拉美债务危机治理中的非对称调整

2023-07-28王达

区域与全球发展 2023年2期

王达

内容提要： 20 世纪80 年代至21 世纪初期，拉丁美洲地区爆发了一场严重的债务危机。以美国和国际货币基金组织为首的治理主体，为应对拉美债务危机而采取了以结构调整为主的治理方案。但是，经过近十年的治理，结构调整计划不仅没能改善拉美债务国的问题，还在一定程度上加大了债务问题对拉美地区国家的负面影响。本文认为，拉美债务问题最终治理失败的主要原因在于治理过程中的非对称调整现象。美国等治理主体要求拉美债务国接受严格的经济结构调整，却对同样对债务问题的形成负有责任的美国商业银行采取了宽松和保护政策。最后，本文认为中国秉持的“共商共建共享”全球治理观与正确的义利观能够成为克服非对称调整问题的关键。

一、问题的提出

20 世纪80 年代，大量的拉丁美洲国家爆发了严重的主权债务危机，其巨大的破坏力直接导致拉美国家的经济发展经历了“失去的十年”。①United Nations, “The End of the Golden Age: The Debt Crisis and Development Setbacks,” in United Nations, eds., World Economic and Social Survey 2017, New York: United Nations Press, 2017, pp.60-61.事实上，自1982年拉美债务危机爆发后，美国和国际货币基金组织（IMF）以及世界银行迅速着手治理这一危机。当时，治理者们主要采用了名为“结构调整计划”（Structural Adjustment Programs, SAPs）的治理方案向经历债务危机的国家提供贷款。①Bob Milward, “What Is Structural Adjustment?” in Ed Brown, eds., Structural Adjustment: Theory,Practice and Impacts, London: Routledge, 2000, pp.24-37.结构调整计划要求债务国加强私有化、国际贸易和外国投资自由化以及减少对外国资本的壁垒，从而扩大债务国的海外投资、平衡政府赤字并改善债务国的经济状况。②James B.Greenberg, “A Political Ecology of Structural-Adjustment Policies: The Case of the Dominican Republic,” Culture & Agriculture, Vol.19, No.3, 1997, pp.85-93.在十年的拉美债务危机中，美国、国际货币基金组织和世界银行的治理从未缺席，而且他们不断改进治理政策。但是，从对拉美国家债务问题治理的最终效果来看，其行动无疑是失败的。世界银行的数据显示，1980 年，拉美地区国家长期债务占商品和服务出口的比率为212%。而经过美国近十年的救助和调整，1989 年其长期债务占商品和服务出口的比率反而上升到了316%。③World Bank, “World Development Report 1989: Financial Systems and Development,” 1989, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5972, 访问日期：2022 年7 月24 日。债务治理行动未能帮助拉美国家缓解债务负担，甚至一定程度上还加剧了债务问题的危害。

对债务治理者特别是美国来说，他们有着强大的政治动机治理好这场危机。④Francis Adams, Dollar Diplomacy: United States Economic Assistance to Latin America, London:Routledge, 2019, p.88.那么，在治理主体具有强大治理动机且确实采取了现实治理行动的背景下，究竟是什么因素导致了美国、国际货币基金组织和世界银行在拉美债务危机问题上治理的失败？

二、既有解释及其不足

目前，学界对结构调整计划在拉美债务问题上并未达到预期效果这一看法基本达成了共识。从结果来看，结构调整计划在提振拉美债务国经济发展、提高国民实际收入和确保社会公平等方面都没有产生明显的积极效果，甚至对拉美债务国的经济发展和社会稳定造成了一定的负面影响。⑤Eliana Cardoso, Latin America’s Economy: Diversity, Trends, and Conflicts, Cambridge: The MIT Press,1995; Amartya Sen, Development as Freedom, New York: Anchor, 2000; Bob Milward, “The Macro-Economic Impacts of Structural Adjustment Lending,” in Ed Brown, eds., Structural Adjustment: Theory, Practice and Impacts, London: Routledge, 2000, pp.41-58.同时，有一些实证研究对结构调整计划的现实效果进行了检验。此类研究通过对拉美地区接受调整国家的贫困人口数量、实际薪资、就业水平及健康和教育指标演变的整理与观察，发现接受了结构调整计划的拉美国家在经济活动水平和人民生活水平方面都出现了大幅下滑。①Miguel D.Ramirez, “Stabilization and Adjustment in Latin America: A Neostructuralist Perspective,”Journal of Economic Issues, Vol.27, No.4, 1993, pp.1015-1040.

