俄乌冲突对粮食安全的影响及保障对策

唐赛 李孟刚

自俄乌冲突全面爆发以来，国际粮食、能源、大宗商品等价格持续飙升。叠加疫情引发的全球性通货膨胀，使得本就艰难复苏的全球经济更加困难。尤其是冲突所导致的粮食价格上涨、供应链中断等问题，已经对全球粮食供给以及我国粮食安全形势带来巨大影响和冲击。基于上述事实，有必要对粮食和重要农产品供给以及消费需求变化趋势进行研判，从立足国内提升粮食和重要农产品供给保障能力着眼，提出保障有效供给的中长期策略是本文的核心要点。习近平总书记强调：“粮食安全是战略问题 ”，“在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意”，“ 要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦”。

一、俄乌冲突对粮食安全的影响

俄罗斯和乌克兰都是世界上重要的粮食出口国。两国合计占全球小麦出口的29%、玉米出口的19%、葵花籽油出口的80%。截至2022年11月，俄农产品出口额超过330亿美元，出口量达7000万吨。而乌克兰素有“欧洲粮仓”之称，是世界第二大粮食出口国。两国之间发生冲突已经对全球粮食供需造成重大影响。这种影响传导至国内，对我国粮食安全状态带来极大冲击，甚至打破一直以来的“紧平衡”状态。具体而言，俄乌冲突对我国粮食安全的影响主要集中在以下几个方面：

（一）冲突阻滞粮食生产

由于冲突爆发，乌克兰的农业受到极大影响。人们纷纷逃离家园，致使部分农业生产搁置。2023年乌克兰春季谷物总种植面积从2022年的590万公顷缩减至550万公顷；谷物总种植面积（冬季和春季）减少140万公顷至1020万公顷。据预测，乌克兰2023年谷物产量将从去年的5310万吨降至约4500万吨。与此同时，冲突所导致的农业生产所需化肥等原料短缺问题仍然没有得到解决。俄罗斯是全球最大的钾肥生产和出口国，约占全球产量20%。加上冲突前白俄罗斯禁止出口的份额，目前全球30%的钾肥出口空缺无法填补。除了钾肥和尿素，氮肥供应也因天然气价格飙升而受到阻碍。肥料短缺将导致几乎所有农作物产量受损。2022年全球58个国家和地区约2.58亿人面临严重粮食不安全问题，较2021年53个国家和地区的1.93亿人大幅增加。这与俄乌冲突不无关系。

（二）冲突叠加疫情推高粮食价格

据联合国粮农组织（FAO）预测，俄乌冲突将导致全球长期粮食价格上涨7%。数据显示，2022年世界玉米价格平均比2021年上涨24.8%，小麦价格上涨15.6%。作为最基本的初级产品和受众最为广泛的消费品，粮食价格上涨对我国经济影响重大：一是推高恩格尔系数，扩大居民食物支出占总支出的比重，进而阻碍居民消费结构升级。二是导致城乡消费差距进一步扩大，对防止规模性返贫和乡村振兴带来一定压力。三是谷物价格供求弹性之间的差异变大，加剧粮食短缺。四是进一步加剧通货膨胀风险。此外，价格上涨影响人们心理预期，部分国家和地区可能出现抢购或囤积现象，粮食短缺与价格上涨之间进入恶性循环状态。初步研判，我国粮食及初级农产品价格将处于上升通道。

（三）冲突导致国际粮食供应链中断风险加剧

受疫情影响，全球粮食供应链本就脆弱不堪。俄乌冲突则加剧了全球粮食产品供应链风险，粮食价格“涨声一片”。为应对粮食供应链风险和可能的粮食短缺，世界各国采取贸易保护主义措施，首先保障本国粮食供应，这进一步加剧了全球粮食供应链风险。冲突初期，世界最大豆制品加工出口国阿根廷，曾暂停豆粕和豆油出口，致使豆粕期货价格迅速上涨超过2.2%。粮食供应链断裂影响之一是造成农产品减产，表现尤为明显的是需要人工采摘或者生产类的农产品，如棕榈油、牛奶制品等。棕榈油美元期货价格不断飙升恰恰说明了供应链断裂对农产品供应及价格的影响。粮食供应链断裂的另一影响是农产品和食品运输过程受阻。尤其是对保质期要求较高的农产品来说尤为明显。此类农产品若未能及时运输或进入加工储存程序，则会直接影响该品类农产品品质和供应。随着冲突的持续，粮食生产者惜售现象愈加严重，粮食供应链断裂风险持续加大。

