关于加强自建房消防安全监管的思考

胡笔雄

摘要：近年来，自建房消防火灾事故和坍塌事故时有发生，对人民的生命财产安全造成了巨大威胁。特别是2022年4月29日湖南长沙特别重大自建房倒塌事故，造成了54人死亡、9人受伤，直接经济损失9 077.86万元，令人痛心。自建房的监管是一项非常重要的工作，因此，以当前自建房存在的安全隐患问题为切入点，剖析问题成因，参考国内外自建房监管模式，探索加强自建房消防安全监管的新方法。

关键词：自建房；消防安全；监管模式

自建房，也称为单门独院，通常是拥有自我土地的单位和个人，通过组织设计、雇佣施工后，所建造的房屋和建筑。自建房在我国建造十分普遍，特别是在农村地区，居民大部分通过自建房的方式，进行生产经营、安置家庭等，推动了我国乡村城镇化建设。2022年1月，住房和城乡建设部村镇建设司公布的一组数据表明，全国50多万个行政村有2亿多户农村自建房[1]。然而，隨着城市化的不断发展，自建房材料不合格、施工人员无资质、防火间隔不到位等问题愈发突出。根据国家消防救援局统计的2021年全国居住场所火灾数据，居民自建房火灾高达15.6万起，占全年居住场所火灾总数的60.5%；造成848人遇难，占居住场所火灾死亡人数的58.1%，居民自建房已成为亡人火灾多发地[2]。同时，由于自建房的“自建”特性，其往往存在建筑结构改动、内部装修频繁的情况，且很多是“三合一”场所。正因为频繁地改变建筑结构，建筑整体的稳定性得不到有效的保障，容易发生纵向建筑坍塌事故。例如2022年4月29日，襄汾县陶寺乡陈庄村聚仙酒家发生坍塌事故，造成29人死亡、28人受伤，直接经济损失1164.35万元。新时期，如何更好地履行自建房的安全监管职责，减少早期安全事故的发生，增强人民的安全感和幸福感，是应急管理部门亟待解决的重大课题，具有十分重要的科学价值、社会价值和现实意义。

1 我国自建房存在的消防安全问题

1.1  自建房规划与消防现实需求相矛盾

近年来，随着我国城镇化进程加快，县、乡（镇）、村一级经济得到了快速发展，村民自建房大量兴建，但是在通过初期审批后，自建房出于自身功能改变需要，违建、改建、增设等现象十分普遍，消防安全隐患不断增加。特别是建设初期，部分单位和个人追求短期的经济效益，忽视了对自建房本身的消防设施、消防器材及消防安全通道等的规划设计，导致自建房消防规划长期滞后，与当前消防安全的现有法律法规不相符合。

1.2  消防安全监管职责长期缺位

从现有的相关法律法规来看，用于村民居住的自建房屋如果达不到一定的面积规模，便不在消防监督管理的范围之内。而小、多、密的自建房在我国大量存在，一些农村小作坊、小工厂往往通过自建的方式构建而成，部分甚至私自改建、改造成KTV、网吧、饭店、宾馆等人员密集场所。然而这些场所往往不会主动申办消防监督管理许可，在开业前未经消防安全检查就投入使用。且该类经营者、管理者对消防安全工作一知半解，甚至完全不懂，没有掌握基本的消防安全常识，不会结合实际制定灭火应急疏散预案和定期组织演练，使得消防安全责任未能得到有效落实，火灾隐患不能通过自查自纠被发现并整改。另外，建设工程消防设计审查验收职能移交后，住建部门仅负责对申报项目的消防审批，对未审未验项目投入使用的监管少；受机构改制的影响，公安机关取消了对派出所消防监督工作的考评，派出所消防监督执法弱化。一些行业部门未按照“三管三必须”原则落实监管责任，行业管理的长期缺位，放任了火灾易发高发区域、领域的消防安全监管。

1.3  自建房火灾先天性风险高

当今，建筑材料不断向美观、防火、耐用的方向发展。而传统的村民自建房大多采用老式的砖木混合结构，且没有做防火处理，造成自身先天性存在较大的火灾安全隐患，建筑主体将难以承受火灾荷载。同时，由于早期自建房规划不合理、不规范，大量自建房缺乏前期规划，擅自建设，使得建筑质量参差不齐，电气线路私拉乱接现象较为严重，违规采用彩钢板、泡沫夹芯板等违建现象较为普遍，加大了火灾风险。同时，部分单位和个人为加强土地利用率，不断向用地规划边界逼近建设，甚至会出现“越界”现象，防火间距严重不足，消防车辆根本无法驶入。还有些自建房，前期用于居住，只设置了一部楼梯，但变更、改建为人员密集场所后，安全出口数量并未增设，疏散通道数量达不到2个的最低标准，且疏散楼梯的间距也往往较为狭小，容易在人员逃生时发生踩踏事件。

