20世纪70—90年代美国环境管制的路径转向及其深层背景分析

刘向阳

(河北师范大学 历史文化学院,河北 石家庄 050024)

20世纪70—90年代,美国的环境管制路径由命令-控制型(Command-Control)逐步演变为市场调节型。命令-控制型环境政策的核心即依靠立法机关出台的环境立法和环保行政机构发布行政命令的方式,运用强制手段制定环境质量标准,实施环境政策。其基本路径一般包含以下五个要素：环境质量目标(goal)、污染物含量基准(criteria)、环境质量标准(quality standards)、污染排放标准(emission standards)和强制执行(enforcement)。(1)Michael E. Kraft, Norman J. Vig. eds. Environmental Policy in 1990s： Reform or Reactions? Washington D.C.： CQ Press, 1997：195.由此可见,命令-控制型环境管制的关键在于立法和标准的制定与最终执行,而且带有强制性,因此又被称之为标准-强制型路径(standards-and-enforcement approach),它很少考虑管制对象和污染企业的意愿和执行成本,忽视企业的主动性。市场调节型的环境管制即“通过市场信号而不是强制性指令决定污染控制的程度或方法”(2)Robert N. Stavins. Market-Based Environmental Policies, Discussion Paper 98-26. Resources for the Future, March 1998：1.,将市场这一资源配置的有力杠杆引入到环境治理中,在面对环境治理的巨额成本和总体投入不足的情况下,计算投入与产出之间的比例,注重管制形式的多样化与灵活性,实现资源配置的最优化和效率的最大化,最终以经济利益刺激企业实施制度创新,积极主动地执行环境政策。

目前国内环境史学界对这一时段的研究侧重于环境公共政策和环境政治史的研究(3)徐再荣：《20世纪美国环保运动与环境政策研究》,中国社会科学出版社,2013年版;滕海键：《战后美国环境政策史》,吉林文史出版社,2007年版;滕海键：《美国环境政治史研究的兴起和发展》,《史学理论研究》2011年第3期;高国荣：《激进环保运动在美国的兴起及其影响——以地球优先组织为中心》,《求是学刊》2012年第5期;高国荣：《1980年代以来美国主流环保组织的体制化及其影响》,《陕西师范大学学报》2011年第6期;高国荣：《美国环境正义运动的缘起、发展及其影响》,《史学月刊》2011年第11期;高国荣：《美国现代环保运动的兴起及其影响》,《南京大学学报》2006年第4期;金海：《20世纪70年代尼克松政府的环保政策》,《世界历史》2006年第3期;刘向阳：《清洁空气的博弈：环境政治史视角下20世纪美国空气污染治理》,中国环境出版社,2014年版。,即命令-控制型环境管制路径下的具体政策演进。美国学界对市场调节型环境管制路径的研究主要集中在环境经济学领域,他们的研究在特定环境压力和生态承载力的范围内,基于理想模型的构建和参数的设置,希冀通过数据推演获取规律性知识,以作为人类经济行为和理想生计模式构建的依据。(4)美国经济学家约翰·戴尔斯1968年出版专著《污染、产权和价格：政策的形成和经济学》(Pollution, Property and Prices： An Essay in Policy-Making and Economics ),首次提出了排污权交易的思想。世界著名经济学家保罗·萨缪尔森在其权威版教科书《经济学》中从经济学原理出发阐释了环境问题产生的缘由,并尝试提供了解决问题的路径。20世纪70—80年代涌现出了一批环境经济学的论著,如理查德·康纳著《经济学和环境质量决策》(Economics and Decision Making for Environmental Quality, 1974)、爱德温·米尔斯著《环境问题的经济分析》(Economic Analysis of Environmental Problems,1975)、迈里克·弗里曼著《环境政策的经济学》(The Economics of Environmental Policy, 1984)等。20世纪90年代后相关论著和教材呈几何级增长。从历史角度审视,它们为思考环境问题的本质,推进环境治理路径的创新提供了深厚的智识资源,但问题在于事实纷繁芜杂,现实瞬息万变,总有理想的模型难以企及的要素与捕获的瞬间。二者之间的张力为从历时性的角度研究环境管制和市场调节手段的结合提供了可行的间隙。

笔者经过爬梳发现即便美国环境史学界对这一问题也鲜有涉及(5)笔者所见美国环境史学的研究中几乎没有学者选取这一时段环境管制与经济调节的关系作为研究对象。卡洛琳·麦茜特所编《哥伦比亚美国环境史指南》(The Columbia Guide to American Environmental History)和《美国环境史导论》(American Environmental History： An Introduction)分专题详细总结了美国环境史研究各个领域的成果,对笔者涉及的话题鲜有提及。,相关的重要原始文献尚未得到利用。(6)The Council on Environmental Quality. Environmental Quality, Washington： U.S. Government Printing Office,1970-1990; U.S.Environmental Protection Agency. The Benefits and Costs of the Clean Air Act(1970-1990,1990-2010), EPA Report to Congress, 1997; U.S. Dept of Commerce, Bureau of the Census. Current Industrial Reports： Pollution Abatement Costs and Expenditures. Washington： U.S. Government Printing Office,1972-1995.有鉴于此,笔者在梳理美国环境管制路径转向的历史过程中,剖析不同环境管制路径的利弊,探寻转向发生的时代背景与微观机制,并结合具体案例分析其历史意义,为当下我国环境治理的路径创新提供参考。

一、命令-控制型环境管制及其弊端

20世纪70年代在美国环境保护史上被称为著名的“环境十年”,此间出台了许多有关空气污染治理、水污染治理、有毒废弃物控制、资源回收和保护的法令,奠定了美国环境法治体系的基础。此外环保署和隶属总统的环境质量委员会是这一时期成立的重要环境行政机构,它们都属于命令-控制型环境政策的硕果,在美国污染治理的历史中发挥了重大作用。

