悠远的历史回声:从原始民主到现代民主的政治协商

任剑涛

提要：理解政治协商,需要从民主发展的悠久历史着眼。在人类政治组织创生阶段,采用的就是民主制度。在原始民主制中,初步尝试的政治协商,成为人类议决政治事务的基本方式。中经君主专制的政治组织模式,但最终人类的政治模式归于现代民主政治。现代民主政治也是一种基于协商的政制形式。两者的差别在于,原始民主是一种成员获得当然政治资格情况下广义的公共事务协商;现代民主则是在成员资格法定的情况下,对重要政治事务展开的协商。两者间的协商属性确有差异,但政治协商的成员间平等相待、一同处置共同体重要决策与事务的特质完全相同。随着政治协商现代属性的彰显,“为政治而协商”与“为事务而协商”逐渐分流发展,呈现出政治协商的民主类型所独有的现代特质。

在一般常识层面,人们常常会把政治协商仅仅看作一个现代创造物,甚至单纯把它作为一个当代现象来看待。这就不仅把政治协商悠久的历史割裂开来了,而且也把政治协商所蕴含的丰富内容简单化了。把政治协商放到一个长久的历史脉络中进行梳理,有其必要性和重要性:一者,如此可以把政治协商做一个历史通观;二者,可以把政治协商在民主发展中的作用做一个梳理。前者,是在原始民主和现代民主的历史比较框架中讨论政治协商问题;后者,是对政治协商在现代民主政体安排上的功能做一个定位。

这涉及四个问题:第一,政治协商如何在政治的历史原点上获得其内在规定性。第二,“协商”在原始与现代两种民主的交接中是如何遭到遮蔽的?在古代早期的成员协商民主与现代成熟的代议制民主制度之间,代换的动力在哪里?第三,政治协商为什么在基本政体的意义上一定是“政治协商”,即“因(为)政治协商”而非“为事务协商”?换言之,只要是政治意义上的协商,就意味着无论是直接民主制还是间接民主制,因(为)政治而协商的基本制度意涵都是一致的。第四,原始民主与现代民主仰仗的制度机制已经有了巨大区别。但这是不是一个协商政治的衰颓过程呢?随着罗伯特·达尔对“更民主”理念的推崇,(1)达尔指出:“制度和意识的变化可能会促进有些实行多头政体的国家的政治生活更加民主一些。比如,一个更民主的社会可能是公民政治资源和能力的进一步平等化造成的,或者是民主化进程扩大到先前由非民主进程统治的重要机构造成的。”达尔:《民主及其批评者》,曹海军等译,吉林出版集团有限公司,2006年,第445页。政治协商的重要性日趋显著,是一个可以确定下来的政治趋势。

一、协商与民主的初始定向

人们会轻而易举地发现,现代民主已经把古今民主都容纳到民主这个大框架之中了。分析起来,现代民主确实容纳了古今民主的基本内容,但这并不等于就将古今民主的差异性给抹杀了。如果说古今民主在直接民主与间接民主上划出了极其深刻的界限,那么同样也可以说,古今民主在政治共同体成员资格既定的情况下,采取成员间协商的方式,也就是以当下所谓的协商民主(deliberative democracy)(2)当代民主议程中的协商民主(deliberative democracy,或译审议民主、慎议民主、商议民主),在严格的意义上只能是一种当代民主的形式,但从这一民主形式的基本规定性,也就是“公民及其代表需要对其决策的正当性进行证明”(埃米·古特曼等:《审议民主意味着什么?》,载谈火生编:《审议民主》,江苏人民出版社,2007年,第4页)来看,其实是有其深厚的历史渊源的政治形式,只不过在原始民主(直接民主)与现代民主的体系中,这种正当性证明的方式确有相当大的差异。的方式来处理共同体的公共事务,成为古今民主令人瞩目的共同特性。

从民主作为政治共同体成员处理共同事务正当性的基本方式上讲,政治协商作为民主的特定形式、基本需求、本质规定的意义,便会鲜明地呈现在人们面前。就此而言,政治协商不仅是现代民主而且也是古代民主的政治本质要求。在现代民主的理论议程与实际运作中,协商有一些漫无边际扩展开来的情形,但从比较规范意义上的协商民主来讲,它主要是就宪制议程进行审议的政治安排。

政治协商何以发生?政治协商是受政治生活本质规定的。什么是政治?政治就是一个共同体、一个政治社会或一个国家对其关涉的基本价值与基本制度进行安排的方式。(3)关于“政治”的定义,各种解释,莫衷一是。但可以归纳为四类:一是作为政府艺术或国家活动,二是一种与私人不同的公共活动,三是一种解决冲突的方法,四是一种资源生产、分配与使用的方式。(安德鲁·海伍德:《政治学核心概念》,吴勇译,天津人民出版社,2008年,第40页)简而言之,政治都是一个共同体处理其公共事务的方式。这是一个涉及政治共同体所有成员的生存、发展与福祉的问题。因此,政治不应当是排除某些成员、由一部分成员为所有成员制定规则的给定性生活方式。将这一定义置换为一个何以建立国家的问题,就促使人们追问,国家的建立方式、目的、结构、功能是什么。国家之所以建立起来,一是需要一个整合性的权力系统用以比较稳定地聚集成员,二是需要对权利的分割、联系、互动、获得有效保护性制度性安排。这两者都是解决政治问题的进路。除此以外,则是非政治问题。

把政治问题与非政治问题的界限划分清楚,才能清晰地分析、认知和把握政治的本质规定性。政治活动是什么和政治活动不是什么,与政治是什么和不是什么的问题是紧密关联的。对于人类来说,因其社会性注定,政治生活是必需的。但在现代条件下,并不是政治共同体的所有成员都必须参与政治活动。政治共同体所有成员都必须参与政治生活,只是在人类生活的早期阶段。对于现代人类来讲,政治生活虽然是极度重要的,甚至摆在人类所有生活形式的首要位置,但它确实不是人类唯一的生活形式。因此,在现代处境中,一个社会的生活过度政治化或者政治生活唯一化,那恰恰证明政治中出现了应当矫正的严重问题。政治不过是跟经济、社会、文化、习俗等相伴随的、人类生活结构的一个方面。政治生活之所以只是人类重要生活形式的一个方面,就是因为它并不比经济生活更重要,后者是涉及人类能否存活下去的首要问题,人类生命的自我生产与再生产决定了人类的承续问题。而文化生活构成人的价值理念、生活模式、交往方式与文明发展的支持力量。可见,政治生活确实不是人类生活的唯一形式。

从人类生活史来讲,存在一个政治是如何发生的问题。政治之发生,需要一个权力建制,以将自然社会塑造成为政治社会。没有一个权力建制,没有一个权利维护机制,便无从分析和理解政治生活。在社会诸生活形式的起源上,经济生活、文化生活均先于政治生活,但在后续发展中它们的重要性不一定超过政治生活。之所以呈现出这样的状态,是因为人类原初的结构是非政治结构,即人类最初的组织机制源于家庭结构。家庭是一种社会的自然结构,政治组织基本上是家庭组织的扩展形态。人类建立政治组织的递进过程大致是,从家庭到家族,从家族到宗族,从宗族到氏族,再从氏族到部落,进而从部落联盟(酋邦)到国家。(4)关于文化、社会与政治生活的互动而促成国家兴起的关联分析,可参见陈淳:《文明与早期国家探源——中外理论、方法与研究之比较》,第六章“早期国家的民族学与考古学观察”,上海人民出版社,2007年。而对人类社会从部落到国家的转变的描述与分析,可参见马克·W.莫菲特:《从部落到国家:人类社会的崛起、繁荣与衰落》,陈友勋译,第八部分“从部落到国家”,中信出版集团,2020年。人类最初的家庭生活模式,既是一种社会的自然权威结构维持的模式,也是一种隐含着扩展结构的政治建构模式。就前者而言,家庭结构由生理的自然秩序即“父母—子女”关系确立起来。在男权社会里,这种关系结构就简化为“父—子”关系。父子关系结构既是一种社会的自然结构,也是一种家庭秩序的权威结构。就后者而论,家庭不是一个很久不变的结构。在家庭没有办法保障家庭成员的基本物质生活来源的情况下,分家问题就浮现出来。大家庭分离出来的小家庭,因为血缘关系而维系着亲近关系并不断往来。因此形成相较于家庭组织范围更大的家族、宗族、氏族、部落等机制,直至国家。

