国民政府早期省制之变革——以《省政府组织法》颁布修订为中心的考察(1925—1931)

翁有为 ,王 力

(1.河南大学 历史文化学院,河南 开封 475001;2.陕西师范大学 历史文化学院,陕西 西安 710119)

国民政府的省制设计,最初依据孙中山《建国大纲》中的政制设计①“国民政府本革命之三民主义、五权宪法,以建设中华民国”,“建设之程序分为三期:一曰军政时期;二曰训政时期;三曰宪政时期”。当一省完全底定之日,则为训政开始之时,“在此时期,中央与省之权限均采均权制度。凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方。不偏于中央集权或地方分权”,“省立于中央与县之间,以收联络之效”。见广东省社会科学院历史研究所等编:《孙中山全集》第9 卷,北京:中华书局,1986 年版,第126-128 页。。1925 至1931 年间,广州、武汉和南京国民政府都对省制做出探索和实践。在颁布修订《省政府组织法》过程中,国民党蒋介石派、胡汉民派、汪精卫派、西山会议派和桂系等都意图渗入己派意志和主张,体现出中央与地方关于集权与分权的斗争。目前学界多从宏观角度研究国民政府省制②如陈小京《国民政府时期省级行政体制的演变》(《江汉论坛》,1990 年第9 期)、于鸣超《中国省制问题研究》(《战略与管理》,1998 年第4 期)、翁有为《中国近代制度转型中的省制刍论》(《史学月刊》,2019 年第3 期)、《全面抗战前央地关系视域下的南京国民政府省制变革》(《史学月刊》,2020 年第4 期)。,而从具体视角出发研究的还不多③如陈明《南京国民政府十年(1927-1937)省制构建研究》(中国社会科学出版社,2017 年版)、梁华玮《国民政府时期省制及其运作研究(1925-1937)——以长江中下游省份为中心》(中国社会科学出版社,2021 年版)。,本文则透过1932 年前国民政府对《省政府组织法》的颁布修订这一视角,来考察此时期的省制变革问题。

一、广州到武汉时期对省制的初步探索

从广州到武汉国民政府时期,是国民政府对省制的初步探索阶段。在此时期,一切政治组织大抵采取合议制,因其“是富有民主意味的”,军阀时代政治上的独裁制“所留给一般人的印象太深了”,所以凡是足以避免一切独裁专制的方法,无不尽量采用,省政府采取委员制,亦在迎合这种时势要求④陈柏心:《中国的地方制度及其改革》,长沙:商务印书馆,1939 年版,第64 页。。这也与孙中山去世后国民党内没有一个有足够威望将各方统一起来的人物有关,“全国政治上、军事上丧失唯一之统率指导者”⑤《中华民国国民政府宣言稿》(1925 年7 月1 日)中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第4 辑,南京:江苏古籍出版社,1986 年版,第36 页。。孙在世时即担忧于此,1924 年国民党改组后特将总理制改委员制,表明“把个人负担的革命重大责任,分之众人……使本党不要因为本总理个人而有所兴废”①广东省社会科学院历史研究所等编:《孙中山全集》第9 卷,第137 页。。孙去世后国民党最高领导权被粤籍人物把持,权力斗争在汪精卫与胡汉民间展开,而浙籍人物蒋介石则在粤籍汪胡斗争中左右逢源,挤入权力最高层并最终夺取最高权力。汪胡都明白,二人无孙之威望填补孙去世后国民党产生的权力空白,因此都积极拉拢政治盟友,想以此打败对方来取得最高领导权。左派领袖汪精卫在苏联顾问鲍罗廷支持下,积极拉拢党内军事实力派人物蒋介石、许崇智。1925 年5 月8日—10 日汪先后到广东潮州、汕头与蒋、许会面,并劝蒋“行使参谋长职权”②毛思诚:《民国十五年以前之蒋介石先生》,第七编五册,1936 年铅印本,第39 页。。时广东军权绝大部分集中在许手中,而蒋只是许手下。胡汉民虽不受国民党各方人士所喜,其“在党内历史虽深,但因其城府太深,为一般同志所猜忌”,胡氏“既无实力,又不得同志信仰,自难独据高位”,但胡也有大批拥趸支持,积极活动③海天出版社编:《现代史料》第2 集,上海:新光书局,1933 年版,第154 页。。两派争执,“内部颇引起纠纷”④《粤省新政治之概观》,《大公报》天津版,1925 年7 月13 日,第4 版。。国民政府在平定陈炯明等叛乱后基本稳固政权。6 月14 日国民党中央政治会议在胡主持下召开决定建立国民政府,17 日及19 日连续举行会议讨论政府组织问题。24 日胡发布《革命政府改组宣言》,称革命政府改组决定采用合议制,“以期收集思广益之效”,并设置省政府掌理全省政务,“分为内政、外交、财政等厅,每厅设厅长一人,并由各厅长联席会议推定主席一人”⑤蒋永敬编著:《民国胡展堂先生汉民年谱》,台北:台湾商务印书馆,1981 年版,第331 页。《中华民国国民政府宣言稿》(1925 年7 月1 日),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第4 辑,第35-36 页。。汪以全票当选为首任国民政府主席兼军事委员会主席,而胡仅被推选为外交部长、军事委员会委员⑥刘国铭主编:《中华民国国民政府军政职官人物志》,北京:春秋出版社,1989 年版,第6、7 页。。汪胡斗争暂以汪胜利而结束。

“广东为国民革命的策源地,亦即国民革命的根据地”,国民政府在1925 年7 月1 日于广州成立后便颁布《省政府组织法》,为诸“省政府组织法之始”⑦《宣言》,《广东省政府特刊》1927 年第2 期,第1 页。丘誉:《党治下之省制》,《江苏》,1929 年第37 期,第2 页。。其内容包括省政府总体规定、省政府下设机构(省务会议、省务会议主席、各厅、秘书处)及其他规定等三方面内容,共10条,前两部分内容较重要。省政府总体规定包括第一、四、五、六条,规定省政府与中央政府、国民党的关系和省政府的权力,从整体体现中央与省的权力的大小关系即央地权力关系问题。第一条鲜明标出党治原则,由中国国民党指导并监督省政府;且省政府受国民政府之命处理全省事务,代理中央政府在省域内施政。第四条规定省政府日常职能行使即省行政命令的发布经省务会议决定之后由主席及主管厅长署名全部以省政府名义公布。规定省行政命令全部以省政府名义公布,且无论事务大小都须经过省务会议决定和主席署名,就大大增加了省政府尤其是主席和委员会的工作内容,实际上有些事务只须厅长决定即可,此举造成省政府行政和时间成本的浪费。另外其第五、六条规定,省政府拥有直接任免荐任官吏、发布省单行规程和停止或撤销省内官吏违背法令、逾越权限或妨害公益的权力,但各厅长也可任免委任官吏,且省单行规程不得抵触国民政府命令。省政府机构部分内容包括第二、三、四、七、八、九条,规定省务会议、省务会议主席、各厅、秘书处的机构设置,体现了省政府内部权力的配置问题。第二、三条规定,省政府由民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事各厅组成,首创合议制省政府,被称为省务会议,人员由各厅厅长来组成,共计7人。一般以军事厅厅长兼任省务会议主席,这时没有不兼任厅长的委员,与后来诸法都有所不同,也没有在组织法中详细规定省务会议权责和各厅职掌,而是表明“另定之”(见第七、八条)。民政、财政、教育、建设四厅在此后发展为常设四厅。因国民党此时实行联俄联共、扶助工农政策,注重工农利益,设置农工厅以保护工农利益;为进一步保护农工利益,翌年设置土地厅(开始称地土厅)。因国民党在一定程度上代表了包括士绅等中间阶层要求发展实业者的利益,故设置商务厅以促进商业的发展。因处于军事时期,设置军事厅以方便军事行动。并设立秘书处,秘书处为省政府综合办事机构,无对外资格,其第七条“省政府设秘书处,承省政府命令掌理秘书事务”,但未在组织法中规定秘书处组织⑧《省政府组织法》(1925 年7 月1 日),《国民政府公报》1925 年第1 期,第10-11 页。郭卿友编:《中华民国时期军政职官志 》(上),兰州:甘肃人民出版社,1990 年版,第802 页。。

民国政制学者钱端升认为国民政府时期省政府拥有三项重要权力,即发布命令及制定省单行规程权、军事权、监督省内官吏权⑨监督省内官吏权又包括任免省内行政官吏权、考核奖惩省内行政官吏权、撤销或停止所属官吏非法或不当处分权。钱端升等:《民国政制史》(下),上海:上海书店,1989 年版,第59-63 页。。初创时省政府三项权力均拥有,后渐对此做出限制。北洋政府时期省政府,无论是民政长、巡按使或省长,一律采用独任制,省政府职能通过行政公署、巡按使署或省长公署来执行,其并无军事权力,但实是各省都督或督军的附庸。而合议制省政府有利于团结国民党各派系共同参与到省政府治理之中,这与当时革命形势密不可分,也体现那个时代的民主原则。国民政府省厅之设置也萌芽于北京政府时代,但民政长省长及各厅厅长均受控于都督督军或总司令等,而国民政府时期各厅听命于省政府主席,由军人政治转向文官体制,体现省制由非常态化向常态化转变。广东省政府在7 月3 日依照组织法改组成立,推举许崇智为省务会议主席,组织法颁布当天任命民政、财政、军事、教育、建设、农工、商务七厅厅长①高荫祖编:《中华民国大事记》,台北:世界书局,1957 年版,第179 页。。国民政府初成立时国民党仅控制广东一省,不少人既在国民政府任职,也在省政府任职。许崇智除在广东省政府任职外,还任国民政府军事部部长,军事委员会委员②刘国铭主编:《中华民国国民政府军政职官人物志》,第6、8 页。。许无疑在当时是能够左右局势的军事实力派。

