利收入,二者实际上是一种“非A 即B”的零和矛盾关系。虽然现行的“收入豁免”“低保渐退”等措施已经有所回应到这一矛盾,但是除非就业的经济利益远远超过福利总效益,否则难以发挥激励效应。实际上由于低保对象往往本身存在人力资本积累有限等不足,多数群体往往难以匹配到劳动回报率高的岗位。又比如,“保低保、倡就业”实则鼓励就业向民生维稳的博弈妥协。因为作为一项底线救助,低保还起着社会维稳的功能,是基层维稳的重要抓手①李伟权,黄扬:《政策执行中的刻板印象:一个“激活-应用”的分析框架》,《公共管理学报》,2019 年第3 期。。在社会维稳的重压以及地方官员的政治利益下,低保金有时成为了一种维稳工具②朱亚鹏,刘云香:《制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行——以C 市城市低保政策执行为例》,《中山大学学报》(社会科学版),2014 年第6 期。。在强调保民生、促稳定的主基调下,就业救助的政策思维仍停留在“充分就业”和“维稳”时代,单纯认为劳动和工作是最好的脱贫方式,也是有利于社会的稳定,却没有从战略角度思考就业救助政策的意义③吴小芳:《我国城市就业救助政策研究》,《社会保障研究》,2011 年第4 期。。在实际中,就业救助的定位和角色往往只能限于宏观上的鼓励和提倡层面。无论是在申请低保时,还是在低保领取期间,只能鼓励就业,无法强制就业,就业本质上还是取决于贫困人员自身。这种鼓励的定位造成就业救助的约束力不足。

另一方面,就业救助在劳动力市场制度体系中存在衔接不畅问题。尽管就业救助与就业援助、失业保险、公共就业服务均是我国劳动力市场制度体系中的重要组成,但是基于现行的制度安排,本研究发现就业救助与其他制度尚未形成有效衔接、分离现象凸显。比如,实践中就业救助往往被整合进就业援助或公共就业服务中,这种内嵌关系虽存在合理性但在资源分配和使用上也产生了“稀释效应”:一方面属地化管理下,就业救助资金主要依赖于地方财政投入,但在地方财政紧缩的背景下,地方政府往往会压缩就业救助成本,致使就业救助服务未能取得实质性发展④肖萌,陈虹霖,李飞跃:《低保对象为何退保难? 动态分析策略下的退保模式及其变迁趋势研究》,《社会》,2019 年第4 期。;另一方面,由于就业救助对象投入产出边际效益低,极易导致本该属于的就业福利资源被非贫困人员进行了“稀释”。又比如,就业救助与失业保险的衔接不畅诱发“制度夹心”问题。对于二者衔接,《暂行办法》以及《失业保险条例》尚未给出相关规定,各地出台的政策文本中也只有“加强衔接”等抽象化表述。唯一具象化的实践就是以社会保险补贴的方式资助贫困人员参加失业保险,但是这种衔接方式存在制度夹心问题。由于失业保险覆盖的对象是与单位建立劳动关系的职业人群,而就业救助针对低保对象,这种制度目标的捆绑就造成了二者衔接过程中产生了“夹心层”问题,即对于那些有没有参加失业保险,也不符合低保标准的失业对象仍得不到任何帮助⑤李运华,叶璐:《我国社会救助立法评析》,《理论月刊》,2016 年第2 期。。

(二)内容的粗放式设计造成供需瞄准不足

在城市低保对象中,失业者的再就业行为及选择是一个很复杂的系统⑥慈勤英,王卓祺:《失业者的再就业选择——最低生活保障制度的微观分析》,《社会学研究》,2006 年第3 期。。但是现行的就业救助整体上还是一种粗放式设计,对于贫困人员及其就业需求的瞄准不足,造成制度供给与服务需求的不匹配。具体而言,瞄准不足主要体现在以下三个方面:

第一,就业救助对象的识别指标较为模糊。根据《暂行办法》,就业救助针对的是有劳动能力且处于失业状态的贫困人员,但其实“有劳动能力”和“处于失业状态”实际上都很难进行精准界定。劳动能力既是一个不确定性法律概念,也是一个非常笼统的概念,而且有劳动能力仅是就业的必要条件,并非充分条件⑦张浩淼,仲超:《工作福利在我国社会救助改革中的适用性分析——基于典型福利国家实践的比较与启示》,《经济社会体制比较》,2019 年第4 期。。尤其是在当前劳动力市场日趋多元、社会风险日益加剧的背景下,有劳动能力者就能持有一份工作,已不再是原则性的理解⑧王健:《我国社会救助制度中强制工作措施的法律问题及立法建议》,《西北民族大学学报》(哲学社会科学版),2020 年第2 期。。在《暂行办法》中,“处于失业状态”一般指的是登记失业人员,因此未登记的未就业人员可能就无法被纳入到对象框中,而且近年来隐性就业问题的日益加剧,进一步加重了仅以“失业状态”作为就业救助对象识别指标的瞄准不足问题。

第二,就业救助缺乏精分难以有效回应个性化的就业障碍。相较于非贫困未就业人员,贫困未就业人员往往面临着更为复杂的就业障碍,尤其对于一些特殊的贫困人员,就业障碍往往更加微观且与中观宏观的经济社会结构交织在一起,涉及利益分配、责任主体、流程环节等诸多问题,因此需要更具个性化的就业救助方案。虽然就业救助实行属地化管理,由于财力、人力、物力等限制,地方在开展就业救助中很少会对救助对象开展群体精分以及需求评估,往往是“眉毛胡子一把抓”,在大口径下开展操作简单、大而化之的职业培训、信息发布、招聘会等粗放式项目。这种忽视群体精分做法容易导致就业救助在服务递送过程中的供需错位,即“你给的不是我想要的”与“我想要的你不给”。比如,由于我国公共就业服务目前与户口相捆绑,尽管2015 年人社部修改了2007 年发布的《就业服务与就业管理规定》,强调没有本地户口的城镇常住人员可以享受失业登记、社会保险补贴等公共就业服务,但是仍然需要满足居住年限以及社会保险年限等条件,并且在公益性岗位安置中主要以本地户口居民为主。又比如,现行就业救助虽然强调从个体角度促进就业,但是缺乏与家庭照顾支持相关的制度设计,因此可能无法帮助因照顾家庭而无法就业的贫困人员(尤其是女性)重返劳动力市场。

第三,人力资本积累不足下政府干预逻辑与市场选择逻辑难以有效调试。虽然就业救助本质上是通过政府干预来调整劳动力市场的供求关系,但是在基于效率导向的劳动力市场中,政府干预不能只是以有损效率的方式来促进公平。能否实现就业主要在于贫困人员的人力资本是否满足就业岗位的需求。尽管就业救助强调通过培训来提高就业能力,但是现有培训只是一种快速进入劳动力市场的应激方式,多以手工、家政等短期技能培训为主,无法实现人力资本的积累。而现行教育救助的对象只是具有“学生”身份的求学者,无法覆盖不具有学生身份的贫困者①王燊成,刘宝臣:《构建更加积极的教育救助:社会投资理论的启示》,《社会保障研究》,2019 年第1 期。。此外,就业救助也难以有效应对最低工资标准过低引发的经济激励不足。如果要解决就业的弱经济激励问题,一种路径就是严格控制低保标准的水平,但是从制度效能看,标准过低达不到救助效果②韩克庆:《减负、整合、创新:我国最低生活保障制度的目标调整》,《江淮论坛》,2018 年第3 期。;另一种路径就是提高最低工资水平,可是如果最低工资标准制定过高,将会对就业产生抑制作用,企业生存概率减小,社会总体就业率将会下降③杨翠迎,王国洪:《最低工资标准对就业:是促进,还是抑制? ——基于中国省级面板数据的空间计量研究》,《经济管理》,2015 年第3 期。。为此,“两难抉择”产生的张力也在一定程度上影响了就业救助的制度效果。

四、新时期就业救助制度的路径优化

当前,我国正在进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段,促进城镇贫困人口就业既是化解现代化引致的城镇贫困社会风险的主要方式④贺庆生,刘叶:《论我国城市贫困治理的现实困境与路径选择》,《学习与实践》,2015 年第12 期。,也是激活低收入者的发展内生动力以构建相对贫困治理长效机制的关键所在⑤王卓,董贝贝:《相对贫困治理的内生动力机制与运行逻辑》,《社会科学研究》,2021 年第4 期。,还是实现高质量充分就业、扎实推进共同富裕建设的有效途径。基于上述讨论,本研究建议可以从以下两个方面进行调整优化,以补齐短板不足,增强制度效能。