国家诞生的这一进程,验诸历史,可知其为普遍现象。在中国上古即夏商周三代,从社会转向国家的时候,是沿循这一进路完成的。古希腊也是在打破家庭结构的情况下走向国家的。两者从家庭结构蜕变为国家机制的方式不同,但都是由家庭扩展为国家的结构。与西周时期依靠大宗套小宗来建立家国同构的国家形态一样,古希腊早期和中期的政治建构也非常仰仗家庭结构。(5)西周的宗法血缘社会建制,是人所熟知的历史,兹不赘述。古希腊罗马的情形,可参见库朗热:《古代城邦——古希腊罗马祭祀、权利与政制研究》,谭立铸译,卷二“家庭”,华东师范大学出版社,2006年,第31—104页。可见,家庭是国家结构的原型。不过,家庭显然不是我们今天所说的协商政治的原型。原因在于,家庭作为自然血缘结构,长辈对子辈、男性对女性的支配结构,是一个反政治的支配性结构。由父子关系扩展为君臣关系、君王与臣民关系的国家结构,都是君主专制型国家,这在中西社会没有太大的区别。雅典的民主政制,是古代政治的一个例外。可以说,在政治原点上,作为原生型政治结构的家庭结构,不是一种平等与民主的结构。父对子、夫对妻都不存在平等协商的问题。这与协商民主或政治协商一个最重要的预设,即成员间的平等权利、相互尊重、相互讨论,完全悖反。可见,在基本结构上由家庭蜕变而成的早期国家,因为要聚集成员力量,它不能不挣脱家庭的权威性结构,而催生一种成员间协商的原始民主制度。这便是政治机制不同于家庭结构,两者起码有结构上分流而为特点的缘故。

从历史起源的视角看,协商民主缘何而起呢?简单讲,可以从两个维度认知:一是从人类由社会建制转向政治建制,或社会组织转化为国家结构之际,来看协商民主的兴起与作用。协商民主起源于古代国家产生之际。这是一个人类建构政治社会的特殊时期,一方面国家的官僚结构远未完整地建构起来,因此一个政治共同体内部的成员间关系还保留着原始平等的机制,另一方面由于资源严重匮缺,专门的治国者尚未浮现,负责领导一个政治共同体的领袖人物必须跟成员同甘共苦、身先士卒,来实现其领导权,而这恰恰让其权力体现出原始民主的特性。二是从家庭的自然结构转向国家的人为建构这一结构之变来看,呈现出从父对子权威支配结构到原始民主的成员间平等政治协商,再到原始民主转向君主专制的转变过程。在这中间,城邦与城邦联盟的准国家形态,既将家庭的权威性建制做了有利于聚集成员而促成政治共同体的转变,又因其协商性政治而难以建立较大规模与绝对权威的政治体。邦国或酋邦、甚至是早期国家的协商政治,既有城邦内部的成员之间的相对平等关系架构,也有城邦联盟之间互不隶属的原始民主建制。就前者来讲,城邦内部成员间的协商政治,主要是由那些取得了成员(公民)资格的人群内部的共同会议来议决“公共”事务。就后者而论,则主要是独立城邦之间共同拱卫邦国安全而相互支持的机制。(6)参见日知主编:《古代城邦史研究》,人民出版社,1988年,第25—27、61页。因此,成员间的民主关系、城邦联盟之间“民主”相处,都是基于低度的政治体维护需要而展开的协商政治运行机制。换言之,原始民主制情景中的政治协商,从来就不是毫无限制、无论有没有获得成员资格,人人都可以参与其中的一个政治过程。这是协商民主在原始民主制中的基本定位。

回到政治的原初起点来看协商民主的发生,曾经流行于世界范围内的早期城邦国家的原始民主制,有其民主协商的发端性特征:第一,协商性的产生是基于“获得政治权利”这样一个原初起点,成员资格是人们讨论政治问题的前提条件。这是一个参与城邦政治协商的入门资格问题。“全体自由民,公民,古代中国的邦人或国人,以及某邦之人如雅典人、齐人、鲁人等,在本邦是有政治地位,有政治特权的,对于城邦内部其他阶级、等级来说,这些全体公民是统治阶级,是城邦的主人。”(7)日知主编:《古代城邦史研究》,第27、27—28页。第二,在一个人获得成员资格之后,就城邦事务展开的协商,不是行政性的协商,而是政治性的协商。行政协商,是在政治决策之后组织资源实现这个决策目标而展开的行动性协商,其重视的是权威和服从问题;政治协商,是在城邦公共事务尚未做出决策之前,基于成员的不同愿望展开的决策议定,其重视的是决策共同意志的形成。原始民主的协商政治性是由成员资格的平等性规定的。决策性的政治协商与执行性的行政协商,就此划出明显的界限。前者以城邦成员平等参与城邦共同事务的决策为标志,后者以城邦公民成员与外围成员分层、分等、分级的付诸实施为特点。依照历史学家对古代城邦史研究所揭橥的事实来看,城邦国家阶段普遍运行过的原始民主制度,乃是一种对城邦公共事务进行协商的制度。这是对其协商的一种政治定向。“公民或邦人、国人,在城邦中有自己的政治组织,通过和使用这种组织,以行使他们对城邦的政治权力。在苏美尔,早在原始文字1时期就出现的民众会(unkin);在雅典,早在提秀斯时代就曾召开其名称还难确定的全民大会(πανδημια);在古代中国,有关这类会议的史实是非常丰富的。”(8)日知主编:《古代城邦史研究》,第27、27—28页。具体的史实就不再赘述了,借助概述,已经可以说明原始民主制的政治协商性质。

二、民主的协商定性

原始民主为政治协商确定了基本方向。尽管在现代民主的参照下,这种政治协商的制度性与精致性远无法相提并论,但却确立起了民主的协商方向:民主是在一个政治共同体中取得了成员资格的前提条件下,对其共同体公共事务进行的政治议决。这在现代民主制度的运转中,也得到了体现。人们一般会认为,在一国范围内的所有成员都具有公民权,且都参与政治协商才是真正的民主,否则就不能以民主名之。这是一种民主左翼的强势主张。这几乎是无法操作的民主形式。因为不先期确认民主政治体的成员资格,就潜在假设了所有人等都可以随意进入与任意退出这一政治体。成员的随意流动性,无法保证政治共同体在构成人员的相对稳定性条件下的共处,也就相应无法形成共商公共事务的机制。在现代民主运行的实际过程中,进入政治共同体的民主协商范围的,也不是这个民主国家中的所有人员,也只是获得了公民资格的成员。公民与居民的政治权利因此具有很大差异:现代民主国家的永久居民接近古希腊的外邦人,而公民则由古希腊得自血缘的公民资格,转变为依照法律程序获得公民身份(citizenship)。居民没有投票权、选举权和被选举权,这是属于公民的权利。就此而言,现代民主制度中的政治协商,实际上还是具有排斥性的。