据环保署统计,“除去氮氧化物和PM10,所有基准污染物的排放在1970年达到顶峰,此后呈普遍下降趋势,其中PM10的排放早在1950年就达到顶峰,氮氧化物的排放持续增加到1978年才达到顶峰”(7)United States Environmental Protection Agency. National Air Pollutant Emission Trends(1900-1995), EPA-454/R-96-007, October 1996：5.。70—80年代,一氧化碳排放量从128,079,000美吨(short tons)(8)1吨= 1.102美吨(short tons)。——作者注下降至115,625,000美吨,挥发性有机化合物排放量从30,646,000美吨下降至25,893,000美吨,二氧化硫排放量从31,161,000美吨下降至2,5905,000美吨,PM10从13,044,000美吨下降至7,050,000美吨,铅排放量从219,471,000美吨下降至74,956,000美吨,氮氧化物排放量从20,625,000美吨增加到23,281,000美吨。(9)United States Environmental Protection Agency. National Air Pollutant Emission Trends(1900-1995). 1996：14-15.可见命令-控制型环境管制确实取得了一定成效,但并没有从根本上解决污染问题,氮氧化物不降反升,许多刚性而又严格的管制目标都没有如期完成。

就汽车污染管制而言,按照1970年《清洁空气法》的要求,“以1970年的排放水平为基准,到1975年碳水化合物和一氧化碳的排放量须减少90%,到1976年氮氧化物的排放量须减少90%,但最终都没有实现”(10)Robert W. Crandall. Controlling Industrial Pollution： the Economics and Politics of Clean Air. Washington D.C. ： Brookings Institution, 1983：35.,环保署被迫多次延长达标期限。从1982年起国会索性搁置对汽车尾气达标期限的讨论,直到1990年《清洁空气法》才做出决定,要求所有汽车在1996年底达到尾气排放标准。不止于此,石油、钢铁和化学工业等诸多领域的达标期限都反复延长,甚或降低标准。“1981到1982年间18个月的统计周期中,美国联邦审计署(U.S. General Accounting Office)发现违规普遍存在。抽样调查的对象中82%的污染源至少有一个月的违规期,24%的污染源是重要违规者,多达50%的污染源连续4个月超过了污染排放许可。”(11)Paul Portney. ed. Public Policy for Environmental Protection. Resources for the Future, Inc., 1990：255.此外污染企业的环境治理投资严重不足,职业安全和卫生管理署的顾问在对三大钢铁公司的达标抽样估算中,“固定设备投资和年度运营成本分别需要93,000,000和34,000,000美元,研究显示1977年企业的实际达标支出仅为5,000,000美元和7,000,000美元”(12)Eban Goodstein, Hart Hodges. “Polluted Data： Overestimating Environmental Costs.”AM. Prospect, Nov.-Dec. 1997：2.,理论上的达标成本和实际支出的缺口巨大。

之所以如此,这与命令-控制型环境管制的内在缺陷密切相关。1970年国会通过《清洁空气法》时设定的目标过于宏大,企图在较短的时间内立竿见影,但并没有考虑巨大的成本投入、治理政策的选择性和优先性、信息的非对称性、管制对象的抵制推诿、监管和执行的经验不足等不利因素。它们共同导致了空气污染治理的效率低下,进程缓慢。以致1977年《清洁空气法》修改时,国会认识到原初路径的缺陷,采取了适时的“中段修正”(midcourse correction),但依然无济于事。

因此之故,命令-控制型环境管制诱发了管制机构与被管制企业之间的诸多矛盾而饱受批评。条分缕析,我们发现命令-控制型环境管制遭受的批评集中在以下四点：第一,自然科学领域,与污染治理相关的科学家认为1970年《清洁空气法》潜藏着审美或道德型的资源保护主义目标与经济理性目标之间的巨大冲突,主流观点认为当时的联邦空气污染政策是不理智的。“生物学家认为《清洁空气法》建立在对生物和自然系统错误的认知概念基础上。大气化学家认为污染物排放的健康阈值危害的概念得不到证实。物理学家认为污染物的混合及其彼此的化学反应非常复杂,单一的质量标准不能有效应对。工程师声称法律规定的最后截止日期在技术上难以现实。”(13)Robert L. Glicksman. Environmental Protection： Law and Policy. Austin, Tx： Wolters Kluwer, Law &Business, 2007：401-402.

第二,经济学家援引环境经济学理论发出了最为严厉的批评,谴责联邦管制是无效的(inefficient)、不平等的(inequitable)和徒劳的(ineffectual)。“许多经济学家,反管制的学者和一些环保人士认为命令-控制型管制在法律上是古董,经济上充满瑕疵,行政上笨拙愚劣,不能有效应对当下的环境问题。”(14)Walter A. Rosenbaum. Environmental Politics and Policy. Washington D. C.： CQ Press, 2005：155.可见在经济学家看来,以标准和强制执行为核心的命令-控制型环境管制追求统一性,忽视了环境管制的经济规律：不考虑成本和效益,缺乏经济吸引力和灵活性,不能为管制对象和污染企业提供利益诱惑以刺激它们推进技术创新,探求快速有效的污染治理手段。

第三,污染治理的技术和执行层面,命令-控制型环境管制要求联邦政府为每一种污染物管制确定适当的和可行的技术与方法,如污染控制的成本投入、设备类型、工艺流程、日常维护、污染物的毒性与病理机制、最大排放许可、达标期限、违规程度与处罚尺度等。这些高度复杂而繁琐的细节对人们的科学认知构成了巨大的挑战,“国会议员或政府官员都缺乏足够的科学训练或经历,难以为特殊公司或污染行业的适宜的污染防治技术做出正确判断”(15)Walter A. Rosenbaum. Environmental Politics and Policy 2005：161.。正如经济学家艾伦·克尼斯(Allen Kneese)所言：“环境治理等类似问题……牵扯极其复杂的经济和社会关系,看似简单明了,要求每一个人选择可行的技术降低污染,通常会产生许多难以预料的衍生物或副作用。鉴于这些关系的复杂性,依靠联邦管制机构简单执行管制政策并不能发挥作用,因为牵涉太多要素、太多技术知识和太多千差万别的细节。”(16)Allen Kneese, Charles L. Schultze. Pollution, Prices and Public Policy. Resources for the Future, Inc. and the Brookings Institution, 1975：116.

