我国职业本科建设的“非均衡”策略指向

2023-07-27赵晶晶胡姝张浩

教育与职业(下) 2023年7期

赵晶晶胡姝张浩

［摘要］职业本科教育的理论与实践探讨正在快速开展，对问题和策略的研究多从职业教育发展、高等教育结构分析等方面展开。结合国际经验来看，我国职业本科应跳出教育本身，从经济社会发展阶段、不同区域的资源禀赋等方面出发，深入辨析区域技术人才需求、产业空间结构、职业教育基础及政府配套政策等要素的“非均衡”性，进而因地制宜地思考职业本科院校设置的综合策略，加强国家层面的宏观调控，以区域空间经济规律和区域教育结构为基准，开展国家整体和区域发展双重规划，提供具有区域适切性的资源和政策供给。

［关键词］职业本科；非均衡；政策

［作者简介］赵晶晶（1984- ），女，内蒙古海拉尔人，中国教育科学研究院，副研究员，博士。（北京 100088）胡姝（1986- ），女，湖北荆州人，北京理工大学，副研究员，博士。（北京 102488）张浩（1975- ），男，江苏徐州人，中国教育科学研究院职业教育与继续教育研究所副所长，研究员，博士。（北京 100088）

［基金项目］本文系2022年中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金“区域产业发展视角下的职业教育本科建设研究”的阶段性研究成果。（项目编号：GYJ2022033，项目主持人：赵晶晶）

［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2023）14-0005-06

职业本科是20世纪中后期世界各国追求高等教育结构合理化的共同趋势。我国现阶段开展职业本科建设，是职业教育发展与经济社会发展相适应的时代需求。职业本科建设由设想转换为美好现实，还面临诸多问题。作为区域差距较大的发展中国家，并非所有区域都具备了发展需求和条件。我国职业本科在建设初期，应增加更多维度的综合考量，充分认识我国区位条件、产业形态、教育基础和政府配套措施等方面的特异性差别。现阶段立足于“非均衡”发展战略，实践中既要避免各地一哄而上，也要辩证看待当前部分专科层次高等职业院校的“升格”冲动，稳步推进职业本科建设进程。

一、非均衡理论与职业教育发展

职业教育是教育与产业紧密结合的教育类型。根植于产业发展和区域经济发展的非均衡发展理论，为职业教育非均衡发展提供了理论支持。

1.非均衡理论与教育非均衡发展。“非均衡发展理论主要是从现有资源的稀缺性角度指出均衡发展的不可行性，强调应重点发展重点地区和重点部门以带动整个区域经济的发展。”①发展中国家通常很难全面提升自己的经济发展水平，客观上需要从时间和空间两方面循序渐进，让一部分区域、某种工业先发展起来。非均衡理论为此提供了理论依据。经济学家缪尔达尔（Gunnar Myrdal）用“循环累积因果”关系证明了“二元经济”之下，政府如何通过不平衡战略，支持优势区域，从而带动落后地区发展。经济学家拉坦·弗农（Ruttan Vernon）的梯度推移理论指出“经济创新活动所包含的新興产业、新产品、新工艺、新技术和新管理方法的创建与运用首先发源于高梯度地区，然后随着时间的推移逐步向低梯度地区转移”②。非均衡理论的原理在我国区域经济发展的理论与实践中得到了广泛运用和印证。

非均衡发展的理念同样体现在教育事业发展中，基础教育、高等教育阶段都存在大量的非均衡发展案例。我国不同地区的经济发展水平存在差异，经济发展状况决定教育发展条件。历史上因无法实现资源齐头并进，我国政府采取义务教育非均衡发展战略有效提高了全国义务教育水平。高等教育均衡发展模式则存在排除现实环境中的不确定因素、忽略发展中的时空变量等缺陷，对区域高等教育改革发展具有阻滞效应。

相比基础教育、高等教育，职业教育与经济发展的关系更为紧密、直接，但对职业教育非均衡发展的研究略显薄弱。有研究者指出，当前职业院校人才培养与地方产业需求的契合度不高，专业设置与区域经济发展不匹配，严重制约了产教融合的推进与发展。我国职业教育整体正处于由非均衡向均衡化发展转型的过程中，有学者按照“非均衡发展—协调发展—均衡发展”的脉络构建了职业教育均衡发展的理性目标。