把东、西两个界面打开来就可以看到,在西方政治中,雅典时代实行的基本是成员平等参与政治生活的模式;而人们对中国同一时期实行的城邦民主制则知之甚少,这是原始民主制需要重新认识的一段历史。从雅典民主制来看,从“人是天生的政治动物”的继承性公民资格,到古希腊晚期雅典因事功、军功而向外邦人与奴隶开放城邦成员资格,进入民主商议范围的人群显著扩大。因而古希腊走向了一个因成员数量的增加而对政治生活不太了解的普遍参与状态,多数治理的共和制转变为民主制,政治参与与决策的质量明显降低。这是可以想见的情况:新近获得公民资格的建功者、外邦人与奴隶这类人,对城邦政治事务是陌生的,他们不具备熟练参与城邦政治事务商议的必要技艺。这正是柏拉图与亚里士多德对民主制评价不高的重要原因。(9)柏拉图推崇的最优政制是哲学王的统治,次优选择是法治,因此他对民主的批评是顺理成章的。他说,“僭主政治或许只能从民主政治发展而来。极端的可怕的奴役,我认为从极端的自由产生”。(柏拉图:《理想国》,郭斌和等译,商务印书馆,1986年,第345页),而亚里士多德尽管对民主或平民民主持赞同态度,强调“人们认为统治者并不比被统治者具有更正当的权利,所以应该由大家轮流统治和被统治。”(亚里士多德:《政治学》,颜一译,中国人民大学出版社,2003年,第110页)但他对法律的重视更令人瞩目。“人一旦趋于完善就是最优良的动物,而一旦脱离了法律和正义就会堕落成最恶劣的动物。”(亚里士多德:《政治学》,颜一译,第5页)在古希腊罗马,最初的城邦制度源自家庭结构。家庭生活的核心,一是宗教,二是政治。前者就是古希腊的家火制度,以其为家人受神的庇护。在分家时,需要分一部分家火以为新家家火的火种。后者即是古希腊的家庭政治。这一政治不是国家权力意义上的政治,但对国家权力的建构具有限定性作用:在一个家庭中,父亲是家长,长子是作为未来家长对待的。父亲权威是家庭的轴心,父亲去世之后权威不是转移到母亲手中,而是转移到父亲指定者手中。家火护佑家庭,父亲掌管家火,管理家庭事务,妻、子接受其支配,这显然是一种权威性的家庭政治。(10)参见库朗热:《古代城邦——古希腊罗马的祭祀、权利与政制研究》,谭立铸译,第75—83、311页。由此延伸出来的政治统治形式,也就必然是带有浓厚权威性的政治形式。但家火的神圣性在家长的权威性之上。因此,在家庭中并不由家长随意作为。由家庭组织扩展到氏族、胞族和部落,不仅规模愈来愈大,而且组织原则也在不断调整,部落神犹在,但部落事务由全民大会决定。在进一步形成城邦的时候,家庭组织原则与城邦组织原则开始分流:小团体(家庭、部落)与大团体(城邦)各按其原则运行。由于家庭、部落这些小团体在加入城邦这个大团体时并不失去既有的权利,因此,只能借助协商这种民主形式来处置公共事务。古希腊罗马经历四次“革命”,才催生了以雅典为代表的古代民主制度:首先是由极少数公民组成的城邦权力机构,经由去君权的过程,协商处置公共事务;其次家庭结构出现结构性变化,长子特权消失,主人与被保护人关系终结;再次下层阶级进入城邦生活,公民人数明显增加,世袭权力终止,但相互仇视的贵族与平民通过条约自处,公众利益、公众事务浮现出来;最后是打破寡头统治,破除富人与穷人界限,穷人得以担任城邦公职。(11)参见库朗热:《古代城邦——古希腊罗马的祭祀、权利与政制研究》,谭立铸译,卷四“革命”。在这些剧烈的社会变迁中,国家治理变得困难起来。此一处境,促使民主制度挺立起来:城邦成员们以名目繁多的会议来议决公共事务,(12)参见库朗热:《古代城邦——古希腊罗马的祭祀、权利与政制研究》,谭立铸译,第75—83、311页。这是一种典型的协商民主机制。正是这样的建制,为最初的原始民主制转变为成型的古代民主制的协商机制,提供了足够的动力。

中国政治史起于夏商周。夏商政治史不如周清晰明白。中国古代的国家建构,便以“周秦之变”命名。周属于原始民主遗留较多的“君政时代”,与秦确立的帝制建构,具有极大差异。君政时代的君王,保留着原始民主时期的一些重要特征,如传说时代政治共同体成员的平等权利,君王与民众的同甘共苦、身先士卒,堪为楷模。最经典的传说故事,就是大禹治水,三过家门而不入。(13)参见《史记·夏本纪》。“夏本纪”中不仅记有禹过家门而不入的故事,还讲“禹为人敏给克勤;其德不违,其仁可亲,其言可信;声为律,身为度,称以出;亹亹穆穆,为纲为纪。”可见其为政的风格。传说中的禅让制度、传贤不传子,也表明中国上古政治产生领导人的民主性。而且在商周时代,尽管国王权力明显增大,但贵族会议拥有很大权势,自由民的民主权利仍起作用,地方的邦伯势力很强,政治上的商议传统还在发挥作用,依靠这样的机制凝聚民心,是统治者承续原始民主的结果。这也是周公在行使权力时“一饭三吐哺、一沐三捉发”(14)《史记·鲁周公世家》。,敬事如仪的原因。而史书也记载,周代城邦的民众会议分类召开,“一曰询国危,二曰询过迁,三曰询立君。”(15)《周礼·秋官司寇·小司寇》。而《春秋》所记鲁国的邦国会议所发挥的政治功能,也是佐证。(16)相关描述、分析参见日知主编:《古代城邦史研究》,第28—32页。由此可见,原始民主的协商定性是可以确定下来的政治属性。

既然原始民主已经有协商政治的安排,在有成员资格的前提条件下,进行政治共同体内部的平等协商,使城邦的决策保持在一个成员们所能接受的范围内,那么这样的制度何以维持不下去,而被帝制所取代呢?简而言之,这是政治体规模的扩大所注定的结果。这里所说的规模,不只是就城邦范围大小而言的,还包含城邦在竞争中做大做强必然涉及的战争、经济、政治等因素。城邦规模的扩大,需要有更多的经济资源,需要在城邦间的战争中取胜,需要以更加有力的政治组织方式保证邦国竞争力。周的邦国间的竞争,既让秉承君政传统的周王施政陷于“挟天子以令诸侯”(17)《左传·鲁僖公四年》。的持续乱局,又让城邦间关系的处置由商议陷入“合纵连横”的连绵战事。随着秦制的建立,原始民主的协商政治实践在中国宣告终结,“公天下”变成“家天下”。这与罗马从共和走向帝国的变局相仿,原始民主败给了帝政专制。

就古代政治来看,民主制与协商性并不是直接贯通的关系。这是因为,古代民主作为一种成员容纳性有限的民主形式,注定了其所需要的协商范围明显有限,并不足以吸纳众多成员的政治智慧。因此,它只能以一种限度十分明显的咨询性协商呈现其民主性。同理,在现代民主的运行中,协商的政治性与事务性的不同取向,也会使政治协商即宪制事务的协商限定在熟悉政治事务的成员范围内,将事务性协商扩展为一般公民所可参与的协商事宜,这样的错位协商,会将协商区隔为不同的层次与形式,因而很难将协商政治整合成与民主制度一一对应的政制形式。在原始民主制条件下,以成员资格为前提的协商,不是一个政治共同体容纳人群都能够参与的协商;在现代民主制的运行中,成员资格的广泛性不再让参与资格成为问题,但协商政治又涉及参与者的素质问题,以及代议制与协商政治的直接民主制之间的磨合问题。前者影响协商政治的质量,后者让协商与代议错位而在。在原始民主制的状态下,限定成员资格让参与不是问题,因此代议属于多余,直接民主与直接协商的连接比较顺畅;在现代民主制条件下,开放的成员资格让参与也不成问题,但却让主导的代议制成为与协商参与很难并轨的安排,代议民主与直接民主成为模式上很难并行的民主形式。因此才有代议民主制就是让选民投票之后无所作为的批评,也才有倡导直接民主的协商民主这一主张的出台。这似乎让协商民主成为取代代议民主的一种方式。