1.4  自建房消防设施设置不合理

当前，一些自建房在经营效益好的情况下不断进行扩建，已达到了消防监管的有关标准。但是，此类场所并未按照国家消防规范，增设火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、防排烟系统、室内外消火栓系统、应急照明及疏散指示标志等消防设施器材。部分单位和个人意识到了消防安全的重要性，但是出于节约成本的考虑，并未委托有资质的专业施工队，按照相应消防设计图纸进行规划和安装，导致安装的消防设施设备不符合有关规定，消防管网、消防电路得不到有效保障，消防设施在火灾发生时发挥不了应有的作用。

1.5  自建房管理者消防安全意识较为淡薄

部分自建房经营者缺乏基础的消防安全常识，不能正确区分危险品、危化品，对于如何针对消防重点部位防范毫无意识。同时，在外来流动人口、务工人员增多的现实基础上，一些自建房的生产、管理经营者对消防安全培训不够重视，对其工作人员的安全教育和安全管理不到位，缺乏基础的灭火、防火、逃生、疏散等知识培训，人员在应对突发险情、报警处置方面的能力得不到有效的保障。

2 我国自建房消防监管法律依据和现状

我国有关自建房的相关法律依据主要有：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《乡村住宅建造技能方针（试行）》等。这些法律、条例就房屋建设的国土规划、申请、审批等环节进行了规定，部分法律法规将城乡居民自建房屋建设活动纳入监管范围，为自建房的相关监督执法提供了法律依据。但是还有一些法律法规的适用条件很多，明确规定适用于达到一定规模和标准的房屋建筑，而不适用于居民自建小型低层房屋建设。例如：《中华人民共和国建筑法》第八十三条明确规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法[3]。同时，消防监督执法的最主要依据《中华人民共和国消防法》当中，全文不包含“自建房”关键词，同时对于农村消防也仅在第三十条提出：“地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制。”虽然部分省、地级市出台了相应的地方性法规，明确了监管职责单位和自建房建设要求，但是较多地区仍然未能把自建房纳入法律、法规的管理范畴当中，造成了监管上先天的法律盲区，让基层的执法人员无法可依。

同时，即使部分省、市、县出台了相应的法律规定，执行起来依旧有困难。一是基层人员比较缺乏。在基层工作中，大量的基础性事务交替叠加，负责消防管理的人员往往不是履行单一职责，还包含治安巡逻、调解基层矛盾等其他事项，缺乏专人专项专管。加上“无人教、无人管、无人查、无办公场所、无专项经费”等方面的原因叠加，很多规定仅停留在文件上，无法真正实施落实。二是由于改制转隶后，部门职能转移交接磨合等原因，目前农村基层网格员以及安全管理人员对新出台的管理规定认识不足，消防理论不扎实，发现、整治火灾隐患的能力薄弱，督查整改的模式还是停留在“说过、看过”的表层，在一定程度上造成了自建房违法行为和火灾隐患的“缺管”[4]。三是在城乡接合部、农村场所内，自建房作为建筑的主要模式，其基础体量格外巨大。一个基层网格員或管理者往往要负责一整片的消防安全管理，无法做到面面俱到，存在失控漏管现象。

3 国外自建房消防监管模式参考

日本在消防监管上也走过了漫长的探索道路。在1948年，日本首次颁布了《消防组织法》。从此，日本消防部门摆脱了警察身份，实行以市、町、村为中心的自治体消防机制。变化频繁是日本消防法的显著特征，主要是为了与时俱进满足现实的消防需要。以令和三年9月1日最新修改的《消防法》为例，第七条就明确规定：凡是有建筑物改建、新增等项目都必须经过当地“消防署长”进行审查许可，并且要符合对应的建筑基础法规。同时，相应的处罚条款极其严厉，第四十一条规定了违反相关规定私自增设、改建等行为，可处以一年以下的有期徒刑并处100万日元以下的罚金。而我国的现有法律往往注重事后发生的处罚，对于事前审核、验收等工作处罚还是以罚款、责令停产停业为主，处罚力度相对较轻。

美国在很早期就进行了消防监督的有关探索。美国波士顿消防便是典型的代表。波士顿的消防监管面非常广泛，内容丰富，囊括了类似我国“建审”“验收”“开业前检查”的职责，还对美甲店、流动餐车等近年发展的新生群体进行监督，把自建房屋等涉及生活、娱乐的方方面面考虑得较为周全。且每一项都有对应的法律法规依据和周密的实施方法。例如《马萨诸塞州一般法》把消防监管的程序和内容都进行了严格的规定，并及时向社会面公开，在政府门户网站可以进行详细的查询[5]。美国的消防监管形式十分丰富，既有类似我国消防管理的检查、审核、验收，也有非现场的登记、注册。同时，美国还把监管模式与“大部门”机制相融合，即由监管服务局“一个窗口”受理、发照，以落实业主、施工、维保等多元主体的责任为前提，全面发挥社会消防技术人才和服务机构作用，把设计、建筑、业主等单位和个人经过公证的承诺书作为通过消防验收的前置条件。