(一)找准就业救助在社会救助与劳动力市场中的制度地位

作为一项新兴的制度设计,就业救助既将就业延展至社会救助,也将救助内嵌至劳动力市场,横跨两种制度域的就业救助必须理顺制度定位,增强自身独立性,才能真正促进福利制度与劳动力市场制度的有效衔接,实现经济发展与社会发展的协同。

一方面,建议在现行就业救助内容基础上增设现金津贴项目,既有助于实现失业救助金与低保救助金并行现金津贴给付模式,也便于形成现金转移支付与就业服务支持合二为一的综合性就业救助。如前所述,就业救助在社会救助制度场域中的偏差主要源于从属于低保救助的制度定位,因此增设区别于低保救助金的失业救助金,有利于从源头上厘清就业救助的制度对象,健全制度内容,增强制度的独立性。实际上,在部分西方发达国家,家计调查型的现金津贴本来就包括社会救助金以及专门针对贫困失业者的失业救助金两种。比如在德国,有劳动能力的贫困人员不能申请失业救济金I(Arbeitslosengeld I),只能申请失业救济金II(Arbeitslosengeld II)。尽管二者在制度设计上具有很强的相似性,但依旧存在着诸多区别:在权利条件上,二者均对收入资产存在权利条件要求;社会救助金没有就业维度的权利条件,而失业救助金存在;少数国家的社会救助金具有年龄维度的权利条件,各国对于失业救助金具有年龄的限制条件。在津贴慷慨程度上,社会救助金的替代率主要受到确定的生活需求水平标准影响,少数国家还将其与失业保险金相挂钩,失业救助金的替代率主要受失业保险金水平和社会平均工资标准的影响;在等待期上,社会救助金没有设置,部门国家对于失业救助金的领取具有相关限制;在津贴发放周期上,少数国家对于社会救助金进行了时间限制,而大多数国家对于失业救助金都进行了时间限制;在税收处理上,大多数国家的社会救助金无需纳税,部分国家的失业救助金需要纳税⑥王燊成:《失业救助的国际实践与经验借鉴》,《开放导报》,2022 年第6 期。。在本研究看来,相较于社会救助金,失业救助金对就业的权利条件要求,与失业保险金与社会平均工资的高度关联性以及关于等待期、津贴周期与税收处理的规定其实更加符合就业救助的目标定位。因此,建议我国可以参考德国等经验,增设失业救助金,专门给付给能够就业且应该就业的贫困人员⑦王燊成:《“渔”与“鱼”何以兼得? ——工作福利的政策实践、理念内涵及其启示》,《经济社会体制比较》,2022 年第5 期。。

另一方面,在失业保护与就业促进的双重逻辑下,理顺就业救助在劳动力市场制度域中的定位。首先,建议通过优化失业救助金与失业保险金的衔接机制来强化就业救助的失业保护功能。在具体机制上,可以利用失业保险基金来反哺失业救助金。近年来我国失业保险基金结余较高,满足条件领取资格与领取需求之间存在着明显的张力,因此可以探索通过失业保险基金的社会统筹部分作为失业救助金的资金来源。同时建议在发放失业救助金的过程中同时缴纳失业保险金,帮助贫困人员满足失业保险金的领取资格,从而实现从失业救助金向失业保险金的过渡①王燊成:《“渔”与“鱼”何以兼得? ——工作福利的政策实践、理念内涵及其启示》,《经济社会体制比较》,2022 年第5 期。。此外,由于失业保险金领取具有较为严苛的缴费条件以及领取时间的限制,若因客观原因导致失业人员不再满足领取失业救助金的条件时,可以通过继续领取失业救助金的方式来满足求职期间的生活需要。其次,在北欧等国家,积极的劳动力市场政策(ALMPs)注重与失业保险金、失业救助金等津贴给付的相衔接,尤其强调以津贴发放来激励失业人员积极参与ALMPs,强调个案的管理方式以及常态化、持续性的各类服务,这些做法与实践值得我国就业救助的借鉴,即在健全完善积极劳动力市场政策的同时探索专门针对贫困未就业人员的就业救助项目或措施,比如孟加拉格莱珉(Grameen Bank)穷人银行,依据贫困者特性,从贫困者社会生活出发,专门服务贫困人群②林闽钢:《激活贫困者内生动力:理论视角和政策选择》,《社会保障评论》,2019 年第1 期。。最后,加强就业救助与就业保护各项法规之间的衔接。城市贫困人员受人力资本的限制以及劳动力市场的就业排斥,大都只能在次级劳动力市场从事劳动回报率低、劳动合同签订不规范、社会保险福利缺乏的工作,面临着严峻的就业保护问题。因此,建议在帮助未就业的贫困人员回归劳动力市场的过程中,应该健全完善各项就业保护法规,规范劳动合同签订,做好社会保险的转移接续工作。