代议制民主,是一种由选民选举产生的代议士(议员)来行使国家权力的民主制度安排。有人将议员和由选举产生的国家行政首长称为“选主”。给出这一命名的人强调,由于选举产生的代议士与国家行政首长,需要对给他投票的选民和给他赞助的金主同时负责。因此,常常会使这些受托代理国家(政治与行政)权力的人,不由自主地在选举后受金主的影响或支配,因而有意无意地拒绝履行他们在选举期间对选民的承诺。他们会举出选举出来的行政首长以“酬庸制度”对民主的“亵渎”,并以之证明选举民主的反民主性质。代议制民主依仗竞选,竞选成功要有金主,要有选民,要依制度操作,要按程序安排。这就很难将人民意志贯穿到民主的整个运作过程之中。这似乎确实很难将之与民有、民治、民享的人民当家作主之民主制度视为一个制度。如果说代议士(议员)已经很难真正体现人民主权、民主治国的理念,“酬庸”就更是有将国家权力当作掌权者私产的危险:譬如美国总统常常就将国家权力视为自己分配的私权,将权力交付自己的亲信与金主来担任,而不是交给最适宜的人选来充任。如果国家的行政权行使因效率的权力规定性而具有某种排斥大众参与的特性的话,那么议会本应该是人民代表协商议事的专门机构,代表议事与所有成员直接就公共事务进行的议决,具有根本的差异。

可以说,在现代民主制下协商也是容易被遮蔽的。取决于行政权的排斥性、立法权的非经常性和司法权必须在产生司法纠纷的情况下出场,这使现代民主在政治运行上,“人民在场”的时间并不太多:除了“投票”的特定时刻,日常政治对人民的排斥性令人瞩目。这正是反思或反对代议制民主的人们,在现代民主越来越成熟的当下,对公民参与率愈来愈低的现状表示高度担忧的原因。在古代,成员协商成为大多数统治的民主政体的判别标准;在现代,民主需要根据协商的多少与质量来定性。协商在古今民主政体中的地位与作用出现非常明显的区别。但也可以说,民主与协商的关联性,是具有重要区别的古今民主政体在形式特点上的共性表现:一个政体是否属于民主政体,有否协商是一个基本的判定指标。

这就有了从民主与协商两个端口进行向心思考的驱动力。从协商的一端来看,围绕多数统治的民主而展开的政治协商,一般会处理三类问题:一是如何维持政治共同体,二是如何产生领导集团,三是如何采取适当的办法保障成员们的生存与发展。前两类协商的政治性最显著,因为涉及政治体的维续与分裂问题,它们是一个政治体是否能够延续下去的决定性问题。后一类问题将政治、行政与事务性问题混合起来了,重要性不容否认,但因为政治性的属性减弱,因此不仅可以在行政与事务这两个层次做出较好处理,也可以约束和控制这类协商所可能催生的政治后果,使其不至于危害政治体。不过,愈趋近事务性的协商,政治协商也就愈趋近于非政治协商。但因为在现代民主条件下,社会经济生活愈来愈成为影响公民国家认同的因素,因此会出现事务性协商的权重大于政治性协商权重的情形。这就是宪制审议的重要性常常被事务审议的重要性遮蔽的原因。

政治协商的三类问题,在古今民主的不同条件下,有着比较明显的区别:在原始民主阶段,进入雅典民主议程的协商基本上是政治问题,因为非政治事务大都属于家政范畴。中国亦复如此,即便在帝制时代,皇帝跟臣下议定问题,家事确实是跟一部分官员议论的问题,但基本上讨论的主题还是国家大政问题,而不是琐碎的民生问题、皇家私事。(18)参见张君劢:《中国专制君主政制之评议》,弘文馆出版社,1986年,第28页。在现代国家的运行中,领导集团与人民代表集中讨论问题的时候,所谓抓大放小的议政进路,也是遵循凸显政治事务而弱化社会事务的进路。这样的民主之政治协商定性,可说是原始民主的一个遗留。差异如前所述,在原始民主跟现代民主发生了重大分流的情况下,前者的成员资格由血缘产生,后者的成员资格按照法权产生;前者是所有成员参与议定重大事务,后者是经过选举产生的代议士或部分成员直接参与议政、决策。

再从民主的一端来看,对政治协商来讲,现代民主的协商聚焦于政治问题,古代社会的协商民主也兼顾处理社会问题。这是民主与协商得以古今打通的理由。在现代民主下,之所以政治协商不再将焦点对准社会问题,是因为社会与国家分流,国家不能代替社会来做出决定。而在原始民主中,这种分流尚未发生。因此,会将协商范围从国家权力扩展到“社会”事务。从协商事务的聚焦点来看,尽管原始民主、现代民主共享民主这个概念,但两者具有重大区别。不过,雅典民主制的某种特殊性需要加以强调:它可谓是原始民主向现代民主过渡的一种“古代的中间情形”:在成员资格上,它保留了原始民主的特点,而与现代民主有了重大的区别;在制度设计上,它与按照法定程序来产生制度与执政者的现代民主有某种相似性。雅典民主中选举与抽签的结合,成为当下反思或反对代议制民主的一个灵感源泉。这也是雅典民主一直是现代民主的一个参照系的缘故。与现代民主制相比,政治协商在原始民主制中不自觉地随时随地都在实施,因而它不是问题。不是问题就容易被遮蔽起来。对现代社会来说,在将权力约束在适当作为、良好后果的平台上之后,反而让参与成了问题,因此有必要激励公民参与。在原始民主制与现代民主制的运行中,问题可能正好相反:原始民主制中的普遍参与让公民扩大化之后的议政决策水平明显降低;现代民主制中,代议水准较高,但参与成了问题,协商也就成了问题。这正是协商民主理论出台、协商民主尝试受人关注的原因。

协商在两种民主制之下有着一种相互激发的效用:代议制民主让协商变得似乎没有必要存在,但代议制民主降低参与积极性的缺陷,却让协商的政治重要性鲜明地呈现在人们的面前;恰在此时,原始民主制中的协商普遍性与经常性,乃至于成员的参与强制性与无条件性,给代议民主制条件下提高公民参与积极性提供了一种历史启发。从古至今的协商政治传统,或从古至今的政治民主传统,在关联线索上是非常清楚的。在古代,前苏格拉底时期可以称为西方协商民主的黄金时代,中国上古时期的尧舜禹时代也可以称为中国协商民主的传奇时代。正是协商民主传统解决了成员参与国家事务议决的途径问题,古代邦国的政治议决机制才落实下来;在现代,政治民主制度解决了国家权力的合法性问题,解决了权力运行的分权制衡机制问题,解决了公民与国家间的联系机制问题,解决了国家总体机制中权力、自治与自利的合宜性互动问题。现代民主不像原始民主那样,运行在成员粗疏议决国家事务与“社会”事务的平台上,而将之安顿在成熟的立宪体制中,并且得到了不同于古代比较政体论那种无视个人权利的、更为精当的政治理论的系统阐释。洛克的《政府论》(下篇)和孟德斯鸠《论法的精神》,堪称现代立宪民主制度设计的经典之作:从自然社会的设定出发,以契约建构政治社会,将政治社会即国家约束在权力分立与制衡的立宪平台上,从而保证个人权利得到国家的充分尊重,国家权力稳定有序运作,社会机制与国家权力分流运行。随着亚当·斯密对国家与市场分流发展的阐述,社会成为自有体制机制的市场空间与公民自治与互利的狭义的社会空间,凸显出现代社会总体结构(广义的社会)及其政治机制的独特性。这是立宪民主制度安排不同于原始民主制度的一些关节点。(19)洛克、孟德斯鸠的政治思想,可参见乔治·萨拜因:《政治学说史》,下卷,邓正来译,上海人民出版社,2010年。斯密的经济思想可参见斯坦利·L.布鲁:《经济思想史》,焦国华等译,机械工业出版社,2006年,第53—64页。

