政府投资项目建设的市场化改革措施

简东南

（中交投资有限公司西南分公司）

政府部门投资项目的含义并非一成不变的，它是指伴随着我国经济体制变革和地方政治体制改革，而逐渐发展成为概念的项目建设形态。在具体项目管理中，“政府投资项目管理”又被称之为“公众财政投资项目管理”或“国家经济建设管理”。目前，我国将“政府投资项目”界定为“政府部门为促进行业或区域经济发展，解决社会公共需要，以政府部门为现实投入市场主体，以财政性资金投入为主要来源的固定资产投资工程项目”，而中国政府投资建设项目的主要特点就是以政府部门投入为市场主体，以解决社会公众现实需求为主要目的，以国家公务公产或公有公共设施公产为内容，以政府部门国有资产投入方式和筹资方法建设的公共性投资建设项目。

一、政府投资项目的概念和特征

（一）政府投资项目的概念

政府投资建设项目是指为促进全国或区域经济社会的发展，提高群众生活条件，解决社会公共服务需求，通过人民政府职能部门审批的财政性投资建设项目。经费的来源一般为全额和部分的国有财政性基建经费，包括发行国债和地方性债务，或者政府事业收费等途径筹措的经费，利用联营和独资的方式筹集企业的建设费用。

（二）政府投资项目建设的特征和特殊性

（1）公益性。财政投入的建设项目通常是回报周期长、收益困难的建设项目，不过此类建设项目是解决社区公共服务需要的必须基础设施。但在市场经济条件下，一般公司并不希望涉足这些投资项目，而政府所投入的项目往往就是填补市场经济的缺陷，以创造符合社会及公众需要的基础设施，从而谋求效益最大化。

（2）高投资与高风险。由于政府投入的建设项目回报周期长、投入费用高、施工规模大，在市场条件下很难有公司能承担巨大的投入压力和未知的经营风险。该工程需要政府的长期投资，也需要国家大量财力的不断投资，直到整个项目建设周期完成后才转化为国家财富基础，从而改变了有关产业、领域和人民大众的生产活动，促进了生活质量的提高和社会经济的发展。

（3）投资主体缺失。政府投入投资建设项目的融资方式虽然表面看为国有，但由于实际融资的规模不足，政府一般采取地方主管部门和工程机构的指挥部和筹建处的形式来实施投资项目建设，而政府因对工程的风险承担和建设经费的筹措没有由指挥部或筹建处承担，而无法控制政府投资建设项目的规模，也无法进行政府财政投入建设投资项目的进程和规划。在项目投资中由于没有限制，导致项目竞争很激烈，所以需要外部控制的项目风险控制机制[1]。

（4）项目涉及人员多，质量控制不易。政府投资建设项目所涉及的主体很多，主要涉及建设项目的发起人、投资者、当地政府、投资机构、工程管理组织等，而由于建设项目施工过程的各项主体都相对单一，职责也不一样，政府投资建设项目的过程也有所不同，若再加上政府缺乏专门的工程质量监督机构，将很难保证项目投资施工过程的质量。一旦工程主体无法把握项目建设的实施时间，就可能造成推迟竣工投产，导致项目投入工程的成本增加和资金损失。

二、政府投资项目存在的问题

（一）项目前期管理方面

财政投入建设项目的前期筹备是建设项目能够顺利建设的决定性因素，只有进行前期的实地勘察和资料搜集等工作，才能建立好建设项目实施的物质基础。但实际中不少建设项目都出现了前期调研工作不深入，对建设项目投资的决策过程不科学合理，计划不合理和忽略了招投标效果的问题，由此造成国家财政大量投入建设项目而达不成预期效益，甚至产生社会影响。