4 关于加强自建房消防安全监管的几点建议

随着社会经济的快速发展，城乡居民物质和文化生活水平不断提高，为了改善居住环境，很多的居民选择自建房屋，自建房屋量大面广，建设活动涉及千千万万广大人民群众的切身利益，因而从法律法规建设、管理机构设置、管理形式、管理办法等多方面予以规范和保障是非常重要的[6]。针对当前我国城乡居民自建房屋的管理现状和特点，切实做好城乡居民自建房屋建设活动的有效监管，应该从如下几方面入手：

一是完善自建房规划责任机制。房屋建设一旦形成，几年甚至十几年之内都较难进行大范围的迁移或改动。这就要求我们必须加强对自建房建设的事前规划。要不断加强同住建、国土、规划等有关部门的对接，将消防规划同步纳入自建房动工前的验收项目中，全力保障消防车通道、人员疏散通道、基础消防设施、消防安全间距等重点部位。同时对于城中村、老旧小区改造项目要提前对接，对于不满足、不符合消防要求的老旧建筑分批次、有计划地拆、改、清除，并对新建设的安置房、商业区等提出消防意见，把消防安全监管从事前开始管起。

二是改进和完善相关法律法规，从源头上进行根本管控。要与时俱进地调整、完善当前有关监管法律法规，明确城乡居民自建房屋建设活动的监管主体及相应职责，加大对县级、乡镇政府监管部门和社会服务机构人力资源调配及财政投入，切实做到权责对等，责效统一，全方位覆盖，精细化管理。形成“事前有审查、事后有监管”的良好局面，不断在立法上增加对不法装修者和使用者的处罚力度，形成法律的高压红线，切实把老百姓的切身利益维护好，在事前立好消防监管的“防火墙”。

三是统筹社会力量参与。目前，消防部门承担了检查、火灾调查、专项治理、宣传、培训、重大保卫等众多任务，工作负荷大，基层力量严重不足。结合消防监督职能的转变，将一些工作移交给行业主管部门，一些工作由单位承担主体责任，把市场能解决的问题还给市场，把消防部门从繁冗的事务性工作中解放出来。大力培育社会服务机构，由其承担社会单位消防咨询、评估、检测、维护保养等职能。

四是强化相关法律宣传。全民消防宣传教育不单是消防部门的责任，更是全社会的职责。一方面，这需要全体公民自觉学习消防知识，另一方面，这也需要通过明确的法律条文强化消防职责，否则共同责任就只会变成消防队伍的单打独斗。要大力加强宣传住房建设、火灾防控等相关法律法规。提高城乡居民和从业人员的法律意识和法治观念，促使他们积极主动依法依规进行住房建设和使用。

五是响应智慧城市建设。当前，由于受到各方面条件的限制，传统的方法在消防监督管理上有较大的局限，而这样的监督管理方式不仅不能充分保障每项消防工作准确落实，同样也不能够有效控制实际消防工作中存在的风险。要结合现行的消防安全理念以及各种先进的科学技术，不断加强大数据、云平台等智慧消防监管平台的开发，将监管模式从“人治”向“智治”不断转变，让监管模式更加科学、高效，提升消防监管的效率。

5 结语

综上所述，当前我国城乡居民自建房屋建设活动存在问题较多，且相关制度尚且存在一定的空白。要切实解决好这一问题，需要全社会共同努力，齐抓共管，特别是政府及相关管理部门，要不断加快填补法律法规制度上的空白，切实加强监管，落实管理责任，真正使广大城乡居民自建房屋建设活动有法可依，有章可循，使人民群众生命财产安全能得到有效保障。

參考文献：

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.全国50多万行政村有超2亿户自建房[R].2022.

[2]中华人民共和国应急管理部消防救援局.2021年全国消防接处警创新高 扑救火灾74.5万起[R].2022.

[3]全国人民代表大会.中华人民共和国建筑法[Z].2019.

[4]邱欢庆.从《消防法》修订谈加强和改进消防监督执法[J].消防科学与技术，2009，28（5）：376-379.

[5]司戈.美国的消防监督管理及其借鉴[J].消防科学与技术，2015（9）：

1262-1265.

[6]朱伯肃.关于农村自建房现状及房屋安全的思考[J].福建建材，

2016（7）：22-25.

Thoughts on strengthening fire safety supervision of self-built houses

Hu Bixiong

（Lishui Municipal Fire and Rescue Brigade， Zhejiang Lishui 323000）

Abstract： In recent years， fire accidents and collapse accidents of self-built houses have occurred from time to time， posing a huge threat to the safety of people's lives and property. In particular， the collapse of a particularly major self-built house in Changsha， Hunan on April 29， 2022 caused 54 deaths， 9 injuries， and a direct economic loss of 778，600 yuan， which is distressing. The supervision of self-built houses is a very important task. Therefore， the paper takes the current safety hazards of self-built houses as the starting point， analyzes the causes of the problems， refers to the supervision models of self-built houses at home and abroad， and explores new methods to strengthen the fire safety supervision of self-built houses.

Keywords： self-built house; fire safety; supervision mode