2.“非均衡”发展下的高技能人才供需结构。“技能型社会建设过程中最关键的一环是技能型人才培养体系是否建设完备。”③职业本科建设是技能型社会建设的重要举措。高技能型人才需求有自身的规律，即“随着产业行业科技含量的提升，就业岗位对技能技术的需求强度增加，对高技能人才的需求态势也相应增强”④。在我国，教育与经济发展一直存在较大的地区差异，东、中、西部之间以及区域内部的教育水平、产业结构与发展阶段存在较大不同。学界对技能人才供需问题进行了深入探讨，有学者对“中国高技能人才现状进行统计分析，发现存在严重的供给不足和空间失衡问题”⑤。现阶段，在区域产业差异下，高技能人才的供给侧改革重点应首先放在空间匹配上，把人才放到最需要的地方。职业本科兼具本科层次人才培养的基本要求和技术技能人才培养的特定要求，或成为高技能人才培养的新赛道，因此，职业本科建设要“不求最大，但求最优，但求适应社会需要”“遵循职业教育的基本规律，瞄准技术变革和产业优化升级的方向”⑥。

二、我国职业本科建设的相关研究

近年来，职业本科教育研究渐多渐深，学者们从多角度对其理论、政策和实践进行了思考。

1.我国职业本科建设的基础禀赋。我国职业本科自2019年试点以来逐步发展，国内研究数量不多。究其原因，一是因为职业本科建设起步晚、基础弱，相关研究仍在探讨中。有学者对职业本科的内涵、定位及存在的问题进行了阐释，认为职业本科在本质、类型、目标和原则等多个维度具有特色内涵。二是我国职业本科建设的经济社会资源配置尚不充足。我国的“职业本科教育先后经历过‘院校升格‘联合办学‘本科院校办高职专业等不同形式，但都带有模仿普通本科教育发展逻辑的特征。在办学上，职业院校依然带有强烈的‘符号意识”⑦。三是职业本科建设的实践模式尚不成熟。基于我国职业本科发展的特征和具体问题，学者们结合高质量发展的背景，分别从专业设置、院校合并以及人才培养等方面对我国未来职业本科的发展进行了详细探究。

2.现阶段我国职业本科建设需要何种策略。按照部署，“到2025年，我国职业本科教育招生规模将不低于高等职业教育招生规模的10%”⑧。随着目标的逐步推进，地方操作层面仍然存在不少困惑。作为区域发展差异较大的大国，职业本科建设初期如何在公平和效率之间进行权衡，在全国范围内相对均衡布局还是发展重点区域？面对产业快速更迭的市场需求，职业本科的院校和专业设置应加强国家和地方规划还是更依靠市场调节？职业教育是更应关注外部需求和产业条件，还是更多考虑教育自身的发展基础？从国际经验看，一些职业本科发展没有达到预期的国家和地区，正是没有因地制宜地解决好这些关键性难题。

三、职业本科建设“非均衡性”的多维考量

对于区域和产业差异较大的国家，并不是所有区域都具备发展职业本科的需求和条件，因此，应充分认识我国区位条件、产业形态、教育基础和政府配套等方面的特异性，做到因地制宜。国外发达国家的职业本科教育建设经验虽然丰富且成熟，但适应本国国情，对此，我们应批判性地加以借鉴，办出有中国特色的职业本科教育。

1.技能人才需求层次高低。从国际经验看，发达国家职业教育层次的上移，均出现在20世纪实现人均GDP12000美元左右的时间段，新技术、新工艺、新设备在生产领域中广泛应用，对从业人员的科学文化水平和技术技能提出更高的要求。职业本科教育是发达国家现代职业教育体系的重要组成部分，重点培养学生的问题解决能力、技术运用能力及技术创新能力。20世纪90年代以来，日本进入工业化后期，形成了总体符合其技术人才需求的职业教育结构，实行了职业教育高等化和高等教育职业化的双轨制教育格局。当前，我国用人单位对人才需求层次的提升并未在全国范围内全部体现，东部地区和大、中城市对技术和装备的升级要求加快推进劳动力结构升级。部分经济落后区域的产业结构和层次还处于从一般加工业向技术密集型加工业发展的起步阶段，半数省份人均GDP未达12000美元，专科层次职业教育基本满足经济社会发展对技术技能人才的需求。