（1）缺乏项目的前期调查。政府投资项目不同工作环节之间都是彼此密切联系的，如何对每一步骤都做好了计划，每一步骤的前期调查工作是否充分，对于整个活动的进行都具有非常关键的意义。缺乏充分的前期研究就有可能造成整个规划的不科学性，缺乏合理的数据支撑，缺乏科学合理的活动规划，会使得无法取得预想中的项目结果，工期被拉长或者导致重复进行，带来无谓的成本损失，甚至会造成投资项目的损失。其次，政策层面。政策制定的结果是否符合实际需要，直接决定着项目执行是否顺利。既然决策过程是错误的，那项目就必然是错误的。部分决策过程都是由自上而下的领袖做出决策，由个别的社会精英或者领袖介入决策的进程，或者很少征询当地民户的建议，直接由领袖做出的决策或者是由某一人做出的决策导致没有民主性，有的决策过程都是由专业化比较限制的领袖定夺，或者很少征询专家意见，导致最后决策没有科学性或者专业化，也很难确定最后决策的有效性。最后，缺乏短期阶段性的目标计划，也缺乏有效的预防措施，因此只有长期的目标计划，也缺乏在某一时期内对目标计划的有效控制。这个问题主要在企业融资领域中较为突出，因为没有专业的投资机构，导致了某一步骤的资金分配不合理，不恰当的资金运用也可能造成某一阶段资本过剩，或者某一阶段资本严重短缺，从而使得整个计划的执行遭到了抑制。甚至有的地方会发生经费与账本不相符的现象，部分经费被私人占用，造成工程资金不足和工程效率不高情况。

（2）招投标管理不够到位。首先，部分招投标工作人员失岗，滋生腐败，存在滥用权力和不公正投标的现象，有的工作甚至先完成工程设计后补充进行招投标。其次，政府招投标项目的过程不合理，没有对出价人的资质审核，或资质审查过程不规范，导致部分没有资质的人承揽了工程，最后造成政府项目的质量不符合要求，或者中标的工程建造者没有施工经验，项目投入经费付诸流水，工期拖延。其三，在政府项目投资计划中也缺乏一个项目管理的编制机构，政府招投标项目的报价模糊不合理，没有工程进展信息，导致项目安排不合理，在工程各个时期的资金投入比例也不确定[2]。

（二）项目中期监管方面

首先，存在疏于监督的情况，也有一些工程公司，因其工作人员缺乏责任感，允许工程公司进行工程变更，对工程造价和工程进度的管控不力。同时，在采购、设计和施工过程中，也出现了许多问题，比如承包单位的资质挂靠问题，以及在中标后由于自身实力不够，致使工程质量较差；其次，监管力度不够，合同履行不到位，且没有相关的部门对整个项目进行监控和管理。再者，工程投资资金规模大、周期长、资金清算困难，若资金管理不到位，往往会导致资金的管理和稽查工作不到位，导致资金收支不匹配，资金被挪用、浪费。同时，也造成了我国政府建设工程的质量滞后等问题。

三、政府投资项目的市场化管理措施

（一）以市场化、法治化为标准，建立有效的项目前期、期中和期末的管理体系

需要根据市场化调节机制，制定出相应的管理体系。首先，要加强项目前期、中期、后期的认识，加强工程建设的组织与人员的责任感与集体观念，加强项目采购、设计、施工、人员安排等方面的监督，加强对承包单位的资质评价和自我评价，加强对项目的执行能力和效率，提升项目的管理财务水平，做到账实相符，加强对项目的资金管理和科学的控制。最后，要强化与政府的交流，要树立正确的服务观念，要有明确的方针，要做到层次分明，要建立起一套行之有效的管理制度，推动工程的市场化发展。图1 为市场化调节机制。

（二）进行全面的项目成本分析，确立效益观，完善投资决策管理

政府对投资建设项目的决策管理是一个多因素多层次多分析的决策管理，在建设项目决策管理中，不但要包括宏观经济因素而且包括了科技、政策、社会发展和生态环境等领域的非经济因素。这些要素都确保了政府投资项目决策管理工作的正确、合理和完整。所以政府对投资项目管理工作应当兼顾效益问题与效益，政府对投资项目形成后实施全方位的效益管理，建立在社会效益中的经济效益理论，以做好政府投资的市场化管理工作。同时需要进一步改革和健全对政府投资的政策管理，以更积极的方式和更加有效的手段，做好政府对投资项目管理的政策管理工作，进一步放开政府投资的服务领域，实施项目反馈制度，以形成自由开放平等竞争的社会主义市场经济局面[3]。