(二)以精细化设计促进救助需求与政策供给的精准匹配

研究表明,各项激活和就业支持政策必须具备针对性和个性化特征,才能有效提高政策干预成功的可能性③Immervoll,H.,&Scarpetta,S..“Activation and Employment Support Policies in OECD Countries:An Overview of Current Approaches.”IZA Journal of Labor Policy,Vol.1(1),2012,pp.1-20.。针对现行就业救助的粗放式设计,研究建议在以下三个方面做好精细化设计,从而实现救助需求与政策供给的精准匹配。

第一,在家计调查的基础上引入类别定位法,识别出应就业的贫困者④王燊成:《“渔”与“鱼”何以兼得? ——工作福利的政策实践、理念内涵及其启示》,《经济社会体制比较》,2022 年第5 期。。针对现行就业救助强调的“有劳动能力”和“处于失业状态”两项类别指标模糊的问题,建议分别使用“工作可用性(work availability)”“未就业状态”指标进行替换,从而精准筛选出就业救助的服务对象。工作可用性指的是当一个人真正地进入劳动力市场时,即当他准备好、愿意、能够工作,且没有充分理由拒绝合适的工作时的状态;同时,工作可用性需要满足一个前提,即在所提供服务的地理区域内,存在相对应的劳动力市场⑤Freeman L.F..“Availability: Active Search for Work.”Ohio State Law Journal,1949,10(2): 181-190.。换言之,满足工作可用性不仅需要具备劳动能力,而且还需要具有一定的就业条件。相较于“失业状态”,“未就业状态”内涵外延更广,既包括“失业人员”,也包括有就业意愿但在短期参考期内既没有就业也没有失业的“潜在劳动力”,还包括没有就业意愿但具有劳动能力的劳动适龄群体。

第二,以就业障碍为核心,对就业救助对象进行立体精分。OECD 发布的一份名为《失业的面孔——确定就业障碍以告知政策》的研究报告指出,政府在设计和实施激活和就业支持政策时,应该就无业人员(jobless)、不稳定就业人员(unstable jobs)以及工作时间受限人员(restricted working hours)面对的工作相关能力造成的就业障碍、经济激励缺乏造成的就业障碍以及缺乏就业机会造成的就业障碍实施不同的政策干预⑥Fernandez,R.,et al..Faces of Joblessness: Characterising Employment Barriers to Inform Policy.OECD Social,Employment and Migration Working Papers No.192,OECD Publishing,Paris,2016.。在本研究看来,这对于我国就业救助对象实现立体精分具有重要的借鉴意义。因此,既要对就业救助对象面临的就业障碍类型、数量进行精分,又要对就业救助对象的工作状态、质量等进行评估,从而立体刻画出就业救助对象的真实图景。为了能够以个案的方式有效开展就业救助服务,建议政府通过购买服务的方式利用社会工作服务机构的专业优势开展个性化帮扶。事实上,就已有经验而言,在社会救助领取,社会工作服务机构介入最多的就是失业期间的就业救助。我国香港地区自1999 年以来就推动了自力更生支援计划,在提供现金援助的同时协助年龄在15-64 岁之间、身体健全的综合社会保障援助申领人寻找有薪工作,从而达到自力更生。自力更生支援计划主要包括两个重要内容:就业支持服务与豁免计算入息。其中,就业支持服务就是主要由社会福利署通过购买非政府机构服务的方式开展,即政府转介健全的综合社会保障援助申领人于运营机构接受就业服务支援服务,帮助申领人克服就业障碍,增强受雇能力,使他们能找到有薪工作,继而达到自力更生。近年除了个人就业支持服务,社会福利署还实施了短暂经济援助计划,委托运营机构为有需要的服务使用者提供及时的经济援助,以协助他们应付在找工作期间或就业初期与就业相关的开支,包括接受个人化以及针对性就业支持服务时的交通费等。