2.产业空间结构关联度松紧。区域关联和产业关联是同一问题的两个方面，但产业关联更强调产业空间的布局形态，不同类型产业的空间布局特征对人力资本要素的层次和空间要求也不相同。从国际经验来看，多数职业本科在建设和专业配置方面更强调地域分工与协作关系，更宜选择产生良好扩散和联动效应的区域，以空间拓展来应对产业发展的高度不确定性。例如，电子信息产业是典型的人力与知识资本密集型产业，对高校的空间依赖更强，产业集聚需要硬件、软件、应用服务等多个领域的专业人才。根据所在地产业特征，德国曼海姆应用技术大学重点发展经济信息专业。德国是职业教育发展较早的国家，其职业本科的界定标准是课程是否采用了“双元制”人才培养模式，而不是以机构性质来判断。德国职业本科以双元制大学和职业学院为主，由普通大学和应用技术大学与企业联合提供“双元制”课程。我国的职业教育办学模式则以学校办学为主，因此，借鉴德国职业本科教育经验，需要加强我国产业与职业教育之间的密切联系。

3.既有职业教育基础强弱。“职业本科是应用本科的一个亚类”“是从职业技术类教育升格发展而形成的本科教育”⑨，职业本科需以办好中等职业教育和高等教育为基础。職业教育要拥有全国龙头院校，其招生和就业质量要处于全国领先水平，在办学条件、校企合作、教师队伍等方面具备优越条件。发达国家的职业教育体系建设水平不一。如美国的职业教育体系相对薄弱，没有单独设立职业教育，不同层次的职业教育分段融合在综合高中、社区学院和大学中。法国职业教育的办学模式与我国相近，在20世纪就开始职业本科建设探索，最初通过大学技术学院进行高等教育职业化改革。“法国实施职业本科教育的机构主要是大学和大学校，大学的职业本科教育称为本科层次的技术教育，颁发的是大学技术文凭，在大学附设的技术学院实施。大学校的职业本科教育称为技术本科教育，颁发的是工程师等级的文凭。”⑩但是，它的发展也存在服务群体不明确、没有建立真正有效的入学途径等突出问题。不同国家职业教育基础的强弱，影响了职业本科建设的发展。

4.政府部门实质性配套支持力度大小。纵观世界职业本科发展史，许多发达国家职业本科的发展离不开国家宏观政策、法律法规的积极推动作用。与西方市场经济国家相比，发展中国家的政策因素对职业本科的发展具有重要的影响力。一方面，地方政府要有明确的鼓励和扶持政策。政府需要通过多重手段，使职业本科建设享受财政、金融、土地、人才等优惠政策。另一方面，要保证财政经费充足，形成合理的经费筹措体制。不能在既有职业教育资源总量不变的情况下挤压中高职（专科）教育经费，严重稀释职业教育资源，影响职业教育整体的持续健康发展。2015年，英国政府颁布《英国学徒制：我们的2020愿景》，规定“雇主将不再支付25岁以下学徒的国民保险税”11，“从具备资格的大企业中收取学徒税，税额为每个企业交纳总工资支出的0.5%。同时，每个纳税企业将获得15000英镑的政府津贴以抵消所纳税款”12。英国企业与学生积极参与学位学徒制的一个重要原因，就是政府配套支持力度大。