国民政府在此后通过颁布广东省政府省务会议规则、各厅组织法及秘书处组织条例和办事细则进一步完善省政府组织,又通过《部厅划分职权办法》详细规定中央政府与省政府各自职权,主要是对财政权的划分③《广东省政府特刊》1926 年第1 期,法规,第2-22、109-112 页。《国民政府公报》1925 年第2 期,第20-28 页;第3期,第10-11 页。。在组织法实践中,国民党逐渐控制的各省与规定要求多有所出入。广西省于1926 年6 月1 日依照《两广政治军事财政统一会议案》决定,根据组织法将省民政公署改组为省政府,仅设有民政、财政、教育、建设四厅及秘书处,以黄绍竑为主席兼财政厅厅长,而各厅组织法由其“斟酌参照订定之”,商务、农工和军事三厅则未设置。且广西虽明面受国民政府领导,但实际受桂系所控制处于半独立状态④《国民政府抄送筹议两广政治军事财政统一委员会议决事项令》(1926 年3 月19 日)《中华民国史档案资料汇编》(下),南京:江苏古籍出版社,1986 年版,第910-911 页。《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1926 年第14 期,第141 页。广西政协文史资料研究委员会编:《广西文史资料选辑》第6 辑,南宁:广西政协文史资料研究委员会,1964 年版,第80 页。。两广统一后国民党宣布北伐,并于7 月12 日攻克长沙,25 日成立湖南省政府,宣布以唐生智为省务会议主席兼军事厅厅长,修承浩为省政府秘书长,并设民政、财政、教育、建设四厅,8 月3 日国民政府予以承认。共计5 厅,未设置商务和农工两厅⑤《国民政府公报》1926 年第41 期,第11 页。毛思诚编:《民国十五年以前之蒋介石先生》第八编三册,第64 页上。《湖南省政府正式成立之通电》,《大公报》长沙版,1926 年7 月27 日,第6 版。。长沙攻下后,唐生智兵力扩充至十师,军械充足,战斗力极强。而蒋介石见湘省军事政治全在唐手中,便拉拢黔军改编之国民革命军第九、十军,收编贺耀祖师以制衡唐⑥中央档案馆编:《中共中央文件选集》第二册,北京:中共中央党校出版社,1989 年版,第339 页。。北伐进入湖北,攻下武汉三镇指日可待,但蒋与左派主导的国民政府及党内其他军事实力派间隙日深。蒋在日记中谈到,“前后方皆有隐忧而肘腋之患在在皆是……吾之地位进退维谷”⑦《蒋介石日记》,美国斯坦福大学胡佛研究所藏,1926 年8 月30 日。。9月15 日武昌围城之际,蒋以总司令名义筹设湖北省临时政治会议且兼任主席。蒋未到职时,唐生智为代理主席,邓演达、李宗仁等 13 人为委员。鄂省临时政治会议决定全省军事、政治、财政各要政。18 日国民革命军总司令部决定,设置湖北省政务和财政两委员会,负责执行处理临时政治会议有关政务、财务方面决议。省政府及中央委员先来数人后,其权“恐不能操之于中央”,23 日另组湖北省政务委员会在汉口成立,邓演达兼主任委员,陈公博、刘佐龙等15 人为委员。因多数委员不在武汉,只是虚设,政务委员会实际上为鄂省最高行政机关⑧《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1926 年第20 期,第134 页。毛思诚编:《民国十五年以前之蒋介石先生》第八编四册,第55 页。湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·政权志》,武汉:湖北人民出版社,1996 年版,第141 页。。唐生智因在北伐中扩大了自己的地盘和军事实力,逐渐在国民党内崭露头角。另外,如冯玉祥系刘郁芬控制的甘肃,冯等人虽已宣布加入国民党、参加国民革命,但甘肃省政府并未按国民政府所颁组织法组织。桐梓系周西成控制的贵州,政治转向已由北洋政府倒向广州国民党政府,接受国民革命军第25 军军长兼贵州省长任命,而实际处独立状态,亦未施行国民政府省组织法⑨《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1926 年第14 期,第141 页。贵州省地方志编纂委员会:《贵州省志·政府志》,贵阳:贵州人民出版社,2014 年版,第188 页。贵州省政协文史资料研究委员会:《贵州文史资料选辑》第2 辑,贵阳:贵州人民出版社,1979 年版,第9-10 页。。此时新占省份多以军人为省政府主席,而国民党元老多不直接掌握军权,为控制占领省份,遂开始与军队人物相斗争。在实践过程中,因农工、商务二厅厅务与建设厅厅务重合,且国民党军事实力派对联俄联共持游移态度,新占省份多未设置二厅。

自廖仲恺案至中山舰事件前,汪精卫在实质上掌握国民党最高权力。国民党一大时,蒋介石未进入核心权力层。廖案发生后,汪同蒋介石、许崇智合作,借廖案打击胡汉民,将胡逐出广州。蒋则通过与汪合作,迫许辞职出走,并将许部改组,编入自己掌握的第一军①福建政协文史资料编辑室编:《福建文史资料选辑》第2 辑,福州:福建人民出版社,1963 年版,第19-20 页。。而二大后,蒋进入国民党权力核心。中山舰事件后汪出走海外,局势为军事实力派和江浙代表蒋介石所掌控,“开个人独裁之渐,启武人专横之端”②荣孟源等:《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上),北京:光明日报出版社,1985 年版,第299 页。。随着革命形势发展,国民政府势力扩展到长江流域,首都也由广州迁往武汉,而国民党各派分歧日益严重。北伐告捷后,蒋声威愈隆,“党权、政权、军权皆集中于总司令一身……威福之甚,过于中山为大元帅时”。蒋派成员大多为浙江籍和黄埔系,均手握党政军大权,“大遭各派各军之忌”③中央档案馆编:《中共中央文件选集》第二册,第341-342 页,第641 页。。因蒋出师北伐,对广州控制力有所下降,左派趁机对国民党最高权力中心施加影响,左派发动迎汪回国复职运动,意在抬汪抑蒋。而蒋打电报给粤警备司令钱大钧,让他把广东交给李济深,第一军全体预备入闽入赣,以李来抗衡汪精卫④中央档案馆编:《中共中央文件选集》第二册,第341-342 页,第641 页。。在迁往武汉前夕即1926 年11 月,国民政府于广州再次修正《省政府组织法》。此法规定更加细致明确,内容包括省政府总体规定、省政府机构(省政府委员会、省政府委员会常务委员会主席、各厅、秘书处)、其他规定等,共13 条。省政府总体规定部分仍为第一、四、五、六条,但全部都有所修订。在提高党权为革命政权主流声音的背景下,此法使党治原则更加明确,第一条修改为由中国国民党中央委员会及省执行委员会指导监督省政府,明确省党部对省政府的监督指导权,以符合当时革命形势。为规范省政府日常职能行使,修改第四条将省行政命令扩大到省政府一切命令及公文,须经全体常务委员并关系厅厅长署名,而非主席署名,也无须经过省政府委员会会议决定。此项规定一方面扩大常务委员权力,限制主席权力,另一方面提高行政效率,减低会议时间成本。修改第五条和第六条规定,省政府仍可制定省单行法令,但除不得违反国民政府命令,还不得违反党的决议,再次体现其党治原则。省政府仍拥有任命省内各机关荐任官吏权,但取消了各厅厅长对委任官吏的任免权和省政府停止或撤销省内官吏违背法令、逾越权限或妨害公益的权力。省政府及下设机构(省政府委员会、省政府委员会常务委员会主席、各厅、秘书处)为第二、三、四、七、八、九、十、十一、十二条。省政府委员会、省政府委员会常务委员会主席、各厅部分将前法第二、八、九条修订为后法第七、十、十一条(分别对应),将前法第三条扩充为后法第二、三、八条;秘书处部分将前法第七条修订为后法第九、十二条。修订第四条,将省务会议修改为省政府委员会,并对合议制省政府的职权行使对象和人数做了规定,第二条、第三条规定,省政府职权由省政府委员会行使,委员会由7 至11 人组成,由国民政府任命。实行常务委员制,设置常务委员3 至5 人,由省政府委员会推选,并在其中推选一人为主席,常务委员会按照省政府委员会决议执行日常政务。此制度不仅与前法不同,此后诸组织法也无此项制度。其第八条规定,省政府委员可兼任厅长,也可不兼任厅长,各厅厅长均由国民政府任命。增加第七条,将原民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事七厅修改为设民政、财政、建设、教育、司法、军事六厅,必要时可增设农工、实业、土地、公益等厅。新设置常设厅司法厅,下放司法权;农工厅由常设厅改为增设厅,商务厅裁改为实业厅,与土地、公益等厅一起改为增设厅。此法对秘书处组织作了进一步说明,规定由省政府任命秘书三人组织秘书处,秉承省政府委员会的命令分任事务。其他规定“施行日”由前法第十条修改为后法第十三条⑤《修正省政府组织法》(1926 年11 月10 日),《国民政府公报》1926 年第50 期,第12-13 页。。此法颁布后广东省政府据此任孙科、李济深等11 人为委员,常务委员为孙科、宋子文、李济深、甘乃光五人,设民政、财政、建设、教育、司法、军事、农工、实业、土地九厅,未设公益厅,孙为主席兼建设厅厅长,李任军事厅长。主席由军人许崇智改由不掌军权的孙科担任,许虽是被迫出走,但由孙来出任主席,也可看出省政府由军人政治转向文官体制趋势,但军事权在李济深手里,实际上广东省政还是由李说了算,而孙也只是想自己得到一个好的位置⑥《国民政府公报》1926 年第50 期,第25-26 页。《改造后之广东省政府》,《大公报》天津版,1926 年11 月19 日,第3 版。《粤区政治报告(二)——国民政府迁移及省政府改组后广东政局与我们的政策(1926 年11 月23 日)》,中央档案馆编:《中共中央文件选集》第二册,第654 页。。