第四,法理上自由裁量权(discretion)引发了大量的利益冲突。自由裁量权是命令-控制型路径的核心因素,在管制过程中,哪里有自由裁量权,哪里就有政治压力和冲突,反之亦然。自由裁量权使环境治理常常游走于法律和行政之间,特别是在“法律语言或政策目标模糊不清,需要重新界定或修改技术标准、延长达标期限”(17)Walter A. Rosenbaum. Environmental Politics and Policy, 2005：173.的情况下会产生大量分歧,不同环境主体和利益集团都会施压行政机构以影响自由裁量权的运用,从而谋求自身的政策优势。例如,《清洁空气法》第111款规定,设定新源排放标准时,环保署长可以考虑通过“最佳污染治理手段制定可行的污染物排放限度”(18)Clean Air Act, Sec 111, 42 U.S.C.Sec. 7411 - Standards of Performance for New Stationary Sources.,“最佳污染治理手段”的模糊性辅之以其他因素的综合考量,事实上允许环保署决定排放标准并延长达标期限,以致环保署直到1976年——即在氯化乙烯被认为是致癌物后的2年半才建立排放标准,“理由在于对其制造商和使用者来说,较早建立标准确定化学排放物达标的截止期限会导致不可接受的严重经济后果”(19)David D. Doniger. The Law and Policy of Toxic Substances Control. Baltimore： Johns Hopkins University Press, 1978：67.。

第111款还规定,“环保署长可以根据对空气污染引发的公众健康风险的理性判断决定固定污染源的污染物管制,”这就需要环保署长在公众健康、污染排放标准和企业的利益之间做出平衡,无异于为不同利益主体在自由裁量过程中的斡旋提供了正当的理由和可行的罅隙。

尽管如此,我们并不能从环保主义的道德立场上批判自由裁量权,相反从政治学的角度看它有着现实的合理性,因为使用自由裁量权达成妥协比固执地坚持严格的排放标准更能取得良好的治理效果。具体而言,一方面被管制的企业不能完全快速地达到法律的严格要求,另一方面由于人员和资金不足,管制机构常常面临被管制企业和其他政府机构的经济或政治压力,而不能真正充分地执行法律。最终许多管制机构与污染企业只能依靠妥协达成和解,实现彼此的利益最大化。

自由裁量权不能成为环境管制不作为的借口,但在命令-控制型环境管制引发诸多压力和冲突的时代,因其滥用而损害环境政策的权威性和实效性的实例同样比比皆是。究其根源在于命令-控制型环境管制的缺陷使其游离于立法的模糊性、行政的灵活性和现实的复杂性之间,利益的博弈与平衡点难以把握。为彻底突破这种悖论,许多经济学家和环境政策的制定者于20世纪70年代末开始思考传统管制政策的创新,鼓励和提倡用市场刺激的方法推进污染治理,于是市场调节型的环境管制呼之欲出。

二、市场调节型环境管制的衍生及其优势

从实践角度看,1977年《清洁空气法》创造性地发展出的泡泡政策(Bubbles)可以视为市场调节型环境管制的雏形,标志着经济刺激手段开始运用于美国的环境污染治理之中。此后相关手段和政策持续创新,涌现出排污收费(税)、押金偿还制度和可交易的许可证(Marketable Permits)等形式。(20)U.S. Environmental Protection Agency.The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment. EPA-240-R-01-001,Washington D. C.,January 2001：iv-vi. 其中可交易的许可证又演化出排污补偿(offsets)、排污信用储存(banking)和补助金(subsidies)等具体形式。最终1990年的《清洁空气法》出台了污染物排放的总量控制与交易制度,标志着市场调节环境管制的正式诞生,奠定了此后美国空气污染治理的核心框架。

由于受到环保主义话语“政治正确”的遮蔽,市场调节型环境管制政策没有受到环境史学界应有的重视,但事实上对环境管制的经济影响评价几乎与命令-控制型环境管制同时发轫,看似简单明了的制度背后孕育着具体而微的发生过程。在此以1970年以来相关的重要文献为例,透析环境管制手段的经济转向,从中窥探市场调节型环境管制的成长机制。

1970年隶属总统的环境质量委员会发布第一个年度质量报告,从经济学角度分析了环境问题产生的原因、污染造成的经济损失和控制污染的成本开销。以空气污染为例,“美国空气污染的总损失难以精确计算,但每年至少数十亿美元。污染治理投资方面,到1975年控制美国100个大都市区的主要工业和城市污染物大概需要投资26亿美元。另外运营和日常维护大约还需要19亿美元”(21)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The First Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D. C.：U. S.Government Printing Office, 1970：72-73.。

基于当年的损失和成本支出,在环境管制与经济发展的关系认知上,该报告认为二者不可调和,“我们已经开始发现因为环境危害使得一些生产设施被关闭,或在建项目停止的诸多实例”(22)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The First Annual Report of the Council on Environmental Quality, 1970：156.。如何破解这一悖论,该报告指出：“管制是否为最好的行动方式引发了大量争论,经济刺激作为污染控制的手段正赢得日益广泛的支持。排污收费或排污税不仅充满更多的经济性,相对于传统笨拙的强制执行过程会更加有效……排污收费应该被视为刺激污染治理的辅助性方法。”(23)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The First Annual Report of the Council on Environmental Quality, 1970：235.可见运用经济手段治理环境问题的思路早在1970年就已初步萌发。

1971年的环境质量委员会报告对二者的关系认知上相比1970年的报告有所突破。“环境问题很大程度上植根于经济运行方式中,改进环境质量的行为定会影响经济。经济发展和环境治理并不必然构成二难选择,但欲保证高质量的环境的话经济生产方式必须得到调整。”(24)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The Second Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office,1971：99.污染治理的实践中环境管制与污染企业的冲突确实存在,位于俄亥俄州玛丽埃塔(Marietta)的美国联合碳化物公司(the Union Carbide Corp )的工厂在1967年就成为了污染管制的对象,并被要求在1970年11月末提交污染治理达标的日程表(timetable)。联合碳化物公司对环保署的日程表严重不满：“只能关闭部分工厂,解雇625名工人后才能实现。双方进一步谈判之后,公司决定不解雇工人,不过却将达标期限推迟,要求到1972年4月减少70%的污染物排放。”(25)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The Second Annual Report of the Council on Environmental Quality, 1971：9-10.如何破解这种困境,该报告认为命令-控制型环境管制辅之以经济刺激提供了两种实现高质量环境的强有力手段,此外设计了经济刺激的基本形式,如对所有行业都适用的退税、补贴和贷款,还有针对工人、小型公司和弱势企业的特殊帮助等。在此市场调节型环境管制依然被视为污染治理的辅助性手段,散发着微弱的光芒。