四、现阶段我国职业本科建设的“非均衡发展”策略

综上所述，现阶段我国职业本科建设更适用于“非均衡”发展战略，这也是区域发展不均衡大国职业本科发展初期更优化的理性选择。

1.以空间经济规律为依据提高职业本科布局的合理性。德国学者约翰·海因里希·冯·杜能（Johann Heinrich von Thünen）的农业区位论和阿尔弗雷德·韦伯（Alfred Weber）的工业区位论都说明了因地制宜的重要性。空间差异使得国家内部区域呈现出不同形态的发展模式，区域根据比较优势理论来发展不同产业。作为与区域经济联系最为紧密的教育类型，职业教育发展需要重视空间差异性的发展策略和模式，契合区域经济规律。我国经济发展呈现出较强的区域演变特点。东部沿海地区首先主动接受国际产业转移，从而实现快速发展，并向内陆地区扩散。因此，职业本科建设要强调适切性，因地制宜、各具特色。结合一定空间内的产业动态演变规律，学校和专业的建设要有明确服务现在和未来产业与区域发展的指向。在政府支持下，搭建动态预测与监控平台，借助数字化手段和科学的测算，实现职业本科与区域支柱产业的准确对接。这种对接可以紧密跟随产业需要，也可以根据产业发展的科学谋划适度超前发展，但不宜过度超前。职业本科建设不仅是教育部门一家之责，而应构建多部门综合决策机制。除国家层面各有关部门协调一致以外，更需要省级、市级相关部门的通力支持，尤其要充分发挥省级政府的主体责任，将本省职业本科建设纳入全省经济社会发展的通盘考虑，各部门明确任务分工，保障工作机制的顺畅和完善。

2.以区域教育结构为基准增强职业本科规划的科学性。职业本科建设需契合区域教育结构，科学整体规划。目前，国家正在加强职业教育中高本一体化发展，在专业目录、课程教材建设等方面进行一体化设计。2021年，教育部发布职业教育专业一体化目录，统一采用专业大类、专业类、专业三级分类，国家进行教材遴选时也更重视贯通培养。建设本科职业教育，必须结合全民终身学习与职业教育贯通培养的要求，首先打牢职业本科发展的教育基础，办好中等职业教育和现有的高职院校。在结构上，根据各地的产业需求，合理规划本科、专科和中等职业教育的比例。在规模上，科学测算各层次、各专业的人才需求，做到人才培养总量与区域需求的有效对接。在国家层面加强整体布局考虑，尽快制定国家职业本科发展规划。对建设总量进行科学控制，根据经济社会发展的动态要求把握建设节奏，打造我国职业本科特有的职业本科教育生态。同时，把相关内容同步纳入区域发展规划。区域是职业教育服务的客观空间，区域职业教育与产业、就业密切相关，与区域人口质量密切相关。相比学术型高等教育，职业教育更易于直接提高收入，扩大中等收入群体，强化“橄榄形”社会结构。因此，职业本科建设规划不能局限于教育内部，要在区域发展规划中体现核心内容。学校建设规划要结合区域产业发展规划以及产业结构和职业教育发展基础，以区域发展规划为指引，保障发展同步。20世纪60年代以来，区域规划在欧美和日本等国家都取得了成效。今后较长一段时间，我国都将坚持区域统筹发展的总方针。职业本科的社会属性和经济属性，要求其发展要同时被纳入国家、区域和教育发展规划。

3.重视需求客观性，理性对待“升格”冲动。职业本科从建设初期就要坚持需求导向，充分吸取部分国家和地区的经验和教训，例如，英国曾有过“二元制”改造的升格教训，导致一些应用技术院校转变为普通高校，背离了改造的本意。我国台湾地区曾将专科学校升格为技术学院，并掀起一轮“升格热”，从结果来看，教训多于经验。究其原因，主要是没有严格按照规划实施。因此，要以国家发展战略为指引，为职业本科的整体发展定调，辩证看待当前高职院校的“升格”行为，把握节奏，设置标准，采取必要的政策管制，对设置条件进行严格把控，建立一套兼具约束性和引导性的审核体系，设立更加完善的专业和学校退出机制，让职业本科坚持高标准、高质量发展。相比中职教育与高职教育，职业本科教育有着自身的特殊性。从国际上看，有些发达国家的职业本科萌芽发展较早如德国，但大多数国家近年来才开始正式发展职业本科如英国、日本。高校提升层次的要求，是世界高等教育发展的一般性规律，也是区域发展的现实需求。对于真正有“升格”需求和基础的区域，不能一味遏制；对于“升格”受行政级别利益驱使的区域，要进行有效疏导，契合产业发展和人才培养需求。