随着国民革命军北伐的推进,国民党占领省份越来越多,其党内各派对于抢占地盘和权力斗争也越发激烈。国民政府迁都武汉后,1926 年12 月13 日宣布成立中国国民党中央执行委员会暨国民政府委员临时联席会议以“执行最高职权”。武汉临时联席会议成立后,苏联顾问鲍罗廷和其支持的国民党左派占据优势。而蒋介石本支持国民政府迁都是为制约唐生智并将预备回国的汪精卫置于自己的控制下,但没想到几派联合对抗自己,蒋为防止被架空,故于次年1 月3 日中央委员来南昌之机召集中央政治会议,劝说与会者同意将中央党部及国民政府暂驻于其掌控之南昌,迁都问题以后再议⑦李云汉:《从容共到清共》,台北:东丰书店,1966 年版,第532-533 页、第536 页。。蒋此举使武汉和南昌方面呈对峙之势。这时期按照1926 年《省政府组织法》组织的省份除粤省外,主要有赣、湘、鄂、桂四省。江西在国民革命军攻克南昌后在蒋命令下于1926 年11 月12 日组织江西省临时政治会议,27 日在南昌成立政务委员会,未正式组织省政府。1927 年2 月12 日由蒋等十余人出席的国民党中央党部政治会议第59 次会议决定李烈钧等11 人为委员。20 日省政府正式成立,常务委员5 人,李为首席委员,担任主席。原江西省临时政治会议及政务委员会解体。3 月31 日,武汉国民政府免去李烈钧等11 人委员职务,任朱培德等11 人为委员,朱为主席,置秘书处,设民政、财政、教育、建设、司法五厅,而无军事厅①《民国十五年以前之蒋介石先生》第八编六,第30 页。《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1927 年第2 期,第168页。《赣省政府成立》,《大公报》天津版,1927 年2 月25 日,第2 版;《赣江政闻汇志》,2 月27 日,第2 版;《武汉最近之设施 赣省政府委员另任命》,4 月4 日,第2 版。江西省地方志编纂委员会:《江西省人事志》,南昌:江西省新闻出版局,1992 年版,第64 页。。蒋方任命的李烈钧被武汉国民政府撤职,换上的朱培德虽属滇军,但立场却倾向于武汉国民政府②徐辉琪:《李烈钧与蒋介石》,张宪文:《民国研究》第3 辑,南京:南京大学出版社,1996 年版,第87-92 页。陈红民:《朱培德与滇军》,《江苏行政学院学报》,2007 年第1 期。。湖南声称军事既获胜利,自当急谋政治上之建设,以期革命工作全部完成,然欲铲除封建制度,而以民主制度代之。2 月21 日任命唐生智等11 人为委员,唐为主席兼军事厅厅长,并设民政、财政、教育、建设、司法、土地厅,共计7 厅③《新省政府委员之名单》,《大公报》长沙版,1927 年2 月22 日,第6 版。。唐立场倾向于武汉国民政府,并借此来与蒋斗争。湖北于3 月25 日由国民党中央政治委员会决定,任徐谦、李汉俊、董必武、张国恩、詹大悲、孔庚等11 人为委员。徐李董张詹孔六人分任司法、教育、工农、民政、财政、建设六厅厅长,湖北省政为左派掌控。至此鄂省政府正式成立。《湖北省政府组织法》规定湖北省政府有常务委员3 人,执行日常政务,而无主席④《最近成立之湖北省政府》,《大公报》天津版,1927 年4 月14 日,第6 版。。桂系控制的广西,广州政治分会于2月10 日决定改组广西省政府,设省政府委员会,任李宗仁、白崇禧、黄绍竑等委员9 人,李、白在外领兵不兼厅,设民政、教育、财政、建设四厅,增设司法、农工、军事三厅,共计7 厅,5 月15 日正式改组⑤《桂省政府改组之酝酿》,《申报》1927 年2 月19 日,第9 版。《新组织之成立广西省政府》,《大公报》天津版,1927年6 月13 日,第6 版。。武汉国民政府控制湘鄂赣三省。

国民党控制的其他各省由于军事进程不一,多采取政务委员会形式,如浙闽皖苏等省。浙江早在1926 年10月17 日省长夏超就宣布与孙传芳脱离关系,随后任国民革命军第十八军军长职,兼管浙江民政,并推荐马叙伦、蔡元培等13 人为省政务委员会委员。12 月15 日国民党浙江省党部决定筹设省临时政治委员会为全省临时政务最高权力机关,下设政务和财政两委员会为执行机关。次年1 月8 日各委员会在宁波成立。在当时杭州仍有一浙省省长陈仪,由孙传芳任命⑥《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1926 年第23 期,第143 页。傅林祥、郑宝恒著:《中国行政区划通史 中华民国卷》,上海:复旦大学出版社,2007 年版,第167 页。。福建在福州底定后,1926 年12 月25 日国民革命军东路总指挥何应钦令政治部发布文告称在闽省政府未成立前,先设财务、政务两委员会,并任戴任等八人为政务委员、何玉书等九人为财政委员。次年1 月3 日闽省临时政治会议成立,何应钦、戴任等为委员,何为代理主席⑦《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1927 年第4 期,第110 页;1927 年第5 期,第109 页。。北伐军于1927 年3 月光复皖省大部分地区后,蒋介石下令组织安徽省政务委员会,以陈调元为主席,以程潜、朱培德等27 人为委员。武汉国民政府则在25 日任李宗仁、光昇等9 人为安徽省政府委员,李为主席。27 日蒋以国民革命军总司令名义,任陈调元、程潜等20 人为委员,并于当日召开第一次政务会议⑧李云汉:《从容共到清党》,第578-579 页。中华民国史事纪要编辑委员会编:《中华民国史事纪要》(1927 年1 月-6月),台北:正中书局,1977 年版,第423-424 页。。当北伐军即将攻破南京时,国民党中央政治委员会于3 月23 日决议建立江苏省政务委员会,指定程潜等11人为委员,程为主席。26 日又加任委高尔柏等四人为委员。4 月8 日因程未到江苏,决定成立省政府筹备处,由张曙时等四人负责,张为秘书主任,执行省政府职权⑨《中央执行委员会之两电》,《申报》1927 年3 月25 日,第9 版;《江苏省政务委员加委四人》,3 月30 日,第9 版;《公电》,4 月8 日,第8 版。。这几省委员人数远超组织法之规定。另外,上海市政委员会于3 月29 日成立,遭到蒋反对。蒋于31 日成立苏沪政务委员会,用以对抗⑩《沪局别报》,《大公报》天津版,1927 年3 月31 日,第2 版;《外交紧急中之苏沪军政》,4 月2 日,第2 版。。此时期这几省都接受武汉国民政府领导,但蒋介石等军人逐渐控制苏浙皖闽等省。而加入国民党的各地方军事实力派如冯玉祥系控制的豫陕甘等省,则都处军队控制下,而未按照组织法设置省政府。四川川军“各军首领与党政府接洽”,任命刘湘为国民革命军第二十一军军长,赖新辉为第十四军军长,于1926 年11 月27 日成立川康绥抚委员会,以刘湘、赖新辉等4 人为委员,刘为主席。后又增邓锡侯等三人为委员,“所有川中重要将领,皆已纳入范围”。置秘书处,设民政、财政、教育、建设、军事、司法六厅①《南方任命川康绥抚委员》,《申报》1926 年12 月3 日,第5 版。《时局中之四川》,《大公报》天津版,1927 年2 月10日,第6 版;《党化后之四川行政组织问题》,4 月28 日,第6 版。高荫祖编:《中华民国大事记》,第233 页。。桐梓系周西成等控制的贵州于1927 年2 月21 日选周西成等16 人为政务委员,将贵州省政府改组为贵州省政务委员会②《滇黔桂之近况与设施》,《申报》1927 年3 月17 日,第4 版。。唐继尧控制下的云南,3 月8 日宣布改组为省务委员会,但政府首脑为总裁唐继尧,选举胡若愚、龙云等9 人为省务委员③《换汤不换药之云南政局》,《大公报》天津版,1927 年4 月4 日,第6 版。。

1927 年3 月10 日至17 日,国民党二届三中全会在武汉召开,会议由国民党左派掌控。会议对武汉联席会议通过决议案予以承认,继续国共合作政策,并通过统一或修正国民党政治军事组织、外交等诸多决议案,来限制以蒋介石为代表的国民党军事实力派的权力,左派又一次掌握权力,而蒋的权力被大大削弱,蒋也因此更加坚定“清党”决心④荣孟源主编:《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 (上),第297-326 页。。时间进入四月份,蒋在上海与汪精卫几度谈话合作不成,汪与陈独秀又发表联名宣言,号召国共团结,翌日汪返回武汉,蒋“知其不能与我合作之决心已坚,数次谈话皆是假伪也”,于是称“为本党计,非与之分裂不可也”,在上海发动四一二政变,4 月18 日成立南京国民政府,与武汉方面相对抗⑤《蒋介石日记》,美国斯坦福大学胡佛研究所藏,1927 年4 月2 日、4 月6 日。。苏、浙、皖、闽、粤、桂、贵、川等省份先后宣布接受南京国民政府统治。此法因当时宁汉两政府的对立,故在汉方控制的鄂、湘、赣三省施行。如湖南于7 月15 日任唐生智等9 人为省政府委员,以唐为主席兼军事厅厅长,设民政、财政、教育、建设、司法、土地、军事七厅⑥《湘政府委员就职》,《大公报》天津版,1927 年7 月29 日,第6 版。。湖北于7 月21 日改组,任命孔庚等10 人为委员,孔为主席兼民政厅厅长,设民政、财政、教育、建设、司法、农工六厅。25 日增设军事厅。共计7 厅⑦《鄂局改组中之形势》,《申报》1927 年7 月25 日,第4 版。《鄂设军事厅》,《大公报》天津版,1927 年7 月27 日,第1 版。。而以汪为首的武汉国民政府宣布七一五分共、宁汉合流后,1926 年《省政府组织法》自然也无法再施行下去。