此外，粮食库存的逐步降低，市场对全球粮食供给的担忧所引发的悲观预期，将会进一步打破国际粮食供应秩序、推动粮食价格持续上涨，给全球和国内的粮食安全带来持续压力。

二、保障我国粮食安全的对策建议

早在2013年，习近平总书记就要求“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视粮食安全，明确提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。习近平总书记在党的二十大报告中又进一步提出“全方位夯实粮食安全根基”。正是这样契合实际又高瞻远瞩的粮食安全观和指导思想，为中国能够从容应对危机和挑战、确保粮食安全奠定了坚实基础。为此我们要做好以下几个方面：

（一）实施最严格的耕地保护制度，向土地要“产量”

万物土中生，有土斯有粮。耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。为此一要实施严格的耕地保护制度，确保粮食综合生产能力。要深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，采取“长牙齿”的硬措施，坚守“三道红线”，即18亿亩耕地红线、16億亩粮食播种面积红线和14亿亩谷物播种面积红线，不使一寸用于种粮的土地流失。二要加大高标准农田建设力度和低标准农田利用程度，努力实现到2030年建成12亿亩高标准农田的目标，这是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。大力推进高标准农田建设，夯实农业基础设施，增强农田防灾抗灾减灾能力，有利于现代生产要素向农业产业集聚，推动农业生产经营规模化、集约化、现代化、生态化；也有利于有效应对类似俄乌冲突等不确定因素带来的国际农产品贸易风险，确保国内农产品市场稳定。此外，大力开发利用低标准农田，也是最大化利用耕地资源、确保粮食安全的重要手段。可充分利用沙化、盐碱等边际土地种植替代性油料作物（如油莎豆）等，解决我国大豆进口持续增加、油料资源短缺的压力，这是实现“多油并举，培育新油源”的重要举措。三要充分落实耕地保护责任、遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”。要加大力度遏制非法占用耕地，占优补劣、占水补旱等行为。为确保口粮绝对安全，就要确保耕地主要用于生产粮食，保障小麦、水稻播种面积只增不减。另外，从国家层面推动黑土地保护。拥有世界三大黑土地之一的东北地区，是我国重要的产粮基地，是国家粮食安全的“压舱石”。保护黑土地不仅仅是东北地区的责任，要以雷霆手段坚决遏制黑土地盗采、盗挖和倒卖现象，实行轮耕、休耕制度，像保护眼睛一样保护耕地中的大熊猫。

（二）推广新一代信息技术，向科技要“增量”

据国家统计局公布的全国粮食生产数据显示，2022年，我国粮食产量68653万吨，比上年增加368万吨，增产0.5%。全年粮食产量再创新高，连续8年保持在1.3万亿斤以上。成绩喜人，但也应该看到，粮食进一步增产的空间在逐步收窄。要保持这样的增长势头，最好的办法就是向科技要增量。首先，要在农业科技基础领域发力，做强“种子芯片”。把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，集中力量破难题、补短板、强优势、控风险。要确保我国粮食播种面积里，国内自主选育品牌占95%以上，务必确保小麦、稻谷自选率达到100%。其次，超前部署农业前沿技术，力争在世界农业科技前沿领域拥有话语权。要大力发展生物农业、智慧农业、可视化农业等前沿技术，利用大数据、云计算、区块链、AI、5G等新一代信息技术，推动农业向更高水平现代化迈进。再次， 要注重面向产业需求，着力突破农业重大关键技术和共性技术。大力支持农业基础性、前沿性、公益性科技研发。加强农业基础研究，在农业生物基因调控及分子育种、农林动植物抗逆机理、农田资源高效利用、农林生态修复、有害生物控制、生物安全和农产品安全等方面突破一批重大基础理论和方法。最后，要完善农业科技创新体制，加大国家各类科技计划向农业领域倾斜支持力度，提高公益性科研机构运行经费保障水平。支持发展农业科技创新基金，积极引导和鼓励金融信贷、风险投资等社会资金参与农业科技创新创业。