而对结构调整计划未能在拉美债务危机中发挥作用的原因方面，学者们给出的既有解释基本可以归类如下：第一，对结构调整计划本身的批判，认为其本质上是一种现代版的殖民手段；②Sue Mc Gregor, “Structural Adjustment Programmes and Human Well-Being,” International Journal of Consumer Studies, Vol.29, No.3, 2005, pp.170-180; Beate Jahn, “Kant, Mill, and Illiberal Legacies in International Affairs,” International Organization, Vol.59, No.1, 2005, p.189.第二，对结构调整计划背后新自由主义思想的批判，认为新自由主义作为一种发展理论，其思想本身就是不成熟的；③Irma Adelman, “Fallacies in Development Theory and Their Implications for Policy,” in Gerald M.Stiglitz, eds, Frontiers of Development Economics : The Future in Perspective, New York: Oxford University Press,2000; Lant Pritchett, “Solutions When the Solution Is the Problem: Arraying the Disarray in Development,” World Development, Vol.32, No.1, 2004, pp.191-212.第三，部分学者认为，结构调整计划本身并没有缺陷，失败的真正原因在于其与拉美债务国既有政治、经济和社会机制的不适配。④Michael Walton, “Neoliberalism in Latin America: Good, Bad, or Incomplete?” Latin American Research Review, Vol.39, No.3, 2004, p.166.

总的来说，目前对结构调整计划未能在拉美债务危机期间发挥效用的解释主要集中在治理手段和被治理的一侧。而事实上，作为治理主体的美国和国际货币基金组织在拉美债务危机问题上进行了近十年的治理并数次调整其治理方式，但很少有研究分析他们在治理过程中的具体行动。就债务问题而言，治理者的行动和被治理的行动同样重要，治理者是否真正承担其政治经济义务将极大地影响治理方案的最终效果。而既有解释普遍将治理者的表现放在了一种理想化的前提之下，对治理主体在治理方案具体执行上的讨论明显不足。

三、拉美债务危机治理中的非对称调整现象

（一）什么是“非对称调整”现象

在拉美债务危机治理中出现了一种可以称为“非对称调整”（Asymmetric Adjustment）的现象。作为治理主体的美国和国际货币基金组织，要求被治理的拉美债务国接受严格的经济结构调整计划以换取刺激经济增长的贷款，但对为债务危机形成负有责任的美国大型商业银行却采取了极为宽松甚至保护性的调整方案。美国政府和国际货币基金组织对拉美债务国过度的经济结构调整，与其对美国大型商业银行不当放贷策略和经营手段的调整，形成了明显的非对称。简单来说，“非对称调整”就是治理主体对不同被治理客体在经济结构调整这一治理手段上调整力度的非对称。同时，非对称调整也会带来不同被治理客体在治理成本分担和最终治理效果上的非对称。

（二）拉美债务治理政策中非对称调整的具体表现

自1982 年开始，美国等债务治理主体就迅速地制定了国际债务治理政策以帮助拉美债务国应对债务危机，其努力一直持续到2003 年债务危机基本结束。根据调整政策在不同时期的侧重点，可将其分为了以下三个阶段。

1.国际货币基金组织阶段（1982—1985 年）

在拉美债务危机爆发后的早期阶段，美国并没有直接下场进行干预，而是在背后支持国际货币基金组织对拉美债务国采取调整措施。在拉美债务问题的治理上，美国将国际货币基金组织作为自身连锁战略（Linkage Strategy）的工具。①连锁战略即在与他国“讨价还价”（Bargaining）的过程中出于本国的外交目标而加入其他第三方的政策工具或国际行为体，具体内容请参考Benjamin J.Cohen, “International Debt and Linkage Strategies:Some Foreign-Policy Implications for the United States,” International Organization, Vol.39, No.4, 1985, p.720。这一阶段，国际货币基金组织及其背后美国政府的债务治理措施主要旨在促进债务国经济的“向下”调整，即通过对债务国的经济结构进行调整，减少债务国的公共开支，实现市场资金的回流，进而提升各国重组外债与偿付利息的能力。为此，国际货币基金组织在拉美地区提出了以“经济稳定计划”（Stabilization Program）为主的紧缩性结构调整计划，具体包括货币贬值、提高利率、缩减公共部门的规模、放宽对贸易和投资的控制等。