这一时期是国民政府《省政府组织法》初创时期,两部《省政府组织法》在国民党左派人士主持下按照孙中山省制设计,并结合施行过程中的实际情况颁布并予以修订,有如下特点。第一,坚持党治原则。第二,采用合议制省政府,分散省政府权力。为更加体现分权制原则,修改省务会议为省政府委员会,并增加常务委员会。第三,国民党部分军政要人在各省都有行政职务。第四,设置有军事厅和司法厅,此时省政府拥有军事权和司法权。第五,在规定上表现出重视劳动者农工暨工商业资本者利益,设置有农工厅、土地厅和实业(商务)厅。

二、南京国民政府初建时期的省制颁布修订

南京国民政府是蒋介石为对抗武汉国民政府仓促间成立,在其成立初并未正式颁布《省政府组织法》,而声称接受南京国民政府统治的各省则省制各异,大不相同。南京国民政府完全控制的省份多设置政务委员会来管理省政。浙江于1927 年4 月18 日在南京国民政府决议下设省政务委员会,裁撤临时政治委员会与其下设的临时政务、财政两委员会,27 日正式成立于杭州,设委员15 至19 人,并置民政、财政、教育、建设、司法、农工、土地、军事八厅⑧刘国铭主编:《中华民国时期军政职官志》(上),第723 页。。江苏于21 日由国民党中央政治会议决议设立江苏省政务委员会,钮永健、何应钦等16 人为省政府委员。26 日正式任命钮永健、何应钦等为民政、军事、建设、财政、教育、司法、农工七厅厅长。5 月14 日正式成立,钮永健、何玉书、高鲁、张寿镛、陈和铣五人为常务委员⑨中华民国史事纪要编辑委员会编:《中华民国史事纪要》(1927 年1 月-6 月),第798 页。《国民政府公报》1927 年宁字第3 期,第9-10 页。《国民政府训令钮永建等任命江苏省政务委员会委员兼各厅长》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00128-005。《江苏省政府机关成立记》,《大公报》天津版,1927 年5 月24 日,第2 版。。福建省于5 月1 日经国民党中央执行委员会议决裁撤福建省临时政务委员会及下设临时政务、财政两委员会,杨树庄等12 人为省政府委员、杨为主席,并任命民政、财政、教育、建设、军事五厅厅长。7 月2 日正式裁撤,3 日省政府正式成立,增设黄展云、林赤民二人为委员,此时共计5厅⑩《国民政府公报》1927 年宁字第2 期,第34-35 页。《福建省政府正式成立》,《大公报》天津版,1927 年7 月18 日,第6 版。。而桂系控制的广西仍按1926 年11 月《省政府组织法》组织省政府。广西于5 月15 日改组省政府委员会,以黄绍竑等9 人为委员,黄绍竑等三人为常务委员,黄为主席兼军事厅厅长,设民政、财政、教育、建设、农工、司法、军事七厅①《国民政府指令广西省政府为该省政府及秘书处并各厅组织条例请核示一案应准备案》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-012071-00003-009。《新组织成立之广西省政府》,《大公报》天津版,1927 年6 月13 日,第6 版。刘国铭主编:《中华民国时期军政职官志 》(上),第811 页。。其他如贵州桐梓系周西成宣布拥蒋后,南京国民政府于4 月29 日任命周西成、何应钦等15 人为贵州省政务委员会委员。5 月13 日贵州省政务委员会选出周西成为主席,国民政府于6 月3 日予以任命。同日成立省政府委员会,两个委员会同时并存,政务委员会委员兼任省政府委员会委员,此现象为贵省所特有②《国民政府公报》1927 年宁字第2 期,第33-34 页;宁字第5 期,第48 页。《中华民国时期军政职官志》(上),第817 页。。晋系阎锡山以山西“既易民党旗帜,而一切设施,自应悉照党政府之规定,积极改组,藉归一致”,山西于6 月9 日自行改组省政府,取消省长一职并裁撤省长公署,阎就任国民革命军北方总司令,总管全省政务,设秘书、民政、财政、建设、司法、教育、农工、实业八厅③《阎锡山就职记》,《大公报》天津版,1927 年6 月10 日,第2 版;《山西改制后之设施》,6 月11 日,第2 版。。冯玉祥系控制的豫陕甘等省也进行了改组。6 月10 日,冯系与汉方召开郑州会议,决议建立开封政治分会,以冯玉祥等11 人为委员,冯为主席,下辖豫陕甘三省政府,河南以冯玉祥为主席,陕西以于右任为主席,甘肃以刘郁芬为主席。豫省政府以冯玉祥等11人为委员,冯为主席,设民政、财政、教育、建设、司法、工商六厅。陕省政府以于右任、石敬亭等13 人为委员,于为主席,设民政、建设、财政、教育、司法五厅。甘省政府以刘郁芬、宋哲元等9 人为委员,以刘为主席,设民政、财政、司法、建设、教育五厅。14 日冯玉祥正式就豫省政府主席。18 日甘省政府正式成立④蒋永敬:《鲍罗廷与武汉政权》,台北:传记文学出版社,1972 年版,第380 页。《郑州会议后之豫陕甘各任命》,《大公报》天津版,1927 年6 月28 日,第1 版;《冯玉祥在豫就职演说建设廉洁政府》,6 月24 日,第2 版;《甘肃省政府成立记》,18 月12 日,第6 版。刘国铭主编:《中华民国时期军政职官志》(上),第779、785、789 页。。19 至21 日冯与宁方召开徐州会议,表示“本人当唯蒋总司令马首是瞻”,会后蒋冯联衔通电誓师北伐,并由冯致电汉方要求鲍罗廷归国、宁汉合二为一⑤《徐州会议中之冯玉祥演词》,《大公报》天津版,1927 年6 月28 日,第2 版;《徐州会议后之两要电》,6 月29 日,第2 版。。冯倒向南京国民政府。滇系控制的云南于7月1 日宣布易帜,升国民党“青天白日满地红”旗,成立以胡若愚为主席的云南省政务委员会,委员共计7 人⑥《公电》,《申报》1927 年7 月19 日,第6 版。。

新成立的南京国民政府中,蒋介石虽掌握军队,但因资历不足不得不与胡汉民等粤籍人物联盟以对抗武汉国民政府。胡担任南京国民政府代理主席后,兼职极多,中央要职也大多都被胡派所掌握⑦蒋永敬编著:《民国胡展堂先生汉民年谱》,台北:台湾商务印书馆,1981 年版,第391-392 页。刘国铭主编:《中华民国时期军政职官志》(上),第506-523 页。。为赢得地方各省支持,南京国民政府于1927 年7 月8 日新订《省政府组织法》。此法内容包括省政府总体规定、省政府及下设机构(省政府委员会、省政府委员会主席、各厅、秘书处)规定、其他规定等内容,共13 条。此法最大特点是开始加强主席权力而限制省政府委员权力,南京国民政府从一开始就有恢复独任制省政府的打算。省政府总体规定包括第一、六、七、八、九、十条,修订第一条,将前法第五条和第六条分别修订为后法第六条和第八条,删去第四条,新增后法第七、九、十条,体现省政府与中央政府、国民党中央的关系。第一条删去“省执行委员会”,取消省党部对省政府的监督指导权。第六条、第七条、第八条、第九条规定,省政府只要不违背政治会议决定或国民政府法令,拥有自行颁布省政府单行章程权;省政府认为违背法令或侵越权限或妨害公益时,可停止或撤销所辖地方官吏发布的命令或处分;省政府有弹劾所属简任官吏及任免省属各机关荐任官吏的权力。在某些方面也加强了对省政府的管控,如第十条省政府每月终须将施政情形报告中央政治会议及国民政府。省政府及下设机构(省政府委员会、省政府委员会主席、各厅、秘书处)包括第二、三、四、五、十一、十二条。省政府委员会、省政府委员会主席部分修订第二、三条,删除前法第四、十一条,第八条并入第五条;各厅部分将前法第七、八条合并修订为后法第五条,前法第十条改为后法第十二条;秘书处部分将前法第九、十二条合并为后法第十一条。为争取各省支持,第二条将省政府委员人数由7 至11 人改为9 至15 人。第三条规定将主席全称由省政府委员会常务委员会主席变更为省政府委员会主席,产生方式由委员互选而不再由常务委员互推。日常政务由委员二人轮流值日协助省主席执行。第四条禁止省政府委员兼任他省行政职务,删去原第四条“省政府一切命令及公文须经全体常务委员并关系厅厅长公同之署名行之”。第五条将原来的常设厅教育厅定为“于必要时增设”,增设厅有农工、土地、实业等厅,表示仍认为其为工商资本者和工农劳动者的代表;未收回军事、司法权力,省政府仍设置有司法、军事厅。另外,进一步对秘书处的组织做了规定,设秘书长一人,秘书若干人。其他规定“施行日”仍为第十三条⑧《修正省政府组织法》(1927 年7 月8 日),《国民政府公报》1927 年宁字第9 期,第14-15 页。。