但无论对现代民主还是对原始民主来说,协商政治都是一个共同的圆心。在早期国家中,政治理论对协商政治尚不自觉,是在原始民主开始裂变的时候,政治理论才开始其运思过程:柏拉图、亚里士多德在比较政体论中对原始民主的讨论,孔孟对中国原始民主制的自觉缅怀,都是明证;现代民主制在19、20世纪高歌猛进的时期,也甚少对民主理论与实践进行反思,唯有人们发现现代民主导致了无法解决的问题如参与消极、社会分裂、身份政治等等问题以后,重新引入协商政治、协商民主理念与实践方式,也才引起人们的重视。在现代民主的条件下,重回原始民主的协商范式,强调政治共同体成员都心怀高昂热情参与政治生活,已经不可能了。如今,如前所述,政治生活只是人类生活的一种形式而已,个人有可以选择的种种让人心仪的生活方式。因此现代民主制乃是一种限定在政治范围内的有限生活方式,人们既可以参与也可以拒绝参与政治生活;人们已经习惯于权力的流转,通过权力的定期、合法、理性、宁静的转移而形成一个运行有致的权力机制,大范围、全员式的协商已经失去了社会支持。

但恰恰在这种情况下,协商变得极为重要。因为,在现代民主制的安排下,由于政治协商不再成为人们生活的一个必要组成部分,在贴近权力、关乎重大决策、关于解决权力来源、关系权力的授予方式方面,在人们如何公平分享发展成果等大政方针上,就会失去作为政治共同体成员必要的关注热情。参与成员逐渐减少,参与积极性逐渐降低,以至于产生两个令人惊奇,甚至惊叹的结果:那就是体现主权在民的国家首脑、政府首脑选举的投票率越来越低;随着参与率走低,对权力的全民制约强度也就相应降低。在此情形中,如果不激发作为政治主体的公民的热情、倡导积极的公民协商,现代民主的未来就真的令人担忧了。这正是协商民主理论家们为什么强调着重于“宪制审议”的重要原因。deliberate democracy不着重于对一般公共事务的审议,而着重于对重大公共事务的审议。为什么说现代民主中协商政治具有重要价值,就是因为协商有助于提高立法质量,有助于促使公民在重大问题上达成理性共识,有助于发挥公民的优良品质。(20)参见托马斯·克里斯蒂亚诺:《公共协商的意义》,载詹姆斯·博曼等主编:《协商民主:论理性与政治》,陈家刚等译,中央编译出版社,2006年,第185页。非经协商,这些政治优点就无法充分呈现。就此可以说,民主总是少不了协商来为之定性:有协商,可谓民主;无协商,不能以民主名之。对民主来讲,协商可多可少,不能可有可无。

三、更多的民主,更多的协商

因(为)政治而协商是政治协商的民主本质规定性。因(为)政治而协商的基本理由,就存在论意义讲,在于人类生活本质上是一种政治生活,而人类生活本质上的从众性或者社会性,决定了他们之间必须展开协商。以此,展开相应的协商,是形成稳定的政治共同体的前提条件。就社会认识论意义讲,因为只有协商才能产生人们所说的权力与权利分化,才能产生权威与服从划界,才能维护分工与合作机制。换言之,社会之为社会的理由才会被人们体认、循守和尊重。就政治机制的有效运行讲,协商是最有利于政治共同体成员之间的辨别、互适与友爱的方式。如果缺乏起码的政治协商,一个政治共同体完全依靠高压来维系,那么这个政治共同体就会一直处在地火运行的危险状态,随时随地会爆发不能预知的危险。

存在于政治共同体中的协商,本质上属于政治协商。所谓政治协商,如果进行较为严格的界定,它不是“为政治而展开的协商”(deliberation for politics),这种好像是受政治实际处境催迫才展开的协商,其意义和价值都是次要的;政治协商是“因政治而展开的协商”(deliberation of politics),这种协商具有与政治本质属性内在相通的性质。需要注意,政治协商之外的公共事务协商、兴趣团体间协商、公益与慈善性协商等,因其社会属性也有必要给予重视。但相对于政治协商而言,这些协商方式处在相对次要的位置。其协商的重要性限定在一定的社会组织范围限度内,而政治协商则涉及国家层面的政治性,它对维护国家权力、政治的公共属性、权势人物产生的合法性、以法治国的正当性、分享权力的人事制度安排,都具有决定性的影响。这些事务的协商处置,不仅会对社会政治秩序发生当下的影响,而且还会对国家存续产生直接的影响。

如前所述,在现代代议制民主中,协商民主或审议民主可以发挥极其重要的作用。首先,它涉及社会共识的达成问题。社会共识可以放置到健全立法的前面,而得到先期强调吗?将两种社会共识略加区分,就可以帮助人们认识到社会共识何以比优化立法要更为紧要。社会共识可以区分为政治性社会共识和非政治性社会共识两类。前者是指整个社会就维持其寄寓其中的政治社会即国家是否达成了宪法这一基本政治契约,并就维护宪法与依宪行政秩序而形成共识,这可以说涉及的是国家根本问题;后者是指针对社会某个具体领域或社会问题达成的共识,它不会影响国家的存续,但会对社会不同阶层与集团内部与相互间的关系产生必予重视的影响,因此有必要对之加以商议,形成有利于社会合作的共同认识。就此而言,前一共识的达成以其影响国家存续而具有的重要性不言而喻,后一共识因其涉及公众在社会中的日常相处与相互合作机制而对社会的常态作用受到关注。总之,协商政治的重要性首先从政治共识的达成与否上体现出来。

同时,社会共识在维持社会的同一而防止社会分裂上也能体现出来。社会契约论的传统议题在提醒人们,人类之所以建立社会,就是因为自然社会对人类自保、存续与发展造成了诸多不便,因此需要在立约的基础上建立起政治社会,以保证社会的基本秩序供给不致中辍。在“霍布斯—卢梭”的知识传统意义上建立的社会契约理论,当以中心环节的洛克对政府与人民立约建国、依约运行和毁约解体三个意义来加以连贯性理解。依约建国,就是一个人们在国家范围内为什么因政治而协商的初始动力。协商之所以发动,是因为社会需要共识,社会形成必要的共识,是维持社会存在的起码条件。如果社会意志拒斥政治社会即国家,轻则导致政府解体,重则引发国家崩溃,人类社会就会倒退到丛林状态,依循可怕的丛林法则。这是对现代国家怀抱最警惕态度的政治学者,特别强调政府是必要的恶,设计出微型政府的重要原因之所在。微型政府(Mini State)就是“守夜人”式的政府,它是维持社会秩序所必需的最低限度国家。它供给起码的社会秩序,保证人们在个人权利不受侵害的情况下,各自去追求属于自己的人生。仅仅在此基础上,国家的目标,即作为“个人联合体”的目标才有望实现。“最弱意义上的国家把我们看作是不可侵犯的个人——即不可被别人以某种方式作为手段、工具、器械或资源的个人;它把我们看作是拥有个人权利及尊严的人,通过尊重我们的权利来尊重我们,它允许我们个别地,或者与我们愿意与之联合的人一起地——就我们力所能及地,并在与其他拥有同样尊严的人的自愿合作的援助下——来选择我们的生活,实现我们的目标,以及我们对于自己的观念。有什么国家或个人联合体敢比这做得更多呢?它们不是比这做得更少吗?”(21)罗伯特·诺齐克:《无政府、国家与乌托邦》,何怀宏等译,中国社会科学出版社,1991年,第330页。最弱意义的政府(国家)之必要,就是因为协商性联合体的建构对保证人是目的、而不是手段,发挥着决定性的作用。