1972年的环境质量委员会报告从微观经济学的角度,聚焦钢铁、石油、化工、电力、汽车和造纸等10多个行业的污染投入与环境管制之间的因应关系,初步评价了环境改进的成本,分析了环境治理带来的效益,讨论了实现环境目标的可替代性经济策略。该报告认为,“改进环境质量的投资将引发短期阵痛,如物价上涨、暂时性的失业和工厂转移。与此相应的好处是医疗账单的减少、娱乐休闲机会的增多、物质资源损害的减少、人类生存所需的生态平衡得到更好地维护”(26)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The Third Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office,1972：269.。由此可见环境质量委员会在客观承认环境与经济存在矛盾的前提下,意识到了环境治理带来的效益,不失为重大进步。

此后每年的环境质量委员会报告中有关经济分析的相关数据日益微观化、系统化和具体化。这些详尽的数据分析不仅展示了环境管制和经济增长的对立性和矛盾性,而且逐渐揭示出彼此的一体性和紧密性,昭示着环境治理中采用经济刺激和市场手段的可能性。1976年环境质量委员会的年度报告在评价命令-控制型环境管制时明确指出：“如果针对所有排污者都强制执行严格的国家标准和紧张的日程表,那么污染治理的成本和负效应将非常高。另一方面,如果在设定和强制执行污染降低的要求时,针对个体排污者的特征,给予足够的灵活性,许多不必要的成本和负效应能被避免。”(27)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The Seventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office, 1976：163.

1979年环境质量委员会的年度报告在系统剖析环境管制对经济增长、通货膨胀、物价和就业的影响基础上,明确指出：“至少在理论上标准-强制执行路径拒绝了成本节约的机会,如果经济刺激成为污染治理的工具,成本节省能够实现……要求所有污染源实现同等程度的污染降低不具备经济合理性。”(28)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The Tenth Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D.C.： U.S. Government Printing Office,1979：671.此时市场刺激不再被视为环境治理的辅助性方法,排污收费和可交易的许可证已经被认为是市场调节型环境管制的两种基本形式。

综上,20世纪70年代环境质量委员会的官方文本对环境治理路径的探索有着清晰的转向。“在管制改革的名义下,从最初使用效率概念促成污染者的成本内部化以保护公共的空气和水资源,到在现行环境标准中引入私人产权观念,允许灵活执法和私人排污交易等制度的建立,避免在实现环境标准时扰动正常的商业发展。降低行政成本和政治压力的代价是政府对‘污染许可’(licenses to pollute)观念的接受。”(29)Kerry Smith. ed. Environmental Policy under Reagan’s Executive Order—The Role of Benefit-Cost Analysis. The University of North Carolina Press. 1984： 60.这表明官方放弃了命令-控制型管制路径下绝对清洁的环境观念,转而在一定的健康安全边界内接受适度的污染,并运用市场刺激的方式灵活处置,分而治之。该思路在20世纪80年代得以发扬并最终定型。

具体而言,20世纪80年代环境质量委员会的年度报告,可以继续视为市场刺激型环境管制孵化的注脚,更为重要的是里根总统秉持新保守主义的理念,推行管制思路的全新变革,充当了市场调节型环境管制成熟落地的催化剂和助产师。他在呈递给国会的环境咨文中写道：“为了健康的环境,我们已经付出了巨大努力……现在是时候评价环境管制以确保我们能做最有效率的工作……我们必须建立更富创新性和灵活性的经济框架以供环境管制能够正常运营。强制管制应该是辅助性的,在追求适度环境管理的有效方法时不能扼杀市场力量……我们将在健康的经济中创造健康的环境。”(30)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The12th Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D.C.： U.S. Government Printing Office, 1981：iii-iv.里根不仅一改往日将市场刺激作为环境管制的辅助性手段之观点,而且将健康的经济和高效的行政运作机制视为环境管制的前提。

据此,里根明确表达了自己应对环境问题的基本原则：“维持成本和效益的平衡、允许市场发挥作用、缩减政府职能、推行全球合作。”(31)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The 12th Annual Report of the Council on Environmental Quality. 1981：16.政治实践上,1981年2月17日里根总统发布12291号行政命令,创建信息和管制事物办公室(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA),明确要求对符合下列四个条件的政府管制提议实施成本-效益分析：“年度经济影响达到1亿美元;引发了价格的较大增长;诱发了就业率的下降;对行业和地区有着重大冲击。”(32)Executive Order 12291,Federal Register 46, 19 Feb 1981.该行政命令明确要求效益大于(outweigh)成本为管制实施的先决条件,这是新政以来联邦管制方式的重大综合性变革,成本-效益分析这一市场调节型环境管制的内核就此植入。1985年连任的里根发布12498号行政命令,继续坚持去管制(deregulation)的思路,要求行政机关提前一年向信息和管制事物办公室呈递管制提议,以保证有充分的时间开展管制影响的经济分析。

尽管里根任期内环境立法和制度性建设的成就乏善可陈,但在其去管制的总体思路下,市场调节型的环境管制的探索取得了重大进展,典型代表莫过于1988年由参议员约翰·海因茨(John Heinz)和蒂莫·西沃斯(Timothy Wirth)发起,哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策专家罗伯特·斯塔文斯(Robert Stavins)为顾问的诸多公共政策专家撰写的“88号计划”(Project 88)。该计划直言是为老布什总统而准备,针对六大类不同的环境问题,为创新环境管制提出了36项具体措施,其中市场调节型方法引人注目,“创建二氧化碳减排补偿的国家市场;绿色温室气体的全球性可交易许可;臭氧耗竭物质、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放的可交易许可证;危险废物的押金偿还制度;提高机动车燃油效率标准;对有毒废弃物征税”等。(33)Robert Stavins. Project 88-Harnessing Market Forces to Protect Our Environment： Initiatives for the New President. A Public Policy Study Sponsored by Senator Timothy E. Wirth, Colorado, and Senator John Heinz, Pennsylvania. Washington D.C., 1988：6-8.该计划可以视为1990年《清洁空气法》的雏形,清晰勾勒了日后法律修改的基本轮廓。正如研究小组自己的评价,美国的环境保护由此进入了第三个新时代。(34)Robert Stavins. Project 88-Harnessing Market Forces to Protect Our Environment： Initiatives for the New President,1988：9. 第一个时代由西奥多·罗斯福开启,第二个时代为地球日引发的环境管制的十年,第三个时代的显著特征是引入市场刺激,制定在实践和经济上皆具备可行性的政策,以更加有效地管理自然资源,保护环境。

