抓牢粮食安全工作 建设粮食安全体系

郑仪 王聪

粮食事关国计民生，确保粮食安全是治国理政的头等大事，保障粮食安全是国家实现经济发展、社会稳定，维护国家安全的重要基础。解决好粮食安全问题是我国在新时代新征程上推进中国式现代化建设的压舱石，也是实现中华民族伟大复兴的坚实保障。明晰粮食安全概念的内涵外延、分析当前我国粮食安全形势、透视维护粮食安全的体系建设，是我们做好粮食安全工作，统筹发展和安全的重要遵循。

一、何为粮食安全的概念内涵

粮食安全问题是动态变化的，其概念的内涵和外延也随着经济社会发展、人民生活水平提高而不断丰富、拓展。

（一）国际粮食安全概念

1974年11月，在罗马召开的第一次世界粮食首脑会议上，联合国粮农组织（FAO）首次提出“粮食安全（Food Security）”概念，将其定义为“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”。同时，把世界谷物库存量至少占当年全球需求量的17%—18%视为粮食安全的最低限量。此后，FAO多次修改其对粮食安全的定义，不断丰富粮食安全的概念内涵。

目前，FAO对粮食安全的定义考虑到了粮食的品质、人们的消费偏好等内容，指出粮食安全是“所有人在任何时候都能在物质、社会和经济上获得充足、安全和富有营养的粮食，以满足其积极和健康生活的膳食需求和食物偏好”。

（二）我国的粮食安全观

放眼我国，新中国成立以来，党中央、国务院高度重视粮食安全问题，始终将农业视作发展国民经济的关键，实现了人民由“吃不饱”到“吃得好”的历史性转变。其间，我国对于粮食安全的认识也逐渐扩展深化。

1994年，我国通过《中国21世纪议程》，首次在政府层面提出粮食安全，并将之定义为“能够有效地提供全体居民以数量充足、结构合理、质量达标的包括粮食在内的各种食物”。1996年，国务院新闻办公室发布的第一部《中国的粮食问题》白皮书指出，中国要“立足国内资源，实现粮食基本自给”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是把粮食安全作为治国理政的头等大事，保障粮食安全上升至战略和全局的高度。

2013年12月，中央经济工作会议首次提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。同时，还确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》，将粮食安全纳入国家安全体系并上升到法律的高度予以明确规定。2017年10月，党的十九大报告强调要“确保国家粮食安全”。2017年12月，中央农村工作会议上，习近平总书记指出，老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要保障国家粮食安全，并突出了农业发展和粮食安全的底线要求。2021年11月，《国家安全戰略（2021—2025年）》点明，必须牢固树立总体国家安全观，加快构建新安全格局，要求“确保粮食安全、能源矿产安全、重要基础设施安全”。2022年3月，习近平总书记于两会期间强调“粮食安全是‘国之大者”。2022年10月，党的二十大报告提出“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”，进一步拓宽了粮食安全的边界。

（三）粮食安全指标评估

粮食供给、质量、价格等因素处于何种水平才算是安全呢？如何以指标评估粮食安全水平呢？

FAO将粮食安全细化为粮食供应水平、粮食可获取性、粮食利用水平及粮食稳定性四个维度，采用“食物不足发生率”和“粮食不安全经历分级表”（FIES）两个指标来反映粮食短缺程度。其中，“食物不足发生率”指的是，处于食物不足状态（即一个人的惯常食物消费量不足以提供维持正常、积极、健康的生活所需的膳食能量）的个人在总人口中的占比。FIES则是经由直接面谈，对个人或家庭的粮食不安全经历严重程度做出的估测。根据FIES，食物获取面临中度或重度困难的人口占比为“中度或重度粮食不安全发生率”。英国经济学人智库也推出了“全球粮食安全指数”，通过可支付性、可获得性、质量和安全、自然资源和恢复力四项指标对一国粮食安全情况进行打分。定量来看，国际上一般认为粮食安全可从以下方面进行衡量：谷物自给率达95%以上、人均粮食占有量达400公斤以上、粮食储备达本年度消费的18%以上。