其次,它涉及群体权力与个人权利边界的有效划分问题。在现代民主制的建构与运行过程中,驱使国家权力运作状态规范化,让人们的生命、财产、自由权利得到可靠保障,这都需要政治协商发挥相关作用。一个实行民主制的现代国家,群己权界的划分尤为关键。这是严复将密尔《论自由》译为《群己权界论》的精彩之处。群己权界不只是指一类权界,而是指两类权界:一是个人权利与国家权力的界限,二是个人权利与社会权力的界限。前者在社会契约论的范畴上所论甚多,已如前述;后者涉及的是公民个人与他人、社会组织之间的关系,较少人关注。前者容易理解,对于任何一个公民个人来讲,其合法的生命、财产与自由权利,国家都必须予以周全的保护。后者即社会对个人的尊重与保护,是一个不太容易清晰把握的问题。由于个人总是在重重叠叠的社会组织状态中生活的,从自我与他人、个人与组织、个人与社会的交叠关系机制来看,他人与社会都不能随意侵入个人权利领域,无论在特殊的例外状态还是在日常的生活状态,高度尊重个人权利,是一个良序社会(the well-ordered society)的直接体现。在现代社会高度分化、高度分工的情况下,任何个体与社会组织都必须克制自己不容异见、你死我活的心态与处事方式,善意接受他者,甚至是迥然相异的他者的存在,并以协商的方式解决彼此之间的差异与冲突。在这中间,领袖个人和领袖集团的高度个人善意,对处理好群己权界具有示范作用;更为重要的是,这些个人与集团需要清楚意识到,自己的善意并不自然构成其他个体和社会公众的善意。为了达成社会所需要的共识,就必须通过政治协商实现社会和谐,进而保证政治共同体的有序、稳定与繁荣。换言之,有效的政治参与渠道,让公民们可以经常性地参与公共生活,就个体关心的问题发出自己的声音,然后相互协调,实现社会的向心运转,防止社会的离心运作。就此而言,言论、集会、结社、示威、游行、选举、被选举的诸政治自由,成为制度性协商的必要宪法权利保障。这已经是世界大多数实行依宪治国的国度的政治常识。它也体现在《中华人民共和国宪法》的公民权利条款上面。(22)参见《中华人民共和国宪法》第二章“公民的基本权利和义务”,载王培英编:《中国宪法文献通编》,中国民主法制出版社,2007年,第9—12页。

再次,协商涉及国家施政及其效果的问题。在国家发展中,驱动发展与分享发展成果,是两个紧密相关的问题。前者关乎财富生产的公正性问题,后者关系到财富分配的公平性问题。人们常常会认为,这两个问题的解决,依靠国家制定的方针政策就可以自然实现。这是一种简单、幼稚的看法。一方面,推动持续发展和进行公平分配的政策,不是国家权力单方面的考量就可以让持续发展转动起来,让公平分配落实下去。因为这涉及国家权力、公民个人、社会组织的复杂互动,不是国家权力单方面可以处理好的问题。从这个角度讲,因政治而协商,甚至是为政治而协商,其实是围绕国家发展与分享发展成果的目标,驱动国家权力、公民个人与社会组织之间的互动与合作。前述可知,政治协商是从原始民主到现代民主共同拱顶起来的一个基本政治模式,其拱心石就是要通过政治协商来凝聚政治共同体成员,聚集政治共同体运行所必需的各种资源,促使政治共同体成员向心地而不是离心地看待公共事务。如果没有政治协商,在某种意义上就失去了由原始民主到现代民主而凸显的政治本性,一则可能滑向专制,二则可能滑向无政府的丛林状态。因此,可以说因政治而协商、为政治而协商,都不是维持一个强控秩序的问题,而是维持一个自愿秩序的问题。只有在自愿秩序运行的情况下,公民支持国家权力合法有效运行、个人支持社会治理的自主自治,才会是发自内心的且不会采取抗拒行为。自愿秩序是维持秩序最强有力的社会心理所支持的秩序状态,自愿不自愿的分水岭,就在一个政治共同体是否开放了成员对国家发展与分配方式以商议性态度发表意见的空间。如果是自愿的,商议就会是积极介入的、乐观其成的;如果是不自愿的,商议就会是消极退避的、限于应付的、很难奏效的。如果是自愿的,协商自然就能解决政治疑难问题;如果是不自愿的,商议就会变异成给定性建议,商议实际上就会成为掌权者做出政治决策后对公众的通知行为。就此而言,政治协商是现代政治或现代民主的本质诉求。

从历史演进的角度看,人们有必要对协商在现代政治尤其是在民主体系中的意义进行必要的划界。这样的划界,如前所述,自然首先需要对原始民主与现代民主的协商特性进行明确的区分。尽管原始民主条件下的协商,是一种不涉及家政,但同时处置政治与“社会”事务的包揽性协商,但这些事务都属于私人领域之外的公共事务。汉娜·阿伦特对两个领域进行了言简意赅的区分:能够见光的(为人所知)、关系你我他共同事务的,都纳入公共事务的范围;凡是不见光(不为人所知)的、家庭或家庭式的关系,就是私人事务。城邦激励所有成员关注公共事务,因为只有进入公共领域,才能获得人所期待的荣光、永恒与不朽。(23)参见汉娜·阿伦特:《人的境况》,王寅丽译,上海世纪出版集团,2009年,第32—39页。因此除开家政属于私人问题而不予议论外,原始民主条件下的政治协商,实际上将今日所谓社会事务与政治事务悉数包揽下来了。可谓是无所不包的原始民主制下的协商,对现代民主来说是不太可行的。原因在于,现代民主本身仰仗的国家总体结构,已经与原始民主据以建立的政治社会,在结构上根本不同。其中最重要的一个变化,就是现代民主所依托的是国家、社会和市场的“三元分离”结构,这是一个相对于古代社会而言的全新机制。尤其是社会的崛起令人瞩目,这使得公共领域的构成变得复杂化。(24)参见任剑涛:《公共的政治哲学》,商务印书馆,2016年,第259—278页。这样的分离性社会建制,让总体意义上的社会区隔为国家权力、自治社会与赢利市场,它们之间的政治逻辑出现了分化。相应地,民主不仅是政治权力意义上的制度安排,人们也在追求社会民主、市场民主或经济民主、管理民主等等。在此情形中,协商也就出现了多种多样的转变形式。

在现代国家范围内,因政治与为政治而展开的协商,最重要的形式仍然是政治事务的协商,它属于政治民主的范围,不属于行政民主、经济民主、社会民主、管理民主范畴。政治民主与政治协商直接挂钩,成为民主与协商的现代关联方式。但在现代民主制不断扩张自己的范围,持续改变自己的形式,连续丰富民主内涵的情况下,协商便从特定意义的政治协商,演变为社会和民生事务的广义协商。这是一种更多的民主,带来更多的协商的状态。更多的民主,是民主演进的一个趋势。“民主化将超出国家的中央政府的范围,其他政府也将不得不民主化。例如,利益组织本身将会得到民主管理;因此,所有的组织将会响应于成员的普遍利益,而不是和现在一样响应于最高地位的寡头政治小集团。为了获得这些变化,政治资源将必须得到更加平等的分配。政治资源更加接近于平等的分配,将要求社会和经济结构上的变化。民主化必须以一个民主社会作为其先决条件。”(25)罗伯特·A.达尔:《多元主义民主的困境》,尤正明译,求实出版社,1989年,第83页。民主形式的多样化,是更多的民主的表现;超出最高寡头政治小集团的响应,是更多的协商的标志。更多的民主,必然与更多的协商携手。