此法在由南京国民政府实际控制的省份推行,如浙皖闽粤等省;其他名义上隶属南京国民政府而实际由国民党地方实力派控制省份则由各省自行决定,如冯玉祥控制的豫陕甘等,阎锡山控制的山西,胡若愚、龙云控制的云南,桐梓系周西成控制的贵州等。此法作了大量妥协以赢得各省支持。随着政局稳定,南京国民政府在组建省政府实践中也多现与法律不相吻合之处。此法颁布前两天即7 月6 日,南京国民政府咨覆中央政治会议,同意大学区新制度在苏浙两省试办。江苏在组织法颁布当天试行大学区制度,裁撤教育厅①《国民政府公报》1927 年宁字第8 期,第77 页;1927 年宁字第8 期,第11 页。。浙江于25 日改省政务委员会为省政府委员会,两日后国民政府任命张静江等14 人为委员,张任主席,任命民政、财政、建设、军事、司法、土地六厅厅长。蒋梦麟任第三中山大学校长(因实行大学区制度,以第三中山大学管理浙江省教育行政事项)。浙省政府虽施行此法,但因值日委员制“在办公方面颇多不便”,经马叙伦委员提议“本政府各厅公文,一律送由主席核发”,经议决通过。此时浙省仍设有农工厅②《国民政府公报》1927 年宁字第9 期,第29 页;宁字第10 期,第15、17-18 页。《浙江省政府新委员就职》,《大公报》天津版,1927 年8 月5 日,第6 版;《第三中山大学条例》,《申报》1927 年8 月1 日,第7 版。刘国铭主编:《中华民国时期军政职官志》(上),第724 页。。广东省于7 月11 日改组省政府,以李济深等11 人为委员,设民政、财政、教育、建设、军事、实业、农工、土地、司法九厅。8 月1 日正式成立,选举李为主席并决定二人每日轮值,日常公事对外文书,以主席及值日委员二人署名行之③《国民政府公报》1927 年宁字第9 期,第29 页。《广东省政府新委员就职记》,天津《大公报》,1927 年8 月14 日,第6 版。。安徽省于7 月25 日在南京国民党中央政治会议决议下改省政务委员会为省政府委员会,任蒋作宾、周雍能等15 人为委员,设民政、财政、建设、军事、司法、教育、农工厅七厅。8 月10 日正式成立。宁汉虽合作,但汉方唐生智仍与宁方斗争激烈。唐任命何健为皖省政府委员会主席,王大桢等为民政、财政、司法、教育、建设、农工六厅厅长。宁方决议讨唐后于10 月21 日,任陈调元等9 人为委员,以陈为主席,设民政、财政、教育、建设厅,裁撤军事、司法、农工三厅④《国民政府公报》1927 年宁字第10 期,第16 页。《皖省政府成立》,天津《大公报》,1927 年8 月22 日,第6 版;《宁政府忽下令讨唐》,10 月22 日,第2 版。《武汉政分会发表皖政务委员》,《申报》,1927 年10 月4 日,第6 版;《国府第九次会议》,10 月23 日,第6 版。。福建省于8 月6 日在南京国民党第119 次中央政治会议任命黄展云为农工厅厅长、张志韩为委员,闽省政府设民政、财政、教育、建设、军事、农工六厅,委员人数达15 人⑤《中央政会纪要》,《申报》1927 年8 月7 日,第4 版。。陕西省于7 月18 日在南京国民政府命令下改组,因于右任未到任,以冯系要人石敬亭为主席,以石敬亭、岳维峻、邓宝珊等11 人为委员,设民政、财政、教育、建设、司法五厅⑥《省政府委员就职之通电》,《陕西国民日报》1927 年7 月21 日,第1 版。。贵州于7 月26 日任命民政、财政、军事、司法、教育、农工六厅厅长⑦《国民政府公报》1927 年宁字第10 期,第17 页。。此时,南京国民政府统治各省省政府仍多设有农工厅或土地厅,表争取工农阶级之意。

继南京国民政府宣布“清党分共”后,1927 年7 月15日武汉国民政府也宣布实行,宁汉合流障碍被消除。在这时桂系李宗仁、白崇禧和武汉方面达成谅解,蒋介石被迫于8 月12 日下野以促成党内团结。由此国民党宁、汉、沪三方代表于9 月11 日在上海举行谈话会,商讨统一党务和宁、汉政府合并改组办法,第二天决议成立中国国民党中央特别委员会指挥党务,宁、汉两政府合并改组⑧《国民党中央执行委员会公布的宁汉沪三方谈话会决议案》(1927 年9 月),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5 辑第1 编政治2,南京:江苏古籍出版社,1994 年版,第1-3 页。。13 日武汉国民政府停止办公,汪精卫自陈“防共过迟”⑨《汪精卫宣言》,《大公报》天津版,1927 年9 月15 日,第2 版。,通电下野。16 日国民党中央特别委员会发布宣言,宣布:“代行中央执监委员之职权,改组国民政府”⑩《中国国民党中央特别委员会宣言》(1927 年9 月16 日),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1 编政治2,第6 页。。由于蒋介石、胡汉民和汪精卫都已下野,特委会被西山会议派和桂系所掌握,“‘西山派’声势大振”⑪李宗仁口述,唐德刚撰写:《李宗仁回忆录》(上),桂林:广西师范大学出版社,2005 年版,第395 页。。为显示新气象并加强对各省控制,特委会于1927 年10 月25 日再次修正《省政府组织法》。内容包括省政府总体规定、省政府及下设机构(省政府委员会、省政府委员会主席、各厅、秘书处)、其他规定等内容,共17 条。此法几乎对所有条文都做了修订补充,意在加强国民政府的作用,而相对弱化了国民党党部对省的作用。省政府总体规定包括第一、十一、十二、十三、十四、十六条,修订第一条,将前法第六、七、八、九、十修改为后法十一、十四、十二、十三、十六条(分别对应),体现省政府与中央政府、国民党的关系。将第一条修订为省政府依中国国民党党义及国民政府法令综理全省政务,而非原来的在中国国民党中央执行委员会之下奉国民政府之令综理全省政务。虽然仍坚持其党治精神,但已将以党组织治省改为以党义法令治省,将国民党和国民政府放在了较为平等的位置。第十一条规定省政府仅限于对于省行政事项得发省令。第十二条、第十三条规定省政府对官员的任免和弹劾都需经过国民政府同意。省政府及下设机构(省政府委员会、省政府委员会主席、各厅、秘书处)包括第二、三、四、五、六、七、八、九、十、十五条。省政府委员会部分修订第二条,将前法第三条扩充为后法第四条、五、六、七条,将前法第四条变为后法第三条;省政府委员会主席部分将前法第三条扩充为后法第四条、五、六、七条;各厅部分将前法第五条修订为后法第九条,前法第十二条改为后法第十条,后法新增第十五条;秘书处部分由前法第十一条修订为后法第八条。第二条由9 至15 人改为9 至13 人,减少了省政府委员人数,以提高行政效率。废除轮值委员制,对省政府委员会主席和省政府委员的权限作了修改,有了明确的规定。第四条规定省政府委员会主席由国民政府从省政府委员中直接指定,而不再通过互选委员产生。第五条、第六条、第七条明确规定了省政府委员会和主席的权限。限制省政府权力,第九条取消了省政府设置军事和司法厅的权力,并规定省政府各厅的设置、废止也由国民政府来规定,强化了国民政府的集权趋向。第十五条规定各厅对于主管事务大部都以厅令行之,除法令别有规定或省政府委员会别有决议,清晰明白划分清楚各厅的权限,以提高省政府行政效率。秘书处由设省政府之下承省政府委员会之命转为设于省政府委员会之下承省政府委员会主席之命,进一步提高省政府委员会主席的权力。其他规定“施行日”由前法第十三条改为后法第十七条①《修正省政府组织法》(1927 年10 月25 日),《国民政府公报》1927 年第3 期,第11-12 页。。12月28 日特委会宣告结束,因其存在时间过短,所颁布《省政府组织法》自然无法广泛推行。

此法颁布后,各省根据自身情况裁撤或增加厅数。江苏省政府于1927 年11 月2 日裁撤司法、军事、教育三厅,钮永建等11 人为委员,茅祖榷等任民政、财政、建设、农工四厅厅长②《国民政府明令任命江苏省政府委员及兼厅长》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00129-004。。宁汉合流后,赣湘鄂三省也归属南京国民政府统治。南京国民政府于11 月5 日设立湘鄂临时政务委员会,以程潜为主席,“处理湘鄂两省在战事状态下之一切政务,俟省市政府及中央直属机关正式组织后,分别解除职权”,置秘书、财政、交通、外交四处③《湘鄂临时政务委员会组织条例》,《国民政府公报》1927 年第5 期,第10-11 页。《湘鄂临时政委会成立详记》,《大公报》天津版,1927 年12 月13 日,第3 版。。湖北于10 月29 日裁撤司法厅。南京国民政府于12 月19 日任命张知本、熊斌等委员13 人,以张为主席,任命民政、财政、教育、建设四厅厅长,裁撤农工、军事两厅。孔庚、李书城等11 委员免职④《国民政府明令任命湖北省政府各委员兼厅长》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00151-005。《国民政府明令湖北省政府委员孔庚等及兼各厅长免职》,典藏号:001-032220-00151-008。。江西省政府于11 月7日改组,朱培德等9 人为委员,朱为主席,杨赓笙等任民政、财政、教育、建设四厅厅长,后又增设彭程万、伍毓睿为委员,徐虚舟为秘书长,次年1 月7 日增设农工厅,彭程万任厅长⑤《国民政府公报》1927 年第6 期,第13 页;1927 年第8 期,第5 页;1928 年第22 期,第8 页。。陕西于11 月19 日以于右任、宋哲元等12 人为委员,于未到任以宋为主席,邓长耀等任民政、财政、建设、司法、教育五厅厅长⑥《陕西省政府主席宋哲元呈国民政府为呈报本省政府委员各兼厅长就职日期》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00213-005。。1928 年1 月18 日,河南省政府改组,冯玉祥、孙岳等9 人为委员,冯为主席,薛笃弼等任民政、财政、建设、教育四厅厅长。先后裁撤司法和工商两厅⑦《国民政府明令任命冯玉祥孙岳刘镇华等为河南省政府委员并指定冯玉祥为主席等各厅长任免》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00117-005。。同日云南省政府成立,龙云等9 人为委员,以龙为主席,陈钧、丁兆冠为财政、民政厅厅长。4 月7 日任命吕志伊、卢锡荣等4 人为委员,委员人数达到13 人,成立建设、教育两厅,以吕、卢为厅长,共计4厅⑧《国民政府明令任命龙云等为云南省政府委员兼厅长》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00025-001。《国民政府明令任命吕志伊等为云南省政府委员兼厅长等职》,典藏号:001-032220-00025-009。。山西于3 月9 日由国民政府任阎锡山、杨兆泰等9人为委员,阎为主席,设民政、财政、教育、建设四厅⑨《国民政府明令任命山西省政府委员兼厅长等职》,台北“国史馆”藏,典藏号:001-032220-00030-002。。川军刘文辉“为谋西康之根本治理起见”,于3 月10 日成立西康特区政务委员会,以龙守贤等5 人为委员,龙为主席⑩《西康与内蒙》,《大公报》天津版,1928 年3 月23 日,第6 版。。广西于4 月裁撤司法厅⑪刘寿林等编:《民国职官年表》,北京:中华书局,1995 年版,第686 页。。