而在对商业银行的调整方面，国际货币基金组织和美联储牵头组织各大商业银行向拉美国家提供紧急援助贷款。由于这类贷款并非出于商业银行自身的意愿，所以这类货款也被称为“强制贷款”（Concerted Lending）。在国际货币基金组织的指导下，商业银行同拉美债务国就既有债务的重新安排和新增贷款展开了三轮谈判。但是，国际货币基金组织并没有对债务重新安排和贷款数额提出任何具体的要求。在前两轮谈判中，有13 个拉美债务国共获得了500 亿美元的债务安排。同时，商业银行向9 个拉美债务国提供了140 亿美元的强制贷款，但新贷款的利率普遍超过了2%—2.5%。在1984 年的第三轮谈判中，国际货币基金组织要求商业银行改善贷款利率，最终有11 个国家获得了1130 亿美元的债务安排，并有6 个国家获得了60 亿美元的强制贷款。①ECLAC, “The Evolution of the External Debt Problem in Latin America and the Caribbean,” November 26, 1988, https://digitallibrary.un.org/record/55737, 访问日期：2022 年7 月24 日。但总体来看，三轮谈判后商业银行向拉美债务国提供的新贷款是明显不足的。因为在1982 年，拉美国家的债务规模就已经达到2950 亿美元。②Pedro-Pablo Kuczynski, “Latin American Debt,” Foreign Affairs, Vol.61, No.2, 1982, pp.344-364.1985 年，拉美国家的债务规模更是扩大到了3600亿美元，约占该地区全年国内生产总值的一半。③Dragoslav Avramovic, Developing Country Debts in the Mid-1980s: Facts, Theory and Policy, London:Palgrave Macmillan, 1988, p.87.商业银行新提供的贷款并没能改变拉美债务国入不敷出的情况。

对比来看，本阶段债务治理政策中的非对称调整表现十分明显。正如拉美经济学家里卡多·弗伦奇-戴维斯（Ricardo Ffrench-Davis）指出的那样，“从历史上看，20 世纪80 年代的拉美债务危机是独一无二的，因为债权银行同债权国政府以及国际金融机构之间实现了系统性的协作。”④Ricardo Ffrench-Davis, Reforming the Reforms in Latin America: Macroeconomics, Trade, Finance, New York: Macmillan, 2000, p.83.在债务国调整这一侧，国际货币基金组织和美国政府采取了一种近乎市场“拜物教”的治理手段，要求债务国严格按照市场规则全额偿还债务。⑤Ibid., p.90.因为几乎所有的债务救助都是以债务国接受国际货币基金组织的紧缩性调整政策为前提条件的，所以只有那些选择坚持痛苦的宏观经济政策改革方案并承诺继续按市场条件偿还债务的债务国，国际货币基金组织才会帮助其同银行进行关于债务重组和新增贷款的谈判。⑥United Nations, Economic Commission for Latin America and the Caribbean Report: The Evolution of the External Debt Problem in Latin America and the Caribbean, 1988, pp.12-13.而在对商业银行的调整这一侧，美国政府和国际货币基金组织不仅没有设定明确的贷款指标，同时，还通过集体谈判的方式提高了商业银行对债务国的议价能力。这是因为，银行通过单独谈判来确保债务国政府偿还债务的政治能力明显有限，但国际货币基金组织可以以第三方监督者的身份做出政治决定来迫使债务国偿还债务。事实上，国际货币基金组织在这一时期很大程度上充当了银行的“催债员”角色。⑦John Loxley, Debt and Disorder, Boulder Colo: Westview Press, 1986, p.117.不仅如此，根据与美国财政部的协议，国际货币基金组织被要求分别处理每个债务国的债务问题，因为美国政府不希望出现债务人合作或集体行动这样会提高债务国谈判地位的情况。①Robert Devlin, Debt and Crisis in Latin America, New Jersey : Princeton University Press, 2014, p.220.这一阶段债务治理政策中所表现出的巨大不对称性，使得债务治理政策更像是一种强制要求债务国按照合同条款偿还债务的经济战略。美国和国际货币基金组织的债务治理政策让拉美债务国偿付银行贷款的能力和商业信誉得到了维持，但没有降低或缓解拉美地区国家日益高涨的债务水平。②William Greider, Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, New York: Simon and Schuster, 1989, p.548.

2.“贝克计划”阶段（1985—1989 年）

在拉美债务危机爆发的第三年，债务问题已经从个别国家发展为拉美地区整体的区域性危机。债务危机的升级使美国政府逐渐认识到亲自下场解决危机的重要性和必要性。1985 年10 月9 日，在世界银行和国际货币基金组织召开的汉城年会上，美国前财政部长詹姆斯·贝克（James Baker）提出了一项“美国关于发展中国家持续增长计划”，即“贝克计划”（Baker Plan）。③Christine A Bogdanowicz-Bindert, “World Debt: The United States Reconsiders,” Foreign Affairs, Vol.64,No.2, 1985, pp.259-273.贝克的发言表明了美国政府对处理债务问题的新态度，即用刺激增长来代替过去的紧缩性政策。然而，“贝克计划”并没有放弃对债务国的结构调整。事实上，贝克将这种新的治理办法称为“结构调整与增长并行”（Structural Adjustment with Growth）。④Kathleen B.Rasmussen, Foreign Relations of the United States, 1977-1980, Washington: United States Government Printing Office, 2013, pp.762-763.治理主体们继续要求拉美债务国接受全面且严格的国内经济结构调整，并以此作为为其提供新贷款的前提和条件。“贝克计划”对拉美债务国的结构调整要求包括：（1）减少政府对经济的干涉，将效率低下的国有企业转移到私营部门；（2）推行税收和劳动力改革以增强国内储蓄的流动；（3）采取政策来吸引外国直接投资和资本流入；（4）进一步开放国内市场并鼓励贸易自由化等。而在对商业银行一侧的调整方面，“贝克计划”要求世界银行与美洲开发银行在国际货币基金组织的引领下向15 个债务国增发90 亿美元的新贷款，时间设定在1986—1988 年。同时，其计划通过游说私人商业银行的方式在这三年间向15 个债务国增发了200亿美元以上的新贷款。