积渐所致,老布什上台后,在1990年通过的《清洁空气法》中正式建立了污染排放交易制度,添加了有关经济影响分析和评价的内容。“环保署长、商务部长、劳工部长和清洁空气达标分析委员会应该一起协商开展该法对美国公共卫生、经济和环境影响的综合分析。为执行该分析,环保署长应该考虑成本、效益和达到这些标准的其他影响……该法实施起的一年内,环保署长应该向国会提交分析报告,总结1990年《清洁空气法》生效前空气污染治理的全部成本及其总效益。”(35)Clean Air Act, Sec 312(a)(d), 42 U.S.C. 7612.同时规定：“该法案生效后的两年内,且以后每隔两年环保署长应该向国会提交全新的经济分析报告,预测未来空气质量达标的成本、效益和其他相关影响。”(36)Clean Air Act, Sec 312(e), 42 U.S.C. 7612.

在经济分析的总体要求下,法律还要求对新源执行标准、臭氧层和平流层的保护、空气质量严重恶化的预防、燃料或燃料添加剂、航空污染排放等七种具体管制行为开展经济影响评价,“分析任何一个拟提议的标准或管制的达标成本对通货膨胀或经济衰退的潜在效应、对小型企业竞争力的制约、对消费成本和能源使用的影响”(37)Clean Air Act, Sec 317A(c)(1)(2)(3)(4)(5), 42 U.S.C. 7617.。以上借用经济学的视野对美国管制路径的转变进行了追溯,从中我们充分领略了市场调节型环境管制复杂而又艰难的生成机制,本质上不仅是美国对自身环境管制问题的反思,而且是为了解决问题进行的根本性制度探索与创新。

市场调节型环境管制从破土萌芽到最终生成与自身的独特优势密切相关。第一,引入产权观念,实现污染治理成本的内部化。环境经济学家将人类的经济活动视为自然资源的开采、利用和转换,将污染视为自然资源利用过程中难以消解的剩余物和有害的副产品,将污染物的处置和排放视为资源的再分配。“由此衍生出公司降低废弃物排放的两种可能路径：降低生产率,或者分配更多的资本和劳动力用于废弃物处理,于是污染控制也变成了资源分配,污染的排放本身并不构成利益,但因对环境质量的影响而变成了利益。”(38)Edwin S. Millsed. Economics Analysis of Environmental Problems. Columbia University Press, 1975：11.

利益获取和资源分配的前提是赋予自然资源以私人属性,明确产权边界。先前由于自然资源的公共性引发的经济行为的外部性使得企业有机会获得更多的自然资源,且有能力逃避废弃物处置的责任而让全社会承担污染的危害,酿成“公地的悲剧”。环境经济学将经济学的产权概念引入环境治理,赋予自然环境以私人属性,从而使企业对自然资源的使用和废弃物处理的成本完全内部化,不能侵犯社会其它群体的权利和财富,奠定了将市场手段引入环境治理的理论根基,克服了外部性理论的弊端。从污染治理的实践看,“过去20年解决空气和水污染问题的进步缓慢,需要使用更加有效的方式改变刺激结构。经济分析有助于我们确认政府主导的定价机制哪些情况下将错误的信息传递给消费者和生产者,进而不能提供正确的反馈以英明的利用稀缺自然资源和环境”(39)Michael E. Kraft, Norman J.Vig. eds. Environmental Policy in 1990s： Reform or Reactions? 1997：205-206.。因此,用经济学的理论审视环境问题,并借用经济学的方法推演应对策略,符合环境问题的经济学属性。

第二,市场调节型环境管制灵活多样,可以简化命令-控制型环境管制繁琐复杂的程序,缓解监管机构的工作压力,压缩管制者和被管制者的交易成本,提高资源配置的效率。命令-控制型环境管制设定污染物的排放或技术标准,需要政策制定者充分了解每个公司和行业的技术特点与达标成本等所有信息,而一刀切的方式又不能考虑不同污染源的之间的差异。“从经济目标的角度定义污染即为治理需要的成本,任何拟治理污染的方案必须使得效益大于成本”(40)Robert L. Glicksman. Environmental Protection： Law and Policy. Austin, 2007：402.,然而事实证明命令-控制型的环境政策不符合成本效率的原则。

“1979年命令-控制型空气污染治理造成的成本大约220亿美元……联邦审计署综合多种研究发现若采用市场调节型管制的话工业部门的治污成本有可能节省90%。”(41)General Accounting Office.A Market Approach to Air Pollution Control Could Reduce Compliance Costs Without Jeopardizing Clean Air Goals. PAD-82-15, March 23,1982：i-ii.排除极端情况,联邦审计署的研究显示,“无论选择何种经济刺激路径,实现我们的环境目标仅仅需要命令-控制型管制所需的部分适当(modest)成本。根据特殊污染物控制的静态成本测算,大约能节省40%～90%”(42)General Accounting Office.A Market Approach to Air Pollution Control Could Reduce Compliance Costs Without Jeopardizing Clean Air Goals. 1982：34.。1990年可交易的排污许可制度正式落地后,环境质量委员会的计算显示,“相比通过政府强制执行所达到的同样的污染控制程度,每年能节省20%的成本,或者大约10亿美元的资金”(43)U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality,The 21th Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office, 1990：63.。1999年环保署的研究显示,“如果联邦、州和地方广泛运用经济刺激的话,每年用于环境污染控制的成本大约能够节约四分之一”,(44)Environmental Protection Agency.The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment. 2001：iii.换言之,近2000亿美元的污染控制投入能节约500亿美元。学者们还对加州的空气污染治理成本进行了测算,结果显示,“命令-控制型空气污染控制的总成本与实际最低总成本之间的最大悬殊为22倍”(45)T.H. Tietenberg. Emissions Trading, an Exercise in Reforming Pollution Policy. Johns Hopkins University Press, 1985：135.。尽管不同时段不同部门测算的成本节省比例各不相同,但毫无置疑市场调节型环境管制的成本会低于命令-控制型环境管制的成本。