蒋介石在复杂派系斗争中在党内重新取得重要地位,在国民党二届四中全会当选中央常务委员会主席,并决定他“继续行使国民革命军总司令职权”①《中国国民党二届四中全会预备会议记录》(1927 年12 月-1928 年2 月),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5 辑第1 编政治2,第32 页。,蒋通电恢复国民革命军总司令职务,随后又复任中央常务委员会兼军事委员会主席、中央政治会议主席、组织部部长,重新集党政军大权于一身。蒋复职后,电邀胡汉民入京②蒋永敬编著:《民国胡展堂先生汉民年谱》,第414 页。。胡到任后就着手对《省政府组织法》进行修订。1928 年4 月27 日《省政府组织法》内容包括省政府总体规定、省政府及下设机构(省政府委员会、省政府主席、各厅及秘书处)、其他规定等内容,共25 条。此法继续削弱省政府权力,加强国民政府对各省控制。省政府总体规定包括第一、二、三、四条,修订第一条,前法第十四条改为后法第四条,前法第十一、十五条修改为后法第二、三条,删除前法第十二、十三、十六条,体现省政府与中央、国民党的关系。将第一条“国民政府法令”修改为“中央法令”,中央比国民政府范围更广,使中央更多机构对各省省政府有指挥权,分散国民政府权力,便于最高层制衡。省政府及下设机构(省政府委员会、省政府主席、各厅及秘书处)包括第三、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十四条。省政府委员会部分将前法第二、三条合并并增加修订为后法第五条;省政府主席部分将前法第四、七条修订为后法第十七、十九条,前法第五、六条合并修订为后法第十八条;各厅、秘书处部分将前法第十五条修订为后法第三条,前法第八、九、十条修订为后法第六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、二十、二十一、二十二、二十三条、二十四条。第一次对于主席、各厅处职权有了详细规定,进一步限制省政府委员权力。第五条除原规定省政府委员“不得兼任他省行政职务”外,并要求“开会时省政府委员不得派代表出席”,且对省政府委员官阶做出认定,为简任职。第六条除试行大学区制省份外,其他省又将教育厅改回常设厅。增设厅将农工厅改为农矿厅,实业厅改为工商厅,废除土地厅,放弃了表征工农利益服务的规定。第八条至第二十一条更加详细地规定省政府主席及各厅处及其长官主管事务,划清各厅处职权范围与各厅处之间的关系;第二十二条、二十三条则规定各厅处下设职务和所掌事务。第十五条“省政府各厅长之任、免得由各主管部、院及委员会呈请政府核准行之”,增加中央主管部门对各省厅长的建议权;第十六条“省政府各厅处于职权发生争议时由省政府呈请国民政府裁决之”,各厅处职权范围不明时由国民政府裁决,避免各厅因职权范围不明而争权误事,既可提高行政效率,又强化了国民政府权威。提高主席的地位,第十七条由省政府委员会主席改为省政府主席;第十八条详细规定主席职权,包括执行省政府委员会之决议案权、处理省政府日常事务权和召集省政府委员会之例会、特别会权。第十九条规范主席职权行使,因故不能执行职务时由省政府委员会互选一人暂行代理主席职务,一般以一月为限。其他规定“施行日”由前法第十七条修订为后法第二十五条③《修正省政府组织法》(1928 年4 月27 日),《国民政府公报》1928 年第53 期,第4-9 页。。

此法影响较广,缘由是二次北伐进行,国民党统治范围不断扩大,除国民党中央和地方派系原控制地区外,又先后收复山东、河北、察哈尔等地区,由冯系控制的甘肃在这一时期分出青海、宁夏二省,而控制新疆的杨增新和掌握东北地区的奉系张学良也宣布“易帜”。随着北伐结束,全国在形式上实现了统一,国民党内部各派系为自身利益计,《省政府组织法》再次面临重订。国民党控制下各省继续裁撤军事、司法、土地等厅,将农工厅并入建设厅或改组为农矿厅,亦表示国民党完全放弃工农阶级,调整到以工商矿业为重心的现代化建设方面。江苏于1928 年5 月8 日,将农工厅改设为农矿厅。南京国民政府中央政治会议决议撤销湘鄂临时政务委员会,改设武汉政治分会,5 月18 日正式成立,十日后正式裁撤湘鄂临时政务委员会,鲁涤平等11 人为湖南省政府委员,以鲁为主席,任命民政、财政、教育、建设厅厅长,裁撤军事、司法、土地3 厅。6 月1 日湘省政府正式成立。江西于6 月9 日裁撤农工厅并入建设厅,10 月6日任曹浩森、周贯虹为委员,曹兼建设厅长。福建于18日裁撤农工厅。8 月27 日裁撤军事厅,设置民政、财政、教育、建设四厅。广东于7 月1 日裁撤军事、实业、农工、土地、司法五厅,设置民政、财政、建设、教育四厅④刘寿林等编:《民国职官年表》,第686、729、792 页。《国民政府公报》1928 年第62 期,第1-2 页。《国府会议纪要》,《申报》1928 年5 月26 日,第4 版;《湘省委宣誓就职》,6 月2 日,第10 版。《粤省政府明日改组》,《大公报》天津版,1928 年6 月30 日,第6 版。。撤销军事厅,则意味着在国民党高层看来,随着北伐结束,军事时期已过,省的职能转向社会与经济治理,省不应再拥有军事权和军事管理机构,而收归中央。

国民党新占领或宣布服从国民政府的省份也开始施行此法。在此次北伐开始前,为方便作战顺利进行,国民政府决议设战地政务委员会,置主席委员一人,承国民革命军总司令之指挥,内政、外交、财政、司法、交通等部各派委员一人,委员共计6 人;下设民政、外交、财政、司法、交通等处,每处设主任一人,办事员若干,处理战地各政务;并设置秘书长一人和秘书若干①《战地政务委员会条例》,《中央日报》1928 年3 月7 日,第1 张第2 面。《国民政府公报》1928 年第39 期,第4-5 页。。二次北伐国民党占领山东后于5 月21 日任命孙良诚等12 人为委员,以孙为主席,设民政、财政、教育、建设四厅。又于次月增设农矿、工商二厅。共计六厅②《国民政府公报》1928 年第60 期,第4 页;第65 期,第24 页;第68 期,第6 页。。北洋政府的最后代表奉系张作霖于6 月2 日命令所部退出北京,并通电称“此后政治问题,仍听国民裁决。”第二天张作霖离京出关返奉③《大元帅通电》,《政府公报》1928 年第4343 期,第6 页。《张作霖出关遇炸记》,《国闻周报》1928 年第5 卷第22 期,第1 页。。阎锡山宣布遵国民政府令就任京津卫戍司令,战地政务委员会移保定办公④《阎锡山上电蒋中正奉政府明令特任为京津卫戍总司令闻命惶悚》,台北:“国史馆”藏,典藏号:116-010101-0049-061。《国民革命军出师北伐大事年表》(1928 年),罗家伦主编:《革命文献》第21 辑,台北:“中央”文物供应社,1984 年版,第1799 页,总4201 页。。中央政治会议决议改直隶省为河北省,北京易名北平,北平、天津为特别市⑤《中央政治会议对京兆直隶区名称问题之决议》,罗家伦主编:《革命文献》第21 辑,第1644 页,总第4046 页。。任商震等11人为河北省政府委员,高为主席设置民政、财政、教育、建设四厅,7 月4 日正式成立于天津。后增设工商、农矿二厅⑥刘寿林等编:《民国职官年表》,第854 页。《河北省政府成立》,《大公报》天津版,1928 年7 月4 日,第3 版。。绥远、察哈尔收复后,北伐任务基本完成,战地政务委员会于6 月30 日撤销⑦《国民革命军战史初稿》卷3,沈云龙主编;陈训正编:《近代中国史料丛刊》第79 辑,台北:文海出版社,1973 年版,第756-760 页。《国民政府取消战地政务委员会令》,《中央日报》1928 年7 月1 日,第1 张第3 面。。控制热河的汤玉麟于7 月19日宣布服从三民主义,归顺国民政府。国民党中央政治会议第153 次会议决议热河、绥远、察哈尔、青海、西康等特别区均改省,五省省政府之组织,委员暂定5 人,设民政、财政二厅,并得酌设教育和建设二厅,其余按照省政府组织法办理⑧中华民国史事纪要编辑委员会编:《中华民国史事纪要》(1928 年7 至12 月),台北:正中书局,1982 年版,第390页。《中国国民党中央执行委员会第一六五次常务会议记录》(1928 年9 月6 日),中国第二历史档案馆编:《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录》(六),桂林:广西师范大学出版社,2000 年版,第114 页。。青海省任命孙连仲等5 人为委员,孙为主席,设民政、财政、建设3 厅。翌年1 月20 日正式成立⑨《国民政府公报》1928 年第95 期,第1-2 页。刘国铭主编:《中华民国时期军政职官志》(上),第793 页。。宁夏省任命门致中等7 人为委员,门为主席,设民政、财政、教育、建设4 厅。次年1 月9 日宁夏省政府正式成立⑩《国民政府公报》1928 年11 月3 日,第9 期,第1 页。《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1929 年第5 期,第126 页。。察哈尔任命赵戴文等7 人为委员,赵为主席,设民政、财政2 厅。绥远任命徐永昌等7 人为委员,徐为主席,设民政、财政2 厅⑪《国民政府公报》1928 年10 月27 日第2 期,第8-9 页。。控制新疆的杨增新也于6 月16日电告服从国民政府⑫《新疆实行易帜》,《国闻周报》1928 年第5 卷第26 期,“一周间国内外大事述评”,第8 页。。第161 次中央政治会议决议新疆和四川组织省政府,新疆以金树仁等8 人为委员,金为主席,设民政、财政、教育三厅,11 月17 日正式予以任命,次月增设建设厅。共设4 厅。四川于11 月7 日将临时政务委员会裁改成立省政府委员会,四川省政府正式成立,以刘文辉等13 人为委员,刘为主席,设财政、民政、建设、教育四厅⑬《国民政府公报》1928 年11 月19 日第21 期,第4 页;12 月13 日第42 期,第13 页;11 月8 日第13 期,第7-8 页。。奉系张学良于12 月29 日宣布东北易帜,其控制下的奉天、吉林、黑龙江、热河四省省政府于31 日成立。奉天任命翟文选等11 人为省政府委员,翟为主席,设民政、财政、教育、农矿、建设五厅。吉林任命张作相等11人为委员,张为主席,设民政、财政、教育、农矿四厅。黑龙江任命常荫槐等11 人为省政府委员,常为主席,设民政、财政、教育、农矿、建设五厅。热河任命汤玉麟等6 人为省政府委员,汤为主席,设民政、财政、建设三厅。次年2 月5 日,张学良偕同奉天、吉林、黑龙江、热河四省省政府主席宣誓就职,并改奉天省为辽宁省⑭《国民政府公报》1929 年第59 期,第1 页;第86 期,第13 页。《公电》,《申报》1929 年2 月13 日,第10 版。。此外,察哈尔、绥远、热河三省蒙古族委员占到三分之一,并置蒙务厅,但不以省政府委员兼任⑮《时事日志:中国之部》,《东方杂志》1929 年第6 期,第144 页。。