4.因地因时制宜，用好“非均衡”发展手段。非均衡发展就是要“充分发挥各经济区域的比较优势，从经济发展的整体和全局出发，兼顾各经济区域特点并使它们相互协调、共同发展，实现各区域之间的相互关联、优势互补、整体推进，合理布局地区经济结构”13。非均衡发展可以提高资源配置效率，把资源用到最需要的地方。举办职业本科，需确保区域职业教育资源充足，保障职业本科的办学投入和人员经费等各种条件。各级政府在综合考虑区域资源禀赋和阶段性发展需求的情况下，应在政策方面给予强有力的引导和倾斜，明确不同层级政府经费投入的承担比例和具体实施细则，既不能对现有职业教育经费产生冲击，又要加大对政府资金投入的督导审核力度，确保资金投入及时到位。非均衡发展就是要先发带动后发，集中精力办好先发地区的职业本科。先发地区举办的职业本科可以快速形成示范效应，梯次带动其他地区，为后发地区提供后发优势。先发带动后发的做法可以避免一些地区举办职业本科的盲目性，少走弯路。非均衡发展是手段，不是目的。运用非均衡发展手段，是为了实现更高程度的均衡，也就是共同发展。从实践来看，我国职业本科教育起步并不晚，发展前景令人期待，但如何结合国家实际，走出符合自身要求、有中国特色的职业本科之路，仍需保持理性，持续探索。

当前全球范围内职业教育的层次正在提升，中职学生减少，职业本科越来越受到重视。我国职业本科教育方兴未艾，地方和学校举办职业本科的积极性很高，但面临办多少、谁来办、怎么办、在哪办的现实问题。我国幅员辽阔，区域差异巨大，教育资源分布不均衡，人力资源与产业结构供需匹配的协调难度较大。非均衡发展理论为职业本科教育初期的发展提供了理论工具，国际实践经验也提供了借鉴。将空间经济结构与区域教育结构联系起来研究，不仅是我国研究职业本科问题的方法，对职业教育研究也有重要意义。按照非均衡理论，可以让一部分地区先发展起来，由发达区域向落后区域发生梯次转移。我国的经济发展与教育事业发展都表现出类似特征。梯次转移的过程虽满足“从发达向落后”的基本规律，但转移时长、转移空间、转移力度尚难以精细掌握。究竟在什么情况下选择什么条件作为决策依据，仍有讨论空间。上述问题都需要更深入的研究，从而进一步摸清时间、空间、过程、关系等变量结构之下的變迁规律，建立能够总结过去、观察现在、指引未来的理论与实践模型，增强决策的科学性。研究职业本科建设背后的规律，有助于在实践探索中减少资源消耗，提升办学效率，在满足人民群众对高质量职业教育需求的基础上提高产业活力和国际竞争力，为人口高质量发展和现代产业体系建设提供支撑。

［注释］

①陈秀山，石碧华.区域经济均衡与非均衡发展理论［J］.教学与研究，2000（10）：14.

②林元旦.区域经济非均衡发展理论及创新［J］.中国行政管理，2004（6）：36.

③杨磊，朱德全.职业本科教育的“中国模式”探索：基于德国、英国、日本实践经验的启示［J］.中国电化教育，2022（8）：56.

④何文章，张学英，凌光，等.经济发展对高技能人才需求规律及趋势研究［J］.中国高教研究，2012（7）：98.

⑤刘娜，赵奭，刘智英.中国高技能人才现状与供给预测分析［J］.重庆高教研究，2021（5）：69.

⑥曾天山，汤霓，王泽荣.发展职业本科教育的重要意义、目标定位与实践路径［J］.中国高等教育，2021（23）：37.

⑦李海龙.从模仿到创新：职业本科教育发展的逻辑变革［J］.职教发展研究，2022（4）：12.

⑧中共中央办公厅，国务院办公厅.关于推动现代职业教育高质量发展的意见［EB/OL］.（2021-10-12）［2023-05-28］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5647348.htm.

⑨别敦荣.学术本科、应用本科和职业本科概念释义、办学特点与教育要求［J］.中国高教研究，2022（8）：66.

⑩徐国庆，陆素菊，匡瑛，等.职业本科教育的内涵、国际状况与发展策略［J］.机械职业教育，2020（3）：4.

1112刘亮亮，李雨锦.英国现代学徒制改革的新动向：2020发展愿景［J］.职业技术教育，2016（6）：38，40.