与上一阶段相比，“贝克计划”的提出证明了治理主体，特别是美国政府进一步参与债务治理的决心，同时表明美国政府意识到了牺牲债务国经济发展的紧缩措施必须让位于刺激增长的重要性。但是，这一阶段债务治理政策仍然表现出了很大的不对称性。

美国政府表面上向商业银行施加压力，通过呼吁而非强制的方式要求其就商业利益做出一定的让步。而在治理政策的具体实施上，政府却给予了商业银行极高的自主决定权。①Christine Bogdanowicz-Bindert, “World Debt: The United States Reconsiders,” Foreign Affairs, Vol.64,No.2, 1985, p.268.首先，“贝克计划”预期的援助额度仅能覆盖债务国年均外债利息的25%。而事实上，拉美债务国每年要偿付的债务（包括贷款本金和贷款利息）远远高于其新得到的援助贷款。其次，“贝克计划”刺激增长的目标能否成功，很大程度上取决于商业银行提供新贷款的意愿。但美国政府并未制定任何强制性的政治命令或具体的经济激励措施来确保这种意愿得到落实，而只是寄希望于银行的“善意”。事实上，这一时期的银行都普遍在尽其所能地减少提供新贷款，“贝克计划”一开始承诺的新贷款发放数额最终仅落实了不到三分之一。②Ibid.因此，美国政府放任银行追求自身利益的“贝克计划”，本质上就是一个不可能实现的方案。最后，在拉美债务国既有债务的减免问题上，美国政府严格贯彻了“逼债而不减债”的态度。③单忠东：《贝克计划与南北关系》，载《世界经济》，1986 年第6 期，第18—21 页。债务偿还的期限虽然可以延长，但债务国最终必须按照合约归还所有商业银行的本金和利息。美国政府甚至不允许其他西方债权国主动减免拉美债务，以防止连锁反应的产生。直接的债务减免是缓解债务危机的最优手段，但债务减免造成的经济损失则将会由银行承担。因此，最有效但也对银行业伤害最大的债务减免手段没能被纳入美国政府在这一时期的政策选项中。

3.“布雷迪计划”阶段（1989—2003 年）

在“贝克计划”提出后的数年中，巨额的债务负担在持续削弱着拉美债务国的经济发展能力，不少国家出现了连年负增长的情况。而随着债务问题的持续恶化，拉美国家中开始频繁出现债务违约的现象。1989 年，巴西首先宣布将停止偿还债务利息。随后，其他拉美国家也开始纷纷效仿。终于，在1989 年3 月10日，美国布什政府的新任财政部部长尼古拉斯·布雷迪（Nicholas Brady）提出了“减轻发展中国家债务计划”（Debt Relief Plan for Developing Countries），即“布雷迪计划”（Brady Plan）。与以往的应对措施相比，“布雷迪计划”中出现了许多新的要素。一方面，“布雷迪计划”终于认识到拉美债务危机的根源并非暂时的资金流动性危机，而是债务国债务偿还能力的危机。该计划的提出表明，美国的国际债务政策将不再是通过发放新贷款以刺激债务国的经济增长，而是转向直接减轻重债国手中的债务负担。另一方面，以“布雷迪计划”为标志，美国彻底摒弃了过去的“最低限度地干预”政策，转而开始积极主动地着手处理拉美债务问题。①C.Roe Goddard, US Foreign Economic Policy and the Latin American Debt Issue, London: Routledge,2017, p.10.在当时的环境下，“布雷迪计划”对债务减免的许诺可以说是具有划时代的意义，因为就像国际货币基金组织前总裁米歇尔·康德苏（Michel Camdessus）所说的，“在当时，债务减免是你甚至不能公开谈论的话题”。②Claudio J.Katz and Vicnent A.Mahler, “Three Views of the Latin American Debt Crisis,” Cooperation and Conflict, Vol.27, No.2, 1992, pp.191-213.“布雷迪计划”融合了债务减免、债务证券化、资产担保等基本理念，以本金减免、降低利息、贷款展期、债券置换贷款和增发新贷款为主要手段。自“布雷迪计划”提出后，先后有墨西哥、哥斯达黎加、委内瑞拉和阿根廷等拉美国家加入该计划。以1990年2 月墨西哥签署的协议为例，该国欠商业银行的485 亿美元中长期外债得到了处置，这约占其债务总额的50%。③William R.Cline, “International Debt Reexamined,” Peterson Institute for International Economics,Vol.46, No.1, 1995, p.17.在“布雷迪计划”提出后的五年间，共有18个国家近1900 亿美元的银行贷款被列入重组计划，并有超过600 亿美元的债务得到了直接减免。平均来看，拉美各债务国都获得了约30%—35%的债务减免。