（三）完善收储制度、加强应急管理，向储备要“存量”

粮食安全思想自古有之。《礼记·王制》中就曾提出“耕三馀一”的观点，即按年度计算，年末官府和民间的粮食库存量要相当于当年粮食总产量的1/3。这是古代朴素的粮食安全观的写照。维护粮食安全应居安思危、未雨绸缪。首先，要明确储备粮管理权限，建立由省级粮食储备管理为主的储备体系，推动临时收储政策向农产品目标价格制度转变，推动农业直接补贴向支持耕地地力保护和适度规模经营方向转变。各级部门按照职责分工，做好粮食调配、加工和供应工作，加强市场监管，维护粮食市场供求秩序；其次，建立高效的粮食库存保障体系和科学的口粮战略储备机制。借鉴国际经验、参考联合国粮农组织标准，科学设立口粮安全库存水平，实现动态调整。可依据消费量或年产增加、减少比重动态调整粮食库存数量。在常规去库存方法基础上，采取多样化方式，如季节性休耕、轮作等方式实现去库存的同时，确保粮食生产、消费、流通、储备的动态平衡，提升政府对粮食安全的管控能力。第三，本着宁可“备而不用”不可“用而不备”的原则，设计并实施紧急状态下的粮食应急保障体系。该体系必须能够保障在发生紧急或不可预测的事件时（战争、自然灾害等），政府有能力保障全体国民基本粮食需求，避免发生粮食紧缺、价格上涨、储备不足、流通不畅等状况。

（四）加快粮食流通体制改革，向市场要“流量”

粮食安全绝不仅仅取决于产量和自给率，FAO关于粮食安全定义中的“可获得性”也是其应有之义。尤其是对于我国这样一个幅员辽阔、人口众多、资源禀赋差异巨大的国家，粮食作为不可或缺的重要物资，其地理空间分布不均衡及时空错配现象时有发生。加快粮食流通体制改革，构建稳定的粮食市场环境，确保其平稳运行亦是粮食安全的重要组成部分。一要完善粮食价格形成机制。粮食价格不仅关乎农业产业效益和种粮农民收入与积极性，也关乎物价水平和城镇居民生活水平。更为重要的是，粮食价格稳定与否对于供求关系的调整及粮食产业转型升级的核心导向作用，也是粮食安全的重要方面。粮食价格改革要在国际与国内、生产者与消费者之间寻找平衡点，统筹考虑国际粮价走势，兼顾生产者和消费者利益。要推动临时收储政策向农产品目标价格制度转变，推动农业直接补贴向支持耕地地力保护和适度规模经营方向转变。完善粮食价格机制，发展和完善粮食期货市场，是确保粮食安全的有效方式。二要强化粮食安全市场监管。规范粮食市场秩序，坚决取缔无照和超范围经营粮食，严厉打击在市场价格波动期间囤积居奇、哄抬物价等扰乱社会市场正常供应的行为，制止以次充好、掺杂使假行为，防止价格欺诈，实行公平交易，维护市场正常秩序。三要加强粮食安全检测，依法加强对全社会粮食流通的管理，建立健全粮食收购许可、最低库存、出库粮食质量检验和全社会粮食流通统计监督检查机制。四要建立紧急状态下交通运输保障通道，以确保粮食市场正常运转。倡导建立国际粮食运输“绿色通道”和“人道主义走廊”，最大限度确保在类似俄乌冲突发生状态下国际粮食贸易有序推进。在国内也要完善粮食物资运输优先保障工作机制，在粮食主产区、主销区之间构建稳定的运输通路，保障粮食供应链稳定、可持续。

最后，要充分发挥和利用国内国际两种资源、两个市场，以国内“自转”带动国际“公转”，积极推进粮食贸易国际治理体系的构建，共同维护全球粮食安全，反对粮食霸权。在力所能及的情况下，援助非洲等发展中国家提高农业生产力，提升全球粮食市场供给能力。因为，在全球化的今天，粮食危机一旦出现，没有哪個国家能够独善其身，中国和世界各国概莫能外。