第三,市场调节型环境政策能够促进技术的改进、创新和传播。命令-控制型环境管制详细规定了污染控制技术的参数与细节,并不鼓励它们发展更先进的污染控制技术。这一方面源于改进的污染控制技术能否得到认可,另一方面污染控制技术的研发需要大量投入。与此相反,“市场调节型管制能够提供强大的利益刺激,如果公司找到了一个成熟的成本较低的方法和技术,且得到行业认可的话可以通过出售获取利润”(46)Robert N. Stavins. Market-Based Environmental Policies, Discussion Paper 98-26. March 1998：3.,这样企业和污染控制的设备制造商就有动力不断创新其产品与技术。污染企业在进行成本-效益分析时常常抬高自身成本,一个客观理由就在于工业部门的成本测算通常忽略了市场诱导的技术创新能够实现成本的降低。

例如,20世纪70年代后期,化学工业预测每个工厂要为苯排放控制支付350,000美元的成本,然而后来随着技术的改进,生产过程中使用其他化学物质对苯予以替代,几乎消除了成本。1988年环保署估算,“未来十年若降低50%的氟氯碳化物(CFC)的排放,每千克的成本为3.55美元。1993年重新调整目标,即三年后完全消除氟氯碳化物的排放,每千克需要的成本下降率超过30%,只需2.45美元”(47)Eban Goodstein, Hart Hodges. “Polluted Data： Overestimating Environmental Costs.”1997：4.。可见技术上的突破促成了成本低廉的可替代性产品的出现,大大降低了污染治理的成本。

三、美国环境管制路径转向的深层背景

上述分析客观呈现了美国环境治理中命令-控制型和市场调节型两种路径各自的弊端和优势,因此克服命令-控制型管制的缺点,发挥市场调节型管制的优势,综合而又扬弃,就成了推进环境治理手段变革,提升环境质量标准的必然选择。“最好的政策手段是在特定情势内综合考虑环境问题的特点与社会、政治和经济背景。”(48)Robert N. Stavins. Market-Based Environmental Policies, Discussion Paper 98-26. March 1998：39.美国环境管制的路径转向恰恰植根于20世纪70—90年代美国经济、政治和社会的深层背景之中,是当时美国社会治理转向的有机组成部分,同时也反衬出美国社会的特定情势、问题走向及其应对机制。

(一)美国经济形势的必然要求

进入20世纪70年代,美国经济结束了二战后高速发展的黄金时代,出现了“滞胀”,经济危机接连不断。数次经济危机引发了通货膨胀,“服务、医疗费用、住房、食品、燃料——全都更贵了……及至1980年,除去服装外的所有价格都比1967年的水平翻了一倍不止,燃料油和煤的价格更是涨到3倍以上”(49)乔纳森·休斯、路易斯·凯恩：《美国经济史》,杨宇光等译,上海人民出版社,2013年版,第688页。。

经济危机还使得实体经济萎靡不振,美国的传统工业如汽车和钢铁都加速衰退,去工业化趋势明显。“及至70年代末,钢铁和汽车工业全都陷入麻烦之中……匹兹堡地区、宾州的艾伦顿和伯利恒、俄亥俄州的扬斯敦、西弗吉尼亚的惠林和五大湖区下游沿岸的空厂房和日益衰败的经济生活就是这场革命所树立的默默无声的纪念碑。”(50)乔纳森·休斯、路易斯·凯恩：《美国经济史》,杨宇光等译,第653-655页。经济危机的压力使得社会各界开始普遍思考问题的症结,经济学家们著书立说,纷纷从不同角度予以解释。从环境管制的角度看,经济危机恰逢命令-控制型环境管制的全力推进,一时环境管制阻碍经济发展的论调甚嚣尘上,环境管制与经济发展的关系成为核心议题。

早期的主流经济学家认为污染和进步是一对悖论,环境管制必然抑制经济增长,反过来污染是经济增长必须付出的代价。宏观而言,经济学家保罗·萨缪尔森说道：“万亿美元的GNP某种程度上只是幻想,当我们最终考虑资源保护和环境保护的成本的话,可能剩下的普通消费只有十分之九。”(51)保罗·萨缪尔森：《经济学》第8版,麦格鲁瓦-希尔图书公司,1970年版,第793页。此时污染被视为资源浪费和负产出(negative output),主张在计算GNP时要考虑污染成本。罗斯托认为“可再生自然资源收益递减规律最终为人口膨胀和经济增长设置了上限”(52)罗斯托：《经济增长的阶段》,郭熙保、王松茂译,中国社会科学出版社, 2001版,第13页。,罗马俱乐部《增长的极限》同样持此观点。微观方面,“大量证据显示过去15年生产率持续下降,问题的关键在于环境管制将资源从生产可销售的产品转移到空气和水污染控制上而诱发了生产率的降低”(53)A. Myrick Freeman, III. Air and Water Pollution Control： A Benefit-Cost Assessment. New York： John Wiley &Sons, 1982：174.。

哈佛大学经济研究特别基金管理委员会的研究资料表明,由于污染控制占用了大笔资金,结果减缓了国家经济发展的速度,“用于污染控制的基建投资和运营投资使得国民生产总值以每年千分之二的速度递减”(54)沙别可夫：《滚滚绿色浪潮》,周律等译,中国环境科学出版社,1997年版,第121页。。重污染行业受到的影响尤甚,“首当其冲的是电力、汽车、煤炭、钢铁和化学工业等。20世纪70年代末,美国的火电成本增加了68%,主要用于环保署所要求的污染控制设施的投资”(55)A. Myrick Freeman, III. Air and Water Pollution Control： A Benefit-Cost Assessment. 1982：174.。商务部主要关注环境管制的经济影响,它编制的系列数据显示,“为保护自然环境免受污染而实施的管制已经导致了非地产行业可计量的单位产出/投入率(Output Per Unit of Input)的下降”(56)Edward F. Denision. “Pollution Abatement Programs： Estimates of Their Effects upon Output per Unit Input.”Survey of Current Business, 59(8) 1979：58.,言外之意是环境管制阻碍了生产力的增长。