但是不是说政治民主与政治协商的关系就此疏离开来了呢?回答是否定的。在更多民主与更多协商相连的社会现象出现以后,将民主主要聚焦在国家权力产生方式的政治主题上,尤有必要。原因很简单,如果人们因为社会、经济与管理民主形式的出现,忘记了民主主要是一种产生国家领袖与领袖集团的特定方式的话,那么民主体制本身就会因其忘记约束国家权力、维护人民主权的根本责任,而丧失掉民主的根本特性,变成一种不知道是什么政体的怪物。为此,人们有必要自觉捍卫政治协商所标志的民主性。政治协商在现代民主制度的框架安排中,首先一定不能是事务协商,不应把事务协商作为政治协商的民主规定性对待。其次需要了解不同类别、大大小小、高低分层的协商,尽管可以将一切公共事务纳入协商范围,这些都无形中使得现代协商会以社会事务协商、民生事务协商、组织结构内部成员间协商,乃至家庭成员间协商的面目出现,它们各自都具有了自身的公共性。但是,这种公共性是指在形式结构上,具有那种类似现代民主制度公共安排的相与讨论、相互尊重、协调决定、共同执行、共享成果的特性;在实质结构上,关于社会事务、民生事务、家庭事务的协商与政治协商是不同性质的协商。协商性质的区别,让协商的不同形式所具有的民主意义大为不同:社会事务、民生事务、家庭事务的协商,都是非政治协商,在没有触碰到国家法律规定边界的时候,不需要国家权力出场。唯有政治性协商,才是真正对权力来源、领袖产生、成员关系、公正公平加以确定的民主协商。这类协商关乎国家根本,远非衍生出来的非政治民主形式催生的协商可比。

四、接榫的疑问

从原始民主制的协商政治到现代民主制的政治协商,其间保有形式上的一致性,但也出现了结构性的变化。基于这样的重大变化,一方面需要对之进行历史缕析与规范分析,另一方面则需要回应人们心中自然会浮现的一系列质疑。在这些质疑中,首要的一个质疑,就是在当代社会的民主水平显著提高的情况下,为什么会兴起协商民主理论,尤其是从中国的情况来看,政治协商对于中国的现代民主来说意味着什么?人们对原始民主存在误解,比如民主主体的局限性其实是非常大的,但从相关研究的新动态来看,抽签民主和贤能政治两种主张甚为流行,在这种情况下,政治协商会是更好的民主形式吗?

在民主理论高度发达的情况下,为什么会兴起协商民主理论,这个问题包含两个方面的含义。一方面,在西方背景下的审议民主理论的兴起背景,属于西方对选举民主及其缺陷进行反思的结果。西方的民主理论一直在推进之中。在与萨托利所说的“另一种民主”(26)参见乔·萨托利:《民主新论》,冯克利等译,东方出版社,1998年,第509—517页。的竞争中,西方的处境并不像期望的那样一直占上风,因而催生关于民主的种种竞争性、超越性论说。另一方面,就西方民主本身的发展来讲,民主的持恒性和操作的顺畅性总是有起伏、有波折的。在民主高潮和民主低潮的时候,民主理论家对民主的赞同和批评的向度,会出现不同调的状态。这就促成了民主理论争辩的思想市场,推动民主理论的发展。当人们将火力集中于批判选举民主的“赢家通吃”时,诸如协商民主等显得更加理想和合乎期待的民主方案,就会浮出水面。

至于协商民主等民主理论在中国兴起的特殊背景,就是中国认为西式民主形态不能真正保证人民当家作主。因此努力去尝试另一种民主形态,这样的民主形态与西方的审议民主形态比较容易对接。但实际上在这两者之间,存在一个学术挪移的内涵转变问题,这是需要阐释者留意的地方。另一个值得注意的动力,就是中国的治理民主形态尤其是治理与管理民主所获得的、推进国家经济疾速发展的巨大成就,有理由让人们认定,其比之于选举民主所取得的成绩来说毫不逊色。因此尝试以治理民主的绩效合法性反驳选举民主的权力合法性。恰好中华人民共和国成立以来实施的政治协商会议制度,可以协商民主命名,因此,中国的“此”协商民主形式,便与西方的“彼”协商民主贯通起来,成为中国人比较容易接受的民主理念。再一个需要提及的动力是,中国政治理论界需要解除长期以来的民主争论的压抑感。自近代以降,中国的民主讨论都受西方现代政治理论家的民主理论的引导与挤压,而要解除这种压抑,就要释放自己的民主定位与解释创新性,协商民主,既可以与西方的新兴民主理论对接,又可以凸显中国的民主创新特点,还可以体现中国民主独辟蹊径的创造性,而且可以与村民自治、社区治理、党建引领等中国实践方略相互贯通,并且以治理民主上达政权民主。因此,协商民主的中国阐释热潮,就顺势呈现出来。

其次,人们还会质疑,由于民主是一种排斥性的制度,涉及对协商资格的分配,而拥有这种资格的人应该表现出与之相匹配的德性。现代民主制的成功运行是否也需要一些公民德性的要求?应怎么看待现代民主制的德性,例如在选举民主中公民的投票,可能不仅是一种权利,兴许也应该成为一种义务,或者在协商民主中具体参加协商,也可能应该成为一种义务?

分析起来,公民美德是一个比较复杂的问题。公民美德依赖于公民自身在公民状态的生活中去逐渐形成和显示。公民的德性,不是强制的结果,而是一种表现的状态。原因在于,公民构成向度的多向性,其可以面对权力,也可以面向社会,还可以独面自己。在不同表现对象面前,所显示的公民美德是大不一样的。在古今民主的连贯线索中,公民美德首先应当被认读为一种政治德性,一个公民在真诚履行公民责任、关心公共事务的时候,才会体现出他对国家、对社会、对同胞的热情、友善与互助。但公民美德不只是在政治领域里体现出来,还可能在社会公共组织、非政府组织、非营利组织、慈善组织以及兴趣组织里体现出来,这就是一个好公民与好人的统一与分裂问题。(27)参见黄璇:《“好人”与“好公民”:一个政治伦理难题的亚里士多德解》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。一个现代民主国家,自然不能强制公民参与,尽管在目前的民主政治运行中,公民参与确实是个问题。但这可以通过社会领域的倡导,去激发公民参与的热情。现代民主不应放纵公民的不参与。但公民生活的多向度,注定了公民不只是一个单纯的“政治人”,仅只关注国家层面的公共事务。有人强调,在现代民主条件下,由于太重视公民的个体价值,太重视张扬公民个体的重要性,因而可能会放纵公民的自私。因此,公民疏离参与,也就是疏离民主的公共生活、协商的公共事务,就变得难以挽救。这个说法很难成立。因为在现代民主条件下,公民的个人价值确实受到高度重视,但也把所有的道德权利、道德义务、道德负担都压到了公民个人的肩上,公民履行责任的状态可谓是“无所逃于天地之间”。因此可以说,现代公民美德体现有其多个向度,自觉且积极地倡议公民富有热情地参与公共事务的议决与执行,是公民拥有与重视个人权利的民主制度相匹配的德性的需要。但不能把它当作义务来强求,如果由国家权力出面强制要求,绝对难以保持公民对公共事务的参与热情。因为权力对参与的统一要求,会让公众参与越多,从众性越强、同质性程度越高,参与的效用不升反降、议事的质量不高反低,执行的绩效不优反劣,最后直接伤害公民参与愿望。

再次,人们也许还会质疑,协商是政治决策的重要方式和基本渠道,是保证决策科学化、民主化的前提条件。但协商过程涉及多元参与的问题,因此多元主体参与者的协商,会对决策结果产生不利影响,即不易达成令人满意的决策结果。多元主体的这种协商,对决策的行为与结果是否需要负责任?如果需要负责任,怎样的责任分担才是合理的呢?