对我国来说，粮食安全的评估与粮食自给息息相关。1996年，《中国粮食问题》白皮书郑重提出，中国将努力促进国内粮食生产，在正常情况下，粮食自给率不低于95%，净进口量不超过国内消费量的5%。2008年，国家发展和改革委员会发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》明确提出，“保障粮食等重要食物基本自给”，要求将粮食自给率稳定在95%以上；其中稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给，畜禽产品、水产品等重要品种基本自给；保持合理的粮食储备水平，粮食库存品种结构趋向合理，小麦和谷物比重不低于70%。2019年，国务院新闻办公室发布的第二版《中国粮食安全》白皮书再次强调，我国谷物自给率超过95%。2020年，农业农村部印发的《2020年种植工作要点》进一步强化了对谷物基本自给的要求，提出我国粮食安全的底线是三大谷物面积稳定在14亿亩以上、口粮面积稳定在8亿亩以上，大米小麦口粮自给率达100%，强调了口粮的绝对自给。

二、如何看待我国粮食安全形势

我国是世界第一大粮食生产国和消费国。过去十年，我国谷物总产量稳居世界首位，以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，令十四亿多人的粮食安全得到有效保障，粮食安全状况明显提升。从英国经济学人智库“全球粮食安全指数”中也可以看出，2012—2022年，中国粮食安全指数峰值从61.7提高到74.2，最高值达到74.4，粮食安全状况保持良好。

（一）当前我国粮食安全形势整体稳定

总体而言，我国的谷物尤其是口粮的自给率长期处于100%左右，已实现了谷物基本自给、口粮绝对安全，粮食安全水平总体处于较高水平。

产量上看，2022年我国粮食生产取得十九连丰，粮食总产量创历史新高，达6.8653亿吨；人均粮食产量也从2012年的452.1公斤波动增长至2022年的483.5公斤，增长了31.4公斤，增幅约为6.95%，超过联合国粮农组织人均400公斤的粮食安全线，可以满足人们日常的营养需求。

库存上看，我国粮食库存数量充足，粮食储备水平高于联合国规定的17%—18%的国家粮食安全标准。稻谷、小麦两大口粮库存总量大、分布广、比重高，玉米政策性库存进一步充实，粮食供给能力稳步增强。

价格上看，我国粮价总体保持平稳。根据国家统计局各地居民消费价格分类指数数据，2023年1—4月全國粮食价格同比上涨2.1%，4月全国粮食价格同比上涨1.1%，在较为合理的区间内。

供应上看，我国政府储备粮规模、结构、布局持续优化，36个大中城市主城区和市场易波动地区成品粮油储备已达15天以上。同时，我国有序推动粮食仓储物流现代化建设，基本建立了涵盖储运、加工、配送、供应等全链条的粮食应急保障体系，有能力应对各类重大自然灾害和公共突发事件。

贸易上看，近十年来，我国粮食贸易增长迅速，增幅超过同期粮食产量增幅。据海关数据，1991—2000年，我国平均粮食贸易年规模为2074万吨；2001—2010年，我国平均粮食贸易年规模为4362万吨，比上一个十年增长了110.3%；2011—2020年，我国平均粮食贸易年规模为 10987万吨，比上一个十年增长了151.9%。2021年，我国粮食贸易规模再创历史新高，达16785万吨，其中进口16454万吨。2022年粮食进口量略有下降，处于历史第二高位，达14687万吨。

近期来看，截至2023年4月底，2022年度秋粮旺季收购已全面结束，主产区各类粮食企业累计收购秋粮19857万吨，同比增幅3.6%，为近三年来最高水平；夏粮收购也即将有序启动；加之2023年小麦播种面积较2022年增加，目前长势较好，有望再获丰收，粮食安全形势向好。