工商业团体一向作为环境管制的反对者,在它们看来,严格的污染管制要求追加新的投资用于现行工厂和设备的升级,以满足新的污染管制标准,这不仅改变了公司的投资计划,而且会抬高公司的管制成本,公司自然就担心“环境改进会降低就业率,抬高物价水平,抑制经济增长率,诱发赤字”(57)Donald Savage. The Economics of Environmental Improvement. Houghton Mifflin Company, 1974：84.。例如1970年福特汽车公司的副总裁李·艾柯卡(Lee Iacocca)预测《清洁空气法》将影响汽车工业的正常生产,进而对整个美国经济和个人都会造成威胁。(58)Richard L. Revesz, Michael A. Livermore. Retaking Rationality： How Cost-Benefit Analysis Can Better Protect the Environment and Our Health. Oxford University Press, 2008：135.在水污染控制法的讨论过程中,企业代表发声：“我们强烈支持H.R.11896号水污染防治的提议。市政和工业应该能够应对该提议的限制,但是修正案要求到1981年百分之百消除污染物是不现实的,费效比完全不具备经济合理性,俄克拉荷马城及其工业将因更加严格的限制而受到严重削弱。”(59)A telegram from Oklahoma State Chamber of Commerce to all members of the House of Representatives, March 20, 1972.

政府层面,里根坚决地反对过度的环境管制,他认为环境管制对美国经济造成了不必要的负担,将最终损害美国的国际竞争力和世界领导地位,环境保护绝不能成为低迷经济的遮羞布。另外经济分析数据表明环境管制确实增加了企业和家庭的开支,引发了物价上涨。从污染成本的承担主体看,所有年份私人企业承担的污染防治总费用的比重最大。“根据环比指数和固定权重的价格指数,1979年商品和服务的平减价格指数增长率为12.8%,1980年该指数增长率为13.5%,增长速度超过了1974年以来的任何年份,因为购买大部分商品和服务需要支付污染治理和控制的成本。”(60)The Department of Commerce. “Pollution Abatement and Control Expenditure, 1972-80.” Survey of Current Business, 1982：52.平减价格指数不仅反映污染防治和控制支出的平均价格变化,而且包含着消费结构的内部变化。“1972—1975年消费者耐用品开销的年平均增长率为35%……同期消费者非耐用品的年开销增长率为10%”(61)The Department of Commerce. “Pollution Abatement and Control Expenditure, 1972-80.” Survey of Current Business, 1982：55-56.,其中耐用品开销上涨源于企业和消费者购买的各种治理设备及其日常维护,非耐用品的价格增长,源于汽油、其他能源和商品服务价格的持续高涨。微观而言,如果严格执行1970年《清洁空气法》的话,预计到1977年将引发制造业领域价格的大幅上升,其中“新轿车的价格将上涨10%,新卡车的价格将上涨4%,有色金属的初级冶炼中铝、铜、铅、锌的价格将分别上涨7%、5.7%、8.2%、7.1%”(62)The Economics of Clean Air,Annual Report of the Administrator the Environmental Protection Agency to the Congress of the United States in Compliance with Public Law 91-604 the Clean Air Amendments of 1970, February, 1972：5-6.。总之在经济滞胀的大背景下,环境管制引发的经济压力客观上促成人们反思环境管制与经济困境的关系,并努力思考和探寻二者和谐共存的新路径。

(二)里根的新保守主义与环境管制思路的变革

“及至1980年,国际竞争还迫使美国东部和中西部传统生产中心局部地区的重工业工厂毁灭性地大量关闭。而此时阳光带企业的发展仍还处于过程之中,这就使得政府面临的正在越演越烈的产业工人失业的烦恼进一步加剧。在海量的麻烦面前,常规的政策方子似乎根本无济于事。”(63)乔纳森·休斯、路易斯·凯恩：《美国经济史》,杨宇光等译,第701页。对此,里根的新保守主义改革就是综合采用供给学派和货币主义的观点,为医治当时美国的问题而开列的非常规药方,其四根支柱如下：“大幅度减税,大力压缩预算中的非国防开支,减缓和稳住货币增长速度,促使通货膨胀下降、大大减少政府管制。”(64)赫伯特·斯坦：《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》,金清、郝黎莉译,吉林人民出版社,2011年版,第221-222页。由此可见,采用市场方法,减少政府对社会事务的直接管制是里根革命的重要内容,那么环境管制思路的调整就是此逻辑的自然延伸,仅仅是里根经济学对国家事务宏观改革的一个有机组成部分。作为结果,里根任期内环保机构的财政预算和行政人员编制皆降到了历史的最低点,这也是里根经常遭受环保人士诟病的原因,并被戴上“反环保”的帽子。

从长时段角度看,自新政开始,特别是20世纪60年代以来美国社会各种问题集中爆发,导致政府政策向着命令-控制型的方向大大跃进,如今为我们熟知而又著名的诸多法令(65)此时代表命令-控制型的大批方案涉及美国社会的各个领域,具体如《民权法》《食品和药品修正案》《清洁空气法》《清洁水法》《公平包装和标签法》《儿童保护法》《农业公平行为法》《职业安全和健康法》《有毒物质控制法》《资源保护和回收法》《可燃产品法》和《诚实借贷法》等,环境治理仅是当时的一个侧面。在这一时段的集中通过即为明证。“20世纪60年代似乎注定要作为联邦政府经济管制的一个新的开始。从60年代初的民权运动起,美国联邦的社会政策自30年代以来首次被重新激活。”(66)乔纳森·休斯、路易斯·凯恩：《美国经济史》,杨宇光等译,第683页。因此许多经济学家和政府人员认为这些法律束缚了美国社会的活力,增加了经济运营的成本。极端者甚至认为,“1969年颁布的《国家环境政策法》要求联邦资助的项目都要提交一份环境影响报告,事实上,它完全可以被视为史上所曾通过的唯一最具侵扰性的经济立法”(67)乔纳森·休斯、路易斯·凯恩：《美国经济史》,杨宇光等译,第683页。。