这一质疑涉及两个问题。其一,多元主体的协商会不会降低决策的效率?回答是肯定的。同时,多元主体的协商会不会降低决策的品质呢?也肯定会。原因在于,多元主体的意愿、议政能力、行动能力、协商技艺会有明显差异,因此无法将之统一到民主协商的某个令人满意的水平线上。因此,多元主体参与的协商,只能在兜底的意义上要求协商结果,而不能在最优的目标上确立协商结果。其二,多元主体的协商,是能保证参与决策和执行主体各自承担责任的。但这个决策的执行责任是不是就是多元的均衡分配?则是难以确定的事情。一者这是因为分担协商结果的责任可能存在两个向度,一方面是好的结果的责任,那当然大家皆大欢喜,什么都好办。另一方面则是坏的结果的责任,尽管各方责任共担,责任不可推卸。但某一决策的决断者承担重大责任,参与者承担次要责任,则是需要分解责任担负机制。在协商民主的展开过程中,参与就是责任,不参与就不存在责任或仅有潜在责任。但这不是拒不参与民主协商的理由。因为重要的公共事务的决策,没有完全置身事外的公民与社会组织。如果各方为了规避责任,都拒绝参与协商事务,那么责任就完全流失了。相应地,政治共同体就会处于一个极为衰颓的状态,会眼睁睁地看着政治共同体没落。据此,人们可能会设想一种由国家最高层领导决策且由其承担责任的机制,以免让决策质量不保、决策责任丧失。但这样的做法,事实上是行不通的。比如,二战时期,日本人在天皇的命令下发动了战争,后来在审判日本战犯的时候,人们非常惊奇地发现,没有一个受审者承担责任,军人一股脑儿诿责于天皇,让自己的责任流失于无形。即便是宣布发动战争的天皇,也以自己的抽象为国,消极卸责。人们均以抽象的国家责任将各自责任推脱得一干二净。(28)参见丸山真男:《现代政治的思想与行动》,陈力卫译,商务印书馆,2018年,第3—24页。可见,不是给定的决策就能够坐实责任,而多元主体的协商就一定会导致责任流失。在协商政治中,责任共担,区分主次,是完全可以做到的事情。

又次,人们从中国历史维度提出这样一个问题:应该怎么理解帝制时代的一些制度安排的政治协商意义,比如说谏议制度、经筵制度或地方上的乡议乡约?帝制时代的这些协商在定位它的时候,肯定不是严格意义上的政治协商,它是事务协商的形式,类似于社会民生或者是治理意义上的协商。如此一来,取决于协商与民主的不可分离,那么帝制中国的上述协商是何种意义上的协商,对此应该如何评价呢?

在帝制中国时代的事务性协商和行政协商,确实是广泛存在并发挥作用的“协商”形式。相比于一般事务性协商,帝制中国的行政协商取得过令人瞩目的成就。比如中国相权对于君权的行政分权,也就是丞相(宰相、大学士等等)所代表的、与皇权相形而在的相权,形成了制衡性的行政权力机制。相权不仅过滤了皇权决策的失误,而且依靠整个官僚体系的作为,对中国进行了令人艳羡的良好治理。有人将之称为中国古代的行政民主,认为这样的民主形式远比西方发达。就中国的行政民主而言,不需要向西方学习,反而是西方要向中国学习。而且就灌注于中国政治中的儒家精神而言,天下为公、德性唯尚的理念,正是西方现代民主所急需的精神资源。“由中国的政治思想以接上民主政治,只是把对于政治之‘德’,客观化出来,以凝结为人人可行的制度,这是顺理成章,既自然,又容易,而毫不牵强附会的一条路。”(29)徐复观:《儒家政治思想与民主自由人权》,学生书局,1988年,第248页。徐复观的这一主张,不仅推出了民主政治与中国儒家政治匹配的方案,而且开出了民主政治救治其弊端的药方。所谓君王与大臣共治天下的行政民主或行政协商,就此具有了大大超出其历史范式的普遍意义。

如果人们把君臣共治判定为一种民主或协商的话,那么确实可以将之视为中国古代留下的珍贵政治遗产。在中国古代社会中,由于君王的开明专制,会保留原始民主的协商遗风。不过这不能被认定是一种具有政治意义的协商,因为在政治或权力来源的意义上讲,中国古代政治只能是君主专制政制。(30)参见张君劢:《中国专制君主政制之评议》,第18页。

最后一个质疑是,民主协商中的纵向协商和横向协商是否可以相互支持?在很多情况下,人们都把协商理解为横向方面的,但议决公共事务更为需要的,其实是纵向的协商,以便据此打通科层障碍,让上下顺利沟通,让优质决策从上到下贯彻、执行好。如何可以将横向的、即在一个行政层次协商的定势,转变为不同层次的协商优势,以扩大协商的政治范围,收到协商更令人满意的效果?

人们要求协商政治同时在横向与纵向两个维度展开,可能给协商民主确定了这一民主形式完不成的任务。一般而言,横向协商或者水平协商,譬如分别在国家层次或地方某个层次展开协商,可能是协商能够成功展开的体制保证。因为同一科层处置的(政治)事务的统一性,让协商的事务既定性、确定性具有保证,协商的开展可以为任务的明确提供支持。所谓纵向协商,严格说来是难以展开的协商事务。在单一制国家,纵向的关系就是一个中央权力决策、地方权力执行的机制,如果将协商引入其中,就会遭遇下级反向影响上级决策的问题,也会遭遇权力不能顺利下推的挑战,国家行政就会出现难以为继的困窘。这是行政上下级出现“官大一级压死人”现象的体制机制原因;在联邦制国家,譬如像美国那样,联邦政府与州政府之间,其权力规定得非常清楚,只需要按照既定立宪机制运行,不需要协商来处理已经为宪法规定得清清楚楚、明明白白的权职。这是一个不可商议的国家权力既定结构的问题。如果不从国家权力机制着眼,而从行政科层来审视相关疑难,那么也可以说不同层级的行政机构与人员不能陷于协商事务之中。因为在权力分割制衡的现代民主制度中,各司其职是既定的行为规则。立法机构按照其法定权限展开相应的政治博弈或协商,行政机构按照立法机构制定的规则依法行政,司法机构依照法条裁定种种纠纷。在权力形态之间是不用协商来应对各自的法定事务的。立法的公平取向,行政的效率理念,司法的公正目的,是各自行动的目标。如果这是从权力行为机制着眼对协商得出的结论的话,那么一个结论就相应凸显出来:政治协商存在于公民与国家权力之间,不存在于权力的不同形态与层级之间。否则就会遭遇不同权力机构合谋的危险,让公民在不知情的情况下利益受损。

总而言之,协商政治与民主政治的顺畅贯通,需要依赖从立宪机制到运行机制的相互连接,社会与国家积极互动建制的确立,公民与公民、公民与国家、社会与国家、市场与国家等环节的有效磨合。这是现代条件下承继原始民主协商传统,而又创制与现代民主相应的协商政治的必须。