（二）中长期看粮食产需持紧平衡态势

尽管当前我国粮食安全形势整体稳定，但粮食供求呈现“紧平衡”。展望未来，随着人口增加、工业化推进、城镇化发展及人民消费水平提升，粮食需求呈刚性增长、品类增多的趋势。然而我国粮食产能受水土资源等限制，供应仍面临压力，粮食供求紧平衡的态势料将不会完全改变，仍需依赖国际市场。中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告2020》预测，到2025年中国将出现1.3亿吨粮食产需缺口，主要为大豆缺口，其中水稻、小麦和玉米缺口为2500万吨。美国农业部发布的《2022年农业展望报告》预测，未来10年（至2031年）随着中国城镇化推进和人均可支配收入增多，消费者的生活水平不断提高，对食用油和畜禽产品消费需求的持续增长将继续拉动大豆等消费。正如习近平总书记所指出的，“今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧”。我们仍需在中长期内谨慎应对粮食安全问题。

（三）部分粮食安全风险仍然不容小觑

尽管我国粮食安全形势整体稳定，但也面临不少困难和问题，潜藏风险。

粮食品种存在结构性失衡问题。我国粮食消费正在从关注数量，向重视质量转变，城乡居民对中高端、个性化、多样化粮食产品的消费需求显著增多，然而国内中高端产品、精深加工产品供给不足，部分功能型产品和精深加工产品还需进口。同时，随着我国居民生活消费水平提高，食用油、肉、蛋、奶的消费量相应增加，也存在一定粮食供求结构性矛盾。

粮食贸易存在对外依赖高问题。过去30年中，我国只有个别年份表现为粮食净出口，绝大多数年份都是净进口。当前，尽管我国口粮进口数量不大，但其他食物对国际市场的依赖程度有所提高，总体粮食的自给率只有2/3，剩下1/3需依赖外部进口，食物保障方面存在一定不确定性。

粮食领域存在内外联动加剧风险。随着我国日渐走向国际舞台的中心，面对的风险与压力也接踵而至，地缘政治冲突、贸易保护主义、单边主义等影响下，国际粮食贸易的不稳定性和不确定性大大增加，我国粮食稳定供应所面临的外部风险趋于上升，粮食领域或成为部分国家和地区对华博弈的“试验场”。

此外，粮食领域非传统安全风险渐显。外来物种、新发突发动物疫病和人畜共患病正在不断威胁我国粮食生产安全——“轻则减产千万吨，重则无粮可收”。例如，2019年入侵我国的草地贪夜蛾，已扩散至25个省份近1500个行政县区，仅当年全国发生面积就达到1500多万亩；在广东，部分地区玉米田块危害株率超过60%，没有及时喷药防治或防治不到位的玉米田块，危害株率甚至达100%，几乎绝收。又如，2020年4月，青岛海关从进口的立陶宛小麦中截获检疫性有害生物——小麦矮腥黑穗病菌。该病菌被世界上40多个国家列为重要检疫性病害，对小麦危害大，防治代价高，极难根除。如该病菌随进口小麦传入我国并蔓延，将给我国小麦生产造成严重影响，严重威胁我国粮食安全。

三、如何构建粮食安全体系

作为一个发展中大国，在今后相当长时期内，把握粮食安全的主动权，在确保口粮绝对安全稳定基础上，全面准确地贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略，增强粮食安全相关政策的底线思维和系统观念，搭好粮食安全保障体系的四梁八柱，对于我国维持长治久安、并为世界粮食安全做贡献，都有着非常重要的作用。

可从粮食安全边界入手，立足国内提升中长期产能；从保障粮食安全的依赖性、可获得性、可利用性、稳定性的维度，统筹利用农业国际合作、贸易、投资等多重手段，确保粮食进口来源、进口渠道、进口供应链的安全、可控、可靠，形成国内国际供给双重安全，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。