在对债务国的调整上，“布雷迪计划”依旧要求拉美债务国以强制实行结构调整为前提，但治理思路从“债务国接受结构调整以换取商业银行的新贷款”转变为“债务国接受结构调整以换取商业银行的新贷款和直接的债务减免，并以债务减免为主”。④Jeffery Sachs, “Making The Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.92.与前两阶段相比，“布雷迪计划”在对债务国的调整力度方面有所减弱，接受调整的收益也更加直接。但是，“布雷迪计划”的提出仍旧没能完全解决结构调整的不对称问题。作为主要治理者的美国政府在对其商业银行的调整上虽然采取了更强硬的态度，但其对商业银行提出的新要求仍并不足以使后者做出足够的利益让步，而是让债务国承担了更高的调整成本。

需要特别注意的是，美国大型商业银行在这一时期已经基本脱离了倒闭风险。得益于前两阶段的不对称调整，美国银行业的资本得到了一定程度的回血，并在1989 年前后回收了他们到期债务中的大部分利息。同时，商业银行也采取了更具保护性的放贷策略，一边增加自身的资本额，一边削减向债务国的新发贷款。通过这种方式，这些银行在债务危机中所承担的风险得到了有效缓解。联邦存款保险公司（FDIC）主席威廉·塞德曼（William Seidman）于1989 年1 月在美国众议院作证时表示：“即使在最坏的情况下，9 家货币中心银行中的每一家都可以单方面全额注销其对6 个最大债务国的未偿贷款，并且在税后基础上每一家银行都将保持不破产。”①Jeffery Sachs, “Making The Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.90.这意味着，这一阶段的商业银行存在着更大的向下调整空间。或者说，作为前两阶段不对称调整的直接受益者，商业银行只有做出远高于之前的让步，承担更大的责任和风险，才能弥补结构调整的不对称。

然而，在对商业银行的调整方面，美国却仍给商业银行保留了与之前至少是相同的主动权和灵活操作的空间。例如，美国财政部并没有对商业银行债务削减的程度和手段设定明确的指标。政府只是制定了模糊的菜单化框架，债务减免的细节则要在银行与债务国之间的谈判以及在具体的市场交易过程中得出。这就使得商业银行可以轻松和抽象地支持“布雷迪计划”，不要做出任何具体的让步。②Jeffery Sachs, “Making The Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.95.同时，商业银行可以选择对自己最有利的成本最低的债务剥离方式。例如，美国的大型商业银行普遍选择了“债转股”的减债方式。“债转股”确实符合“布雷迪计划”减债的目的，但其本质上是一种债务置换，即债务国政府通过增加内债的方式来摆脱亏欠银行的外债。通过这种手段，债权银行成功地将危机的大部分成本转移给了拉美债务国。可以说，“布雷迪计划”主要是在为美国银行提供切断其与拉丁美洲债务国之间联系的方法，使得商业银行能够从债务危机中全身而退。

（三）非对称调整现象的成因

拉美债务危机治理中非对称调整现象的成因主要来自以下两个方面。一方面，由于债务来源的高度集中，拉美债务危机使得放债的美国商业银行和借债的拉美国家之间形成了一种经济上双向的恶性捆绑。这使得作为治理主体的美国政府有强大的经济动机保护本国商业银行的利益不受其治理政策的影响，这种治理之下对“私利”的追求使其对拉美债务国和国内商业银行群体采取了非对称调整。另一方面，美国商业银行群体更多的渠道反映其政策意见，同时它们可以利用美国政府对商业银行经营情况审查的漏洞，夸大其面临的风险。这种关系上的亲密性使得美国政府的治理政策在成本分配等问题上明显地向其国内商业银行倾斜。