（三）引入私人企业参与市场竞争，推动项目建设，实现经济和社会效益统一

在传统建设项目中，政府是综合投入、建设和运营综合的建设，忽视了私营公司与市场的竞争作用，政府作为主体，不能受到多方的约束，造成项目的经济效益与社会效益的分离。所以，引进市场竞争是以市场为主导的管理方式替代政府行政管理方式。通过市场的引进，可以有效地提高政府在工程建设中的经营有效性，从而改善工程的施工品质，推动市场化、技术的发展。允许私营公司对国有资本进行经营，使其能够在市场化条件下实现资源的合理分配。其实施可以使我国的政府功能发生有效的转换，从市场干预转变为宏观的市场行为主体。

（四）选择合理的资金运作机构，兼顾多种要素，实现使用管理的市场化运营

在社会主义市场经济体制下，地方政府投入的投资建设项目要有与市场上社会主义企业经营制度改革相适应的运作机制，并借助制度创新实现运营创新，以增强地方财政投入建设投资项目的社会和经济性。大力推动城市基础设施投资建设的社会化投资、企业化运营，做好政府项目使用机制的变革与创新，推进地方行政企业制度改造，提升政府管理人员的综合素养，从而更好地推进政府市场化管理。财政投入建设项目的资金使用管理，要根据具体情况应时而变、因地制宜，如对社会基础设施工程项目，实行财政定额补助、由企业专项管理；对纯属公益建设项目，可成立社会志愿组织经营管理；对纯营利性的政府机关招待所，则应改革经营体制，逐步走向服务市场。

想要进一步加快市场化改制的进度，就需要提高政府对改制工作的关注程度。对于项目可以进行，前期就必须做好准备工作，这样才能取得事半功倍的成效。对整个工程项目必须做好计划，并建立关于整个工程项目的有关规章制度。依据当地的经营状况、生产技术情况、民生问题、融资金额等对信息加以合理的搜集，确保了信息的真实程度高，这也有助于项目的前期计划的科学性。正规地成立了一个专业化程度较高的工作队伍，整个团队的综合能力比较强大，对工程技术类、经营类、工程技术类等均配有相对应的人员，确保了队伍的专业化。在正式启动项目以后，务必严格地依照规章制度实施，以确保项目速度与质量共同发展。

（五）引进专门的监理组织参与，健全投资建设项目的建立机制

政府投资项目通过市场手段，对政府投资项目实施不同阶段、不同方式的监督，以增强政府资金投入的效果，并增强社会企业纳税人对政府部门的信任度。首先，要做好政府内部部门的监督，做好行政职能部门及其工作人员对政府辖区内建设项目的监督，包括对项目前期、期中和期后的监督，还有项目评估材料和财务数据的核实监督，项目实施方案的监督等，对部分专业性较强的项目监督检验工作可以委托给有关各类社会中介组织开展，以提升政府职能机构监督工作水平。其次，要做好社会监管，社会监督可通过各种方法，如邀请专家委员会监督、政府建设项目运营管理与信息披露和舆论新媒介监测等，社会监督的主要目的就是监测结论要公正、公开、公平。同时在监督期限上，要实行对全过程的全面监管，建立健全工程准备工作、建设项目决策、施工管理和使用管理等统一的质量监督体系[4]。

四、结语

政府项目融资也越来越成为当前社会融资工作中日益关键的部分，而政府项目融资也成了关乎社会民生的一项非盈利项目。现阶段政府的融资虽然取得了长足的进展，但依然必须加大对市场化领域的关注力度、不断完善相关机制、培育高层次人力资源，唯有如此中国的政府融资工作才能够发挥效益，实实在在地让人民获益，改善人民的生活质量。