（一）全方位夯实国内粮食安全根基

依法妥处粮食安全问题。要从战略性、全局性高度看待粮食安全问题。稳步推动《粮食安全保障法》等立法工作，提高依法治粮、依法管粮的可行性。同时，还要善用《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》《粮食质量安全监管办法》等专门性行政法规，提高粮食安全优先级。同时为应对非传统粮食安全威胁，还需开展多部门在政策立法上的合作。例如，为应对外来有害生物入侵对粮食安全造成的威胁，我国农业农村部、自然资源部、生态环境部、海关总署于2022年联合发布了《外来入侵物种管理办法》，與《中华人民共和国生物安全法》等相关法律法规，以强化对外来入侵物种的治理，筑牢粮食安全防线。

做好藏粮于地有关工作。保障粮食安全，首先在于保证耕地资源的绝对安全。正如习近平总书记所言，“我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好”，守好十八亿亩耕地红线，稳住耕地数量至关重要。同时，还要提高耕地质量，有序推动高标准农田建设。

提高藏粮于技能力水平。习近平总书记强调，“稳产增产根本出路在科技”。要切实推动农业领域的科技创新，大力发展现代农业技术，加大对农机作业配套、农田水利等建设的技术支持力度，对既有资源进行有效利用，依靠科技为现代农业发展提供支撑，稳产增长、提高单产。同时，还要提高民族种业实力，切实推进种源自主化，实现靠本国种子维护本国粮食安全。

充分完善种粮激励机制。要优化粮食价格机制，切实保障农民收益，提高农民种粮积极性。同时，要充分发挥市场机制作用，强化政府定点支持，扶持、培育新型农业主体，提高粮食主产区生产、经营积极性。此外，还可以适度提升规模经济效应，健全专业化农业服务体系，让农村改革发展成果惠及更广大农民。

秉持大农业观、大食物观。当前，我国人民对粮食的需求已从“吃得饱”，转变为既要“吃得饱”，更要“吃得好”，还要“吃得放心”；从关注数量，向同时关注数量、质量、营养、健康等方面发展。要适应人民群众食物结构的变化趋势，转变观念，秉持大农业观、大食物观，全方位多途径开发食物资源，做好农产品保供工作，实现“既要保数量，也要保多样、保质量”。

此外，还要在粮食安全领域加大对气候变化、生物安全等新问题、新现象、新趋势的研究，全方位筑牢国内粮食安全的根基，防化相关潜藏风险。

（二）构建全球粮食安全命运共同体

受制于国内耕地、水资源与生态环境压力，保障我国粮食安全、提高国民生活质量离不开粮食及其他重要农产品的适度进口。在粮食领域也要用好“两个市场、两种资源”，保障安全、稳定供应。

抓紧全球布局，实现粮食进口的多元化。要从稳定粮食供应链角度出发，加强顶层布局，推进国际农业合作机制建设，加紧推动安全、稳定的国际粮食供应链建设，挖掘潜在合作机遇和合作伙伴，加快农产品进口多样化，推动农产品进口国来源分散化，形成应对地缘政治因素冲击的粮食安全“防火墙”。我国也应进一步利用自身超大规模市场优势，通过农业对外合作积极吸引外资并引进优质种质资源、农业技术和相关人才，通过推进境外农业全产业链投资布局，形成国内资源确保口粮安全和国际资源确保大食物安全的有机配合；同时，继续推进培植具有国际竞争力的涉农企业集团，强化国际农业治理能力，提升对国际粮食市场定价权的影响力。

放眼全球发展，为全球粮食安全作贡献。FAO、世界粮食计划署等日前发布的最新一期《全球粮食危机报告》显示，2022年全球粮食安全形势严峻，58个国家和地区约2.58亿人面临严重粮食不安全问题。鉴于此，中国应继续发挥维护世界粮食安全的积极作用，继续参与联合国组织倡导的稳定粮食援助计划，并通过自身与140多个国家和地区的农业合作，继续向广大发展中国家推广农业技术、分享农业政策经验，帮助更多国家改善粮食安全状况，与世界共享中国农业发展的红利。