美国学者杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）指出，拉美债务危机实际上给美国带来了两场危机。①Jeffery Sachs, “Making the Brady Plan Work,” Foreign Affairs, Vol.68, No.3, 1989, p.88.一方面，拉美地区国家借入了太多其无法偿付的贷款，导致地区经济和政治局势动荡，从而在国际外交战略方面对美国政府形成了挑战。但另一方面，作为拉美债务国主要债款出借方的美国商业银行，向拉美地区国家借出了太多贷款，以至于美国的商业银行陷入了可能集体破产的窘境，进而对美国的国内经济安全造成威胁。因此，拉美债务危机实际上同样威胁到了作为危机治理方的美国的经济利益。得益于政府的支持和保护，美国银行业在拉美债务危机爆发前依靠海外贷款获得了巨额的利润收益。即使是在债务危机初现端倪时，美国银行业仍对这种经营方式保持着自信。花旗银行前总裁沃尔特·沃里斯顿（Walter Wriston）的观点很好地概括了这一时期美国商业银行的想法，“与公司不同，欠发达国家是永远不会破产的。因为他们的基础设施不会消失，人们的生产力不会消失，自然资源也不会消失”。②Walter Wriston, “Was I Exacting? Sure.Was I Occasionally Sarcastic? Of Course,” Institutional Investor,Vol.17, No, 1, 1987, p.20.受这种盲目乐观情绪的影响，在20 世纪70 年代末期，大量的美国商业银行纷纷向拉美地区国家借出了远超其资本总额的贷款。在20 世纪80 年代，美国花旗银行和美洲银行对巴西一国的贷款额就分别相当于这两家银行的资本总额。③David Lomax, The Developing Country Debt Crisis, Berlin: Springer, 1986, p.90.如果将拉丁美洲的五个最大借款国（阿根廷、巴西、智利、墨西哥和委内瑞拉）加在一起，美国12 家最大银行的风险则从82.5%（安全太平洋银行）到262.8%（汉华实业银行）。即使仅在墨西哥一国，美国12 家最大银行中也有9 家的资本超过了40%。④William R.Cline, International Debt and the Stability of the World Economy: Policy Analyses in International Economics, Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1983, p.34.阿根廷、巴西和墨西哥三国从美国九大商业银行的借款都超过了这九家商业银行的资本总额，这就意味着，只要阿根廷、巴西和墨西哥三国暂停偿付一年的债务，美国九大商业银行的资本总额就会瞬间蒸发三分之一。①David F.Lomax, The Developing Country Debt Crisis, Berlin: Springer, 1986, p.90.由此可见，拉美债务危机对国内商业银行的影响是美国政策制定者无法忽视的问题。美国政府不允许相关银行倒闭，因为这些银行通过银行团体和同业存款与美国金融系统的其他部分紧密相连。因此，作为拉美债务危机治理者的美国，就具备了在危机治理中优先保护其国内银行业的经济动机。也正因为如此，美国对拉美债务国和其国内商业银行的结构调整出现了明显的不对称。

另一方面，美国国内的商业银行群体有更多、更直接和更有力的渠道去影响作为债务治理主体的美国的政策制定。美国学者本杰明·科恩（Benjamin Cohen）认为，美国政府之所以无法在拉美债务危机期间对商业银行进行强而有力的调整，其困境的关键在于：美国政府对国内银行业的影响力非常有限。②Benjamin J.Cohen, “International Debt and Linkage Strategies: Some Foreign-Policy Implications for the United States,” International Organization, Vol.39, No.4, 1985, p.726.首先，美国政府认为，拥有强大且具有国际竞争力的银行体系至关重要，而该体系又以能够开展海外贷款业务的大型商业银行为基础。③William Greider.Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, New York: Simon and Schuster, 1989, p.27.由于商业银行对美国和国际经济的重要性加之美国经济对商业银行的依赖，商业银行获得了强大的结构性影响力与谈判权。其次，美国国内政治结构导致的其政府部门之间复杂的管辖界限与职能差异，使其难以对商业银行制定和执行连贯的官方调整战略。例如，美国财政部本应在债务问题上就银行的行为采取行动，但是，如果商业银行在拉美债务问题上遭受重大损失，政府将不得不要求纳税人出手相助以确保国家经济的稳定。而防止这种情况的发生恰恰是财政部的职责所在。因此，财政部选择向债务国政府施加压力以要求其偿还债务，而没有对商业银行采取可能导致其破产的调整措施。最后，美国政府对商业银行的海外业务缺乏有效的监督与审查，这就让商业银行可以夸大危机对其经济状况造成的威胁，并让银行以“顾问”的身份影响政府的每一项债务决策。一方面，美国银行可以通过个人或集体代表的方式向监管机构（包括美联储、财政部和国会）以及政府施加压力。④William Greider.Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country, New York: Simon and Schuster, 1989, pp.114-115.另一方面，美国主要的监管机构，包括美联储、联邦存款保险公司和货币监理署（OCC），也普遍与商业银行之间形成了过度的监管通融（Regulatory Accommodation）。①Thomas Dye and Harmon Zeigler, The Irony of Democracy, North Scituate: Duxbury press, 1978, pp.264-265.由于监管部门缺乏对商业银行海外业务的了解，导致这些部门向当局提交的政策建议主要是在反映银行家们对拉美经济事务和债务危机管理的看法上。②Ricardo Ffrench-Davis, Reforming the Reforms in Latin America: Macroeconomics, Trade, Finance, New York: Macmillan, 2000, p.83.商业银行与美国政府之间的这种亲密性，为商业银行群体要求和影响政府采取非对称调整铺平了道路。