此时期由武汉国民政府过渡到南京国民政府,掌权派由国民党左派转向国民党右派,国民党右派人士的主张逐渐上升为“国家意志”。随着国民党北伐顺利进行,各省份或被占领或宣布接受南京国民政府领导,国民党在形式上统一全国。在这一过程中,南京国民政府根据形势颁布修订《省政府组织法》,总体而言在逐渐加强对各省控制。在这一时期颁布修订的三部《省政府组织法》,有如下特点。第一,加强中央对各省控制,取消地方设置军事、司法二厅权限,收回司法和军事权。缩减省政府委员人数,除因在南京国民政府成立需求得各省支持,将省政府委员人数扩大到9 人至15 人外,降到9 人至13 人。第二,弱化党治原则,减少国民党党权对各省省政府的干预,而提高国民政府对各省省政府的控制。第三,提高和扩大主席地位和权力。主席名称由省政府常务委员会主席到省政府委员会主席再到省政府主席,说明主席的地位在不断的提高。而又先后废除了常务委员制和轮值委员制,不断扩大主席的权力。第四,完全放弃象征工农利益的职能机构,废除农工厅和土地厅。第五,完善省政府权力配置即省政府内部各厅处设置及其职权,将民政、财政、建设、教育四厅和秘书处四厅一处列为常设厅处,并详细规定各厅处职权和范围,青海、察哈尔、热河、绥远等省厅数设置少于四厅,且后三省设置有蒙务厅。

三、南京国民政府进入训政时期后的省制修订

1928 年12 月29 日,北洋奉系军阀张学良在奉天宣布东北易帜,接受南京国民政府领导。至此,“青天白日满地红之国旗,已飞扬于全国矣”,南京国民政府代表中国成为新的合法的中央政府,国民党由“军政时期”进入“训政时期”,“国民革命第二阶段已诏,吾人从事于国家内部之改造”,重心由军事北伐转向国家建设和稳固政权,因而对省制的调整也势在必行①《蒋告国民书主自强不息》,《大公报》天津版,1929 年1 月1 日,第2 版。。1929 年元旦,何应钦在《申报》发文指出,国民党想要完成全国“真正的统一”,就要做到国家“军事、行政、财政绝对的统一”,否则中央政府“徒有虚名,什么都说不上”②《关于建设“新中国”最切要的几个问题》,《申报》1929 年1 月1 日,第4 版。。而国民党执掌全国政权之初(1929 年),除属海外和军队党部者,省市党员仅27 万余人,能够完全控制的仅仅是长江中下游比较富庶的几个省份,占据全国约8%的国土和20%的人口③[美]易劳逸:《1927 年-1937 年国民党统治下的中国流产的革命》,北京:中国青年出版社,1992 年版,第331 页。。北洋军阀势力虽然完全退出了历史舞台,但实际上各地方军阀势力只是被纳入国民政府体系,但依旧各怀心思,蠢蠢欲动,与各地方势力相比这样的力量显然是不充足的。蒋介石复职后虽然在党内居于重要地位,宁汉沪已经合流,但在事实上形成了汪精卫、胡汉民和蒋介石三足鼎立之势。国民党内一直存有“无粤人胡汪即不成党”④《中国国民党年鉴》,出版地不详:中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会,1934 年版,第2 编党员,乙第1 页。《蒋介石日记》,美国斯坦福大学胡佛研究所藏,1931 年6 月19 日。的说法,为了掌控国民党,蒋便在“联胡制汪”和“联汪制胡”中选择。在中央,蒋“联胡制汪”,蒋为国民政府主席兼陆海空军总司令,挟军权控制中枢,胡任立法院院长,又是国民党元老,以立法权与蒋争夺党权和军权。国民党中央占据长江中下游及东南地区的江苏、安徽、浙江、福建、江西五省等比较富庶的地方。在地方,地方实力派拥兵自重。冯玉祥占据西北及中原地区,张学良号令东北三省及热河省,李宗仁、白崇禧、黄绍竑等坐拥广西、两湖且有粤派李济深的支持,阎锡山以山西为中心,辐射绥远、河北等。这样形成各自政治军事权力中心,如冯玉祥开封政治分会、阎锡山太原政治分会、李宗仁武汉政治分会、李济深广州政治分会、张学良东北政务委员会,而各省也盘踞着大大小小的军阀,其国家权力在事实上呈现四分五裂之像。北洋的地方分离主义的基因不可避免地传递到南京国民政府治理体系内,且超越了一省的范围,力量更加强大。

为加强南京国民政府对地方各省份控制,早在1928年国民党就迫不及待召开全国经济会议,决定实行预算、统一财政⑤《经济会议昨日休会》,《申报》1928 年7 月1 日,第4 张第1 面。。为统一军事,1929 年1 月1 日至25 日,在胡汉民支持下,蒋介石于南京成立国军编遣委员会,举行国军编遣会议,试图整编李宗仁、阎锡山、冯玉祥和张学良等国民党地方实力派的部队⑥《国民党召开编遣会议发布大会宣言暨裁兵及统一财政等历次决议通电》(1929 年1 月5 日-26 日),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5 辑第1 编军事1,南京:江苏古籍出版社,1998 年版,第619-624 页。。而内战就便随之爆发,3月15 至27 日召开的国民党第三次全国代表大会确立了中央领导地方的原则,这在实际上已与孙中山的理念不相吻合⑦荣孟源主编:《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上),第657-959 页。。会议对“国军编遣委员会之决议案,亦应由国民政府切实执行”,从法律上肯定了蒋消灭地方实力派为合法行为,“非为此不足以确立三民主义的国家在军事上之基础也”⑧《中国国民党第三次全国代表大会重要决议案》(1929 年3 月),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5 辑第1 编政治2,第87 页。。桂系和冯系先后举兵反抗,均告失败。而奉系与晋系虽联名通电“毅然决然拥护中央”⑨《一周间国内外大事述评》 (1929 年12 月20-26 日),《国闻周报》第7 卷第1 期,载沈云龙编《近代中国史料丛刊三编》 (6),台北,文海出版社影印版,总第2313-2314 页。,但也没有执行会议决议。为和已解决李宗仁和冯玉祥两派的政局相适应,也为达成全国行政之统一,南京国民政府决定开始制定新的《省政府组织法》。组织法内容包括省政府总体规定、省政府及下设机构(省政府委员会和省政府主席、各厅及秘书处和专管机关)、其他规定等,共22 条。此法最大特点是限制军事实力派对地方政务插手,新增第五条“现任军职者不得兼任省政府主席或委员”,并扩大省政府行政权力。省政府总体规定包括第一、二、三条,修订第一、二条,前法第四条变为后法第三条。第一条修改“中国国民党党义”为“国民政府建国大纲”,继续提高国民政府的地位,弱化党对省政府的影响。对省政府制定省单行规程权做出限制,第二条规定省政府除限制人民自由和增加民生负担的单行条例及规程须经中央政府核准,省政府“得制定省单行条例及规程”。省政府及下设机构(省政府委员会和省政府主席、各厅及秘书处和专管机关)包括第四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一条。省政府委员会、省政府主席部分将前法第五条修订为后法第四、五条,前法第十七、十八、十九条修订为第四、六、七条;各厅、秘书处、专管机关部分将前法第六、七条合并修订为后法第八条,前法第八、九、十、十一、十二、十三、十四、三、十六、二十、二十一、二十四条改为后法第九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十八、十九、十六、十七、二十一条,删去前法第十五条,前法第二十二、二十三条合并为后法第二十条。第一次对省政府委员会的职权作了详细规定和说明以扩大和规范省政府职权,减少省政府委员人数以提高行政效率,并进一步提高省政府主席的地位和权力,主席与独任制省政府首长的权力已大体接近,但同时也在加强中央对地方的控制。第四条将省政府委员由9 人至13 人缩减至7 人至9 人。国民政府对各省省政府委员、主席和各厅厅长人选拥有更多话语权,第四条规定省政府委员“简任”,省政府主席“由国民政府就省政府委员中任命之”;第十七条明确规定各厅厅长“由行政院就省政府委员中提请国民政府任命之”。第五条、第六条详细规定省政府主席和省政府委员会的职权,省政府委员会拥有发布命令及制定省单行规程权、监督省内官吏权、有限制的军事权和财政权。发布命令及制定省单行规程权包括增加或变更人民负担、地方区划之确定及变更、省行政机关的设置或变更。军事权即咨调省内国军及督促所属军警团防绥靖地方。财政权包括制定全省预决算、处分省公产或筹划省公营业。此外省政府对上要执行国民政府委托事项,对下要监督地方自治。省政府主席除执行省政府委员会之决议案权、处理省政府日常事务权和召集省政府委员会之例会、特别会权,并强调省政府主席在开会时为当然主席,在法律上对主席的地位加以明确,主席还拥有了监督全省机关职务执行权和处理紧急事务权。第八条废除了试行的大学区制,以秘书处和民政、财政、教育、建设厅四厅一处为常设机关,于必要时可增设农矿、工商厅及其他专管机关,而农矿和工商二厅事务可由建设厅掌理。第九条到二十条仍为关于各厅处设置及关系的详细规定,第二十条使各厅处的内部机构更加明确。其他规定“施行日”由前法第二十五条修订为后法第二十二条①《修正省政府组织法》(1930 年2 月3 日),《国民政府公报》1930 年第388 期,第1-5 页。。