第三,通过加强人力资本投资促进劳动力的顺畅流动,从而实现政府干预逻辑与市场选择逻辑的有机融合。近年来发展型社会政策、积极救助等理念逐渐成为各国社会救助改革的主要方向,尽管各国项目存在一定差异,但强调增强贫困人员的人力资本投资已经成为一种共识。国家如果无法有效投资于人力资本,付出的代价会很巨大,尤其对于贫困人口而言。针对现行就业救助人力资本投资不足的问题,研究建议既要通过优化现行培训项目的类型、方式、周期、内容来实现短期技能的提升以快速进入劳动力市场,更要充分利用教育救助、教育福利等项目提升贫困人口的综合能力,以帮助其进入劳动力市场后能够及时实现稳定高质量就业。2008 年,欧盟出台的政策文件《重建社会议程: 21 世纪欧洲的机会,入口和团结》明确指出重视教育和投资人力资本对确保劳动参与和社会包容以及提高欧盟竞争力的作用,认为需要实施终身学习制以满足人们在生活的不同阶段获得教育机会的需求①王燊成,刘宝臣:《构建更加积极的教育救助:社会投资理论的启示》,《社会保障研究》,2019 年第1 期。。因此,研究建议一方面调整我国现行的教育救助制度,实现从保障受教育机会到提高学习质量再到开发人力资源的转变,实现从具有“学生”身份的福利需求者到待开发的人力资源的转变,按照不同的生命周期的需求常态化开展教育救助,促进教育救助与就业救助的协同,实现“就业—教育—就业”的循环救助②张浩淼,仲超:《工作福利在我国社会救助改革中的适用性分析——基于典型福利国家实践的比较与启示》,《经济社会体制比较》,2019 年第4 期。;另一方面可以建立更具普惠性的公共教育体系,在适当延长免费教育年限的基础上,将公共教育资源的投入对贫困人员给予一定倾斜,避免教育机会因家庭贫困而被剥夺。

五、结 语

党的二十大报告指出,“中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”③习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2022 年版,第21 页。在中国式现代化的进程中,实现高质量充分就业既是高质量发展的重要组成部分,也是实现共同富裕的应有之义。作为就业市场中的弱势群体,贫困人口在就业机会、就业能力以及就业意愿等方面遭遇着来自个体、家庭、市场等方面的挑战与压力,因此需要通过一系列兜底帮扶措施以鼓励、帮助、支持有劳动能力的困难群体实现劳动力市场的高质量参与,在就业的过程中抵御收入不足风险、实现自我价值、创造社会价值。不同于西方国家的失业救助制度、积极劳动力市场政策,中国的就业救助坚持以人民为中心,尽管形成了三种独特的兜底就业帮扶路径,但是受限于制度定位、制度内容设计等方面的不足,现行的制度效果还有待进一步提高。

尽管本研究对新时期就业救助制度的路径优化提出了若干思考,但是如何立足新时代的使命任务,不断完善就业救助制度还需要学术界以及政策实践领域的进一步思考。尤其是伴随着各种社会新风险的涌现,非自愿性失业可能会成为一种常态,如何实现社会保险、社会救助以及社会福利的有机组合,构建覆盖全面的多层次立体化的就业保障等都有待进一步解答。比如,在新冠疫情中,低收入者无疑遭受着更为严重的就业冲击与失业风险,各国出台了诸如失业补助金、灾难性失业津贴等政策,那么它们与就业救助的关系应该如何理顺? 又比如,无论是就业救助,还是就业保障,主要还是遵循着传统的雇佣关系逻辑,但是近年来随着数字经济时代的发展,弹性就业、灵活就业、共享用工、非正规就业、自雇就业等各种新型就业形式不断涌现,维持日常生活需求似乎并不完全只能依靠雇佣关系下的就业,因此联合国在反贫困中除了强调就业,还强调可持续生计的概念。因此未来如何构建就业与可持续生计两条路径作为预防贫困与反贫困的重要方式也值得进一步探讨。