这种判断难免有失偏颇,但可以肯定的是大规模管制确实造成了经济负担。“20世纪70年代后期,政府每年的立法提议、司法决定和政府行为会产生数以万计的新的管制法案。1980年《联邦公报》(Federal Register)发布的管制方案达7192条,同期拟提议的管制方案达4979条。即便扣去重复计算的条目,数量依然可观。许多经济学家认为这会拖累美国经济,阻碍生产力的增长。”(68)Kerry Smith. ed. Environmental Policy under Reagan’s Executive Order—The Role of Benefit-Cost Analysis. 1984：3-4.有关不同机构管制程度的问卷调查显示,认为“民用航空委员会、联邦通讯委员会、联邦海事委员会、联邦动力委员会、联邦贸易委员会、州际商务委员会、美国核管理委员会、证券交易委员会管制过多的比例分别高达39.9%、43.5%、30.2%、27.5%、49.6%、23.1%、20.5%、50%。与此对比,认为管制过少的比例仅分别为3.2%、4.8%、6.3%、9.4%、4.8%、5.0%、7.9%、6%”(69)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies.Washington ： U.S. Govt. Print. Off., 1977-1978：1374.。有鉴于此,1980年12月经济学家大卫·斯托克曼(David Stockman)在为里根起草的竞选宣言《避免经济的敦刻尔克大撤退》(Avoiding a GOP Economic Dunkirk)中直言：“除非立即快速启动全面和深远的管制改革,否则前所未有的和老生常谈的大规模管制负担将在未来的18—40个月内发生。”(70)https：//search.yahoo.com/search?p=David+Stockman+Economic+Dunkirk&fr=yfp-t&fp=1&toggle=1&cop=mss&ei=UTF-8.(2019年5月5日)里根组阁后大卫·斯托克曼任预算和管理办公室主任。

正因为如此,早在1974年末政府运作委员会(Committee on Government Operations)便计划对联邦管制开展综合性评估,以根据经济环境的变化和当下既有管制的得失实施管制改革。评估围绕以下问题展开：政府的规模和复杂性、管制强加的文书工作负担、特殊管制的浪费和无效管制的严重缺陷、管制的经济成本和效益、管制的目的和服务对象、管制人员的遴选和资格、交叉重复管制权的消除、合并或转移等。1975年7月该研究正式启动,历时18个月最终完成。该研究认为,“无效管制导致的通货膨胀每年大约在100～1300亿美元之间”(71)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies,1997-1978：iii.。此外它还分门别类地就不同部门和领域的问题开出了药方,针对环境管制,它指出：“尽管没人质疑持续管制的必要,但无论如何我们需要进行根本性改革。国会能够更多地利用经济刺激,针对工业废水排放实施排污收费,对特定类型的空气污染征收排放税。经济刺激能大力强化主动治理机制的形成,进而促成环境质量的快速改进。”(72)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies,1997-1978：xii.

这可以视为里根政府去管制改革的理论前奏。实践层面,里根入主白宫之前去管制改革已经拉开序幕,比较有代表性而又容易被国内学界忽略的是1980年通过的《文书削减法》(Paperwork Reduction Act),它要求降低联邦管制强加给私人企业的文书工作负担,“明确提出到1982年财政年度管理和预算办公室须将联邦政府信息采集的负担降低15%,1983年财政年度再降低10%”(73)Pub. L. No. 96-511, 44 U.S.C. §§ 3501-3521.。同年9月通过的《灵活管制法》(The Regulatory Flexibility Act)要求：“综合考虑联邦管制的目标与中小私人企业和社会实体的需求与承受能力,分析联邦管制行为对中小私人企业、社会实体和政府机构的影响,并探寻减负的替代性方案。”(74)Pub. L. No. 96-354, 5 U.S.C. ch. 6 § 601.据此可以说里根政府的新保守主义及其规制下的环境治理的路径转向,不仅是对前任政策的延续与创新,而且更是对当时美国诸多社会问题的强力因应。

结 语

20世纪70年代末、80年代初美国政府治理与行政管理思路发生根本变革的暗流激荡。里根12291号行政命令开启的去管制改革,将成本-效益分析作为行政决策的原则,并以效益超过成本和社会福利最大化作为管制评价的绩效标准,是对新政以来美国政府管制思路的根本挑战。“如果新政有资格成为宪法史上的关键时刻,那是因为它对宪法义务的革命性重构……新政式国家干预发挥作用的社会基础在里根当选时已不复存在……1980年以来的一个突出特点是对新政的持续性批评。”(75)Cass R Sunsetin. “Congress,Constitutional Moments,and the Cost-benefit State.” Stanford Law Review, 48(2), 1996：254-255.在这个意义上说,成本-效益分析与环境管制的结合也是新政以来对宪法的一次重大修正,当然亦是政府治理方式的重大调整。

由此环境管制路径的转向便顺理成章,1984年和1986年里根政府先后两次修订了《资源保护和回收法》,要求美国环保署执行更严格的危险废弃物管理标准,并对达标日期作了相应调整。该法案为了避免政府承担过重的清理成本,开始探讨市场化的管理机制与融资方式,调高专门税率并增加了环境税等条款,突破“污染者付费”原则,引进了互补性的融资策略,实现了融资渠道的社会化,扩大了项目资金的来源,“使1987年到1991年5个财政年度的超级基金总额达到了85亿美元”(76)贾峰：《美国超级基金法研究》,中国环境出版社,2015年版,第151页。,属于典型的里根式环境管制。

总之在当时去管制的语境下,“调节利益冲突的政策应该是合理、现实且能适合特定需要,更加严格的管制仅仅只能以权宜之计强加给明确的的特殊问题,并非长久之计”(77)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies. 1997-1998：xxxii.。这恰恰契合里根环境管制政策的转向,诠释了其深层的社会经济根源。因此里根政府时期环境管制路径的转向承上启下,既符合其执政的核心理念,又是成熟的市场调节型环境管制的孵化器和催产素。毕竟里根卸任后不久老布什政府对《清洁空气法》的再次修改便以制度化的形式宣告了市场调节型环境管制的正式落地。