随着中原大战的爆发,这一组织法很难施行于地方。1930 年5 月,晋系、冯系、桂系等地方实力派联合失势的汪精卫、改组派、西山会议派,在北平召开扩大会议,另立中央,发动了一场规模浩大的中原大战。中原大战以南京国民政府成功打败国民党各地方实力派而告终,进一步加强了南京国民政府的权力。冯玉祥宣布下野,其领导的西北军一分为四,晋系势力阎锡山也大受挫折。张学良因助战蒋介石,在战后得到了华北的地盘,收编冯玉祥和阎锡山的一些势力,成为仅次于中央的第二大势力。李宗仁的新桂系撤退回广西以后,在陈济棠派粤军的帮助下自保。杨虎城领导的陕军因为协助蒋介石而得到了陕西地盘。尽管如此,中央政府的政令仍被限制在华中几省或其一部分,主要在浙江、江苏、安徽、河南、江西、湖北及福建,各省程度不同②[美]费正清等:《剑桥中华民国史1912-1949 年》(下),北京:中国社会科学出版社,1994 年版,第147 页。。由于行政院院长谭延闿的突然逝世,由蒋介石兼任行政院院长,蒋对行政院进行改组,换上清一色的蒋派人马,蒋对国民政府的掌控进一步加深。在蒋主持下行政院于11 月将农矿、工商两部合并为实业部③《国民政府训令第六二二号》(1930 年11 月24 日),《国民政府公报》1930 年第632 期,第15 页。。根据这一情况,次年3 月23 日,南京国民政府修正《省政府组织法》,将农矿厅和工商厅合并为实业厅,在此基础上修改第八条内容,并将前法第十四、十五条合并为后法第十四条,共21 条④《修正省政府组织法》(1930 年2 月3 日),《国民政府公报》1930 年第388 期,第1-5 页。《修正省政府组织法》(1931 年3 月23 日),《国民政府公报》1931 年第728 期,第4-8 页。。南京国民政府虽尚未真正控制全国各省份,但国民党其他各派系也无能力再与其争夺最高统治权,中央政府权威得以树立,这一组织法也得以在全国各省基本施行。

这一时期南京国民政府在形式上统一了中国,各省省政府都宣布接受南京国民政府统治。因此具有如下特点。第一,中央继续加强对地方的控制,在实际上采取中央领导地方的体制,而非孙中山所设想的中央与地方均权制度。第二,提高省政府主席的权力,逐步恢复首长独任制的省政府,主席在省一级政府内部集权。第三,缩减省政府厅数设置,集中各厅权力,各省基本以四厅一处为常设机关。第四,在法律上承认了专管机关的设置。因此,集权制逐渐取代分权制成为主流。

结 语

国民政府“所颁法令变更之繁,殆无逾于省政府组织法”。在1925 至1931 年间,自广州国民政府颁布第一部《省政府组织法》以后,“六年之间,六度修正,足证问题之复杂及其解决之困难”,“因立法时期之先后,事势需求,立法之观点之不同。各法规彼此之间,亦不尽调协”①胡次威:《省组织法论》,正中书局,1947 年版,第2 页。《论修正省政府组织法》,《陕政》1944 年第5 卷第8 期,第8页。张群:《张序》,胡次威:《省组织法论》,正中书局,1947 年版,第1 页。。国民党各派为争夺最高统治权以及自身利益,在每次组织法修订和向各省份推行时展开激烈地冲突和角力。广州(武汉)国民政府时期,其颁布修订《省政府组织法》由国民党左派人士主持,不仅重视工商业资本家的利益,也重视工农群体的利益。1925 年7 月《省政府组织法》仅在广东、广西和北伐开始后占领的湖南三省推行,其他占领省份如湖北省采用政务委员会形式。而宣布加入国民党的各地方军事实力派如冯系刘郁芬控制的甘肃和桐梓系周西成控制的贵州省等此时没有推行此组织法。1926 年11 月《省政府组织法》范围有所扩大,在广东、广西、江西、湖南、湖北五省推行。南京国民政府时期颁布修订《省政府组织法》,除1927 年10 月《省政府组织法》由西山会议派和桂系来主持修订外,其余均由胡汉民派、蒋介石派等主持,在一开始还有联合工农阶级和工商业阶层的表征,到最后仅代表大资产阶级的利益。因特委会存在时间过短和中原大战爆发等原因,1927 年10 月和1930 年2 月《省政府组织法》两部组织法无法全面推行,其他《省政府组织法》都得到较为广泛推行。1927 年7 月《省政府组织法》在江西、安徽、浙江、贵州、福建、云南、广东、甘肃等8省推行。1928 年4 月和1931 年3 月《省政府组织法》除西康特区尚未正式设省仍设置政务委员会外,在全国各省份已基本得到施行。而如边疆地区西藏、内外蒙古等地方则采取其他制度。随着国民政府和国民党各派系控制的省份越来越多,其颁布的《省政府组织法》推行范围也就越来越大,但各派系对全国范围内统治权的争夺也越来越激烈。对于中央权力争夺,在南京和武汉国民政府即宁汉未合流前,主要是国民党左派和右派斗争。在宁汉合流后,则主要是汪精卫、胡汉民与蒋介石间斗争,因汪胡二人不掌握军权,在与蒋权力斗争时,不得不联合国民党内其他派系及地方军事实力派,也因此掀起一场波及国民党几乎所有派系的中原大战,最终以蒋的胜利而告终。

根据历次颁布修订《省政府组织法》,我们可知省政府由省政府委员会、省政府主席及下设各厅、秘书处、专管机关等组成,而其名称和机构设置也经历了一系列变化,如省政府主席这一名称经历省务会议主席到省政府委员会常务委员会主席再到省政府委员会主席最后到省政府主席的变化。而随着时间推移,其规定变得越来越详密,用1925 年《省政府组织法》与1931 年《省政府组织法》相比,由十条增加为二十二条,对各方面内容规定也更加清晰,易于施行。如省政府主席之规定,1925 年组织法仅有第二条第一款和第四条规定,而到1931 年组织法,有第四条第二款、第四款和第五款及其第六、七条三条规定。由两条修订为三条,但两者相比,显然是后者规定更加细致严密。南京国民政府对于《省政府组织法》规定越详密,各省也就无法各自为政、擅自逾越,南京国民政府的权力逐渐渗透到全国各省,其中央对于地方的控制也在这一过程中得以加强,各地方军事实力派对于各省的控制在不断减弱。近代省制由北洋政府时期的非常态化向常态化转变,省政府由军人政治转向文官体制,军事民事皆管转向专管民事。

但另一方面,也使得省政府组织变得越来越臃肿庞杂,行政效率越低下。诚如蒋介石所说“各省虽已形式上组织完成,而实际上,办事则困难极多,凿圆枘方,格格不入”。其问题有三:第一,“就现制本身之观察,则为头重脚轻、基础不固,论组织则省庞大而县缩小,论经费则省极巨而县极微,治官之机关太多而治民之机关太少,伙食高官之人员太多而深入民间之人员太少,政令均成具文,实以此为最大之症结”;第二,“就横的方面观察,各处、处骈肩而立,各成系统,各固范围,各私财用,凡属甲厅主管之事件,率不喜乙厅过问,而事涉两厅以上者,又往往迁延不决,权则相争,过则互诿,且一切设施,多以本厅、处之立场为观点,实缺乏抑己伸人、共维全局之精神”;第三,“就纵的方面观察,省政府与各厅、处,县府与各局、科,均各截然形成两级,中央部、会往往认省之厅、处为其直属机关,省之厅、处亦认为县之局、科为其直属机关,而彼此直接行文,流弊所及,遂使省府与县府不克层层节制,顿失以身使臂、以臂使指之效,所谓主席代表省府监督所属执行省政、各县长综理县政之规定,乃徒托空言! 系统不明,层级凌乱,何以率属而责效?!”由于种种问题的出现,“故改革地方政制,诚为刷新政治刻不容缓之图”,引起政府和社会各界人士的关注,国民政府的省制变革又进入了新的阶段②中国第二历史档案馆:《国民党政府政治制度档案史料选编》(下),合肥:安徽教育出版社,1994 年12 月版,第357-359 页。。