四、非对称调整对拉美债务治理造成的负面影响及原因

（一）非对称调整对拉美债务治理政策的负面影响

在1982—1985 年的国际货币基金组织调整阶段，由美国设计并由国际货币基金组织主导的债务政策并没有取得预期效果。拉美债务国的债务水平不仅没有得到控制，反而逐年飞速增长。净债务占出口的百分比高达200%—300%，拉美各国甚至普遍出现了经济负增长的情况。③William Cline, International Debt and the Stability of the World Economy, Washington D.C.: Institute for International Economics, 1983, pp.130-131.同时，国际货币基金组织强制推行的紧缩措施也引起了拉美债务国的强烈反对，甚至在拉美地区一度引发了“国际货币基金组织骚乱”。④Manuel Pastor, “Latin America, the Debt Crisis, and the International Monetary Fund,” Latin American Perspectives, Vol.16, No.1, 1989, pp.79-80.受紧缩措施的影响，拉美各国普遍出现了物价飞涨、经济凋敝和人民生活水平下降的情况，一系列大规模的罢工、示威游行、城市暴乱甚至政府更迭等事件在拉美债务国频繁爆发。这使得国际货币基金组织的紧缩措施被债务国视作发达国家控制其处于贫穷和依附状态的政治工具。在整个拉美地区，“国际货币基金组织”几乎成了一个不好的词。⑤托达罗：《第三世界的经济发展（下册）》，于同申译，中国人民大学出版社1991 年版，第261 页。在“贝克计划”阶段，非对称调整也让治理不可避免地陷入了困境。在非对称调整的影响下，拉美债务国的经济发展迅速收缩，并有大量的资本转移给了债权银行。拉美地区每年的净转移数额非常大，相当于该地区国内生产总值的4%，这一数字甚至超过了德国在第一次世界大战后不得不向协约国支付战争赔款时所记录的数字。①Robert Devlin, Debt and Crisis in Latin America, New Jersey: Princeton University Press, 2014, p.77.最后，非对称调整下的“布雷迪计划”与前两阶段的治理方案表现出了相同的弱点，没有产生足够大的积极效果。“布雷迪计划”最终成功筹措的300 亿美元资金对于债务国来说只是杯水车薪。1990 年底，拉美债务总额已高达4000 亿美元，年债务利息也有400 亿美元。而在“布雷迪计划”计划推出的三年后，拉美外债总额又再次飙升到4500 亿美元。同时，减债协议最终也只涉及了债务中的一小部分，大部分拉美国家的债务实际上并未得到减免。

总体来看，非对称调整问题的存在对各阶段债务治理政策的最终效果都造成了很大的负面影响。

（二）非对称调整对治理效果产生负面影响的原因

本文认为，美国和国际货币基金组织治理债务问题的思路和设计其实是具有现实性和可行性的。一项合格的债务治理政策必须优先关注债务主体最急切的问题，在拉美地区就是不断的资本外流。如果缺乏新资本的汇入或内部的新资本生成，地区既有的债务问题就无法得到解决。而美国政府设计的“让债务国进行经济体制改革以实现增长加上实质性和持续性的债务减免”的结构调整方案，通过开源节流的方式切实把握住了拉美债务问题的关键。然而，如果想要在现实层面达成这一目标，债务危机所涉及的各方主要参与者都必须通过协作的方式共同参与进来，即每一方都必须肩负起一定的责任和风险。②Benjamin J.Cohen, “International Debt and Linkage Strategies: Some Foreign-Policy Implications for the United States,” International Organization, Vol.39, No.4, 1985, p.705.拉美债务国需要接受长期甚至是痛苦的以市场为导向的经济结构调整，从而恢复自身的“造血”能力。而债权国则需要为既有债务的风险提供政治担保，以帮助债务国获得新的外部资本。同时，债权方（即美国的大型商业银行）需要核销或减免一部分债务，使债务国能把新生成的资本投入到再生产之中。对债务规模极大的拉美国家来说，后者显得尤为重要。通过这种集体协作的方式，各方最终都能达成自身目标并维护自身的首要利益，拉美债务国能够重建国内的经济增长并在国际层面恢复商业信誉，美国政府能够稳定区域的政治局势并弥补其外贸逆差，多边贸易组织能够降低国际金融市场的交易风险，而银行也可以将商业债务换成更有担保和收益的债券或股份。

然而，如果这种经济调整是非对称的，即有一方没有承担相应的责任和风险，那么，治理的效果就将大打折扣。这是因为，在债务问题上结构调整计划必须和新贷款的流入搭配使用，调整计划负责治标而新贷款才负责治本。结构调整计划要求债务国将权力下放给市场并尽可能减少政府对市场的干预，其本质是为外国资本的汇入提供一个宽松的商业环境，从而利用市场自发的力量实现债务国的国际收支平衡。但对已经出借了大量资本的商业银行来说，在没有外部的监督下，它们显然没有继续向一个无法偿债的客户提供贷款的商业动机。同时，商业银行也不希望出借的债务遭到核销或减免，尽快完整地收回其贷款才更符合银行的商业利益。因此，债务治理主体对商业银行经营策略和贷款方式的强制调整就显得非常重要。然而，在拉美债务危机的治理过程中，治理主体对美国商业银行的非对称调整为其提供了过度宽松的经营环境与意见反馈渠道。就像杰克·兹维克（Jack Zwick）和理查德·戈尔特（Richard Goelt）所指出的那样，在拉美债务危机的治理问题上，“私人银行正在有效地制定美国的对外经济政策而非政府”。①Jack Zwick, “U.S.Banks Are Making Foreign Policy,” New York Times, March 18, 1979, https://www.nytimes.com/1979/03/18/archives/point-of-view-us-banks-are-making-foreign-policy.html, 访问日期：2022 年7月24 日。而非对称调整对商业银行利益的任何倾斜，都将不可避免地以拉美债务国牺牲利益为代价。

五、中国智慧与非对称调整问题

过去，中国更多的是参考被治理的拉美债务国，以应对全球化的冲击并防止经济发展失调。但是，随着中国综合实力的增强与全球治理实践的增加，当今中国应从治理者的一侧对拉美债务危机中的非对称调整现象进行反思和批判，并结合自身的治理经验为全球治理提供中国智慧。本文认为，中国的全球治理观念能够从以下两个方面为克服非对称调整现象提供帮助。

一方面，“共商共建共享”的水平治理与“权威家长式”（Authoritative Paternalism）的垂直治理。造成拉美债务治理危机中非对称调整现象出现的一大原因，即是美国和西方主要治理机构对垂直治理的信奉。“全球治理”这一概念存在着两种可能的形式：一种是类似于世界政府或世界帝国的垂直治理形式，其协调方式具有明显的等级特性；另一种则是多边的水平治理形式，其协调方式是非等级性的。①Robert W.Cox, “Introduction by Robert W.Cox,” in Robert W.Cox, ed., The New Realism Perspectives on Multilateralism and World Order, London: Macmillan, 1997.P.XV.但在西方社会，两种全球治理形式的界限非常模糊，且以垂直治理形式为主。②Campell Craig, “The Resurgent Idea of World Government,” Ethics & International Affairs, Vol.22, No.2,2008, pp.133-142.而正是这种强调治理者与被治理者等级身份差异的垂直治理形式，造成了拉美债务危机中的非对称调整现象。作为被治理者的拉美债务国被排除在了治理政策的决策圈之外，只能单方面被动接受美国和国际货币基金组织向其提出的各种调整要求。对于以上问题，中国秉持的“共商、共建、共享”全球治理观念可以有效地避免非对称调整现象的产生。在治理方案的设计上，治理者与被治理者理性商讨。在结构调整的成本上，治理者与被治理者共同承担。在治理行动的收益上，治理者与被治理者平等受益。“共商、共建、共享”理念所倡导的水平治理形式，不仅可以催生出更适合被治理者走出困境的发展道路。同时，它还可以有力克服在治理过程中由于权力过于集中在治理者手中而造成的非对称调整。

另一方面，“正确义利观”与治理监督的缺位。在全球治理中，治理者利用权威强制建立一些秩序和约束性规则是必要的。甚至可以说，全球治理必然伴随权威的行使。③Stephen D.Krasner, “Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier,” World Politics, Vol.43, No.3, 1991, p.343.但是，我们不能理想化地假定权威总会被高尚和公平地行使，或总是能够充分顾及被约束一方所有人的利益。因为权威也可以被用来使其使用者和支持者收益，而牺牲被约束者的收益。正如目前广泛讨论的那样，“善治”或“良好治理”（Good Governance）实现的关键在于提高透明度和引入问责制，即对权威的使用者和治理主体进行外部监督。④Ngaire Woods, “The Challenge of Good Governance for the IMF and the World Bank Themselves,” World Development, Vol.28, No.5, 2000, pp.823-841.但是，在无政府社会中并没有更高一级的权力主体能够实施这种外部监督。因此，从外部监督全球治理行动具有很大的难度。如果治理主体在处理国际事务上能够秉持正确的义利观，那就能够形成一种对治理行动的内部监督。非对称调整问题本质上是治理者对私利的过分追求与对公利和他利的轻视。而正确的义利观主张超越零和博弈、非此即彼等思维方式，强调共同利益和互利共赢。秉承正确义利观的全球治理者将自发地把对共同利益的追求放在首位，这种内部监督或自我监督将有效地克制过分追求私利的非对称调整行动。