谈联合专题询问

内容摘要：联合专题询问是继专题询问之后的一种探索创新，是专题询问的深化和拓展。作为一种监督方式，联合专题询问应当坚持正确监督、有效监督、依法监督，其主体应当是人大常委会，其对象应当是本级有关国家机关，其内容主要适合于区域协调发展、城市治理、基层治理中的共同事项。建议在修改完善监督法时，有必要对专题询问、联合专题询问予以明确规定。

关键词：询问；联合专题询问；人大监督

党的二十大报告明确提出，支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威[1]。深入学习贯彻党的二十大精神和中央人大工作会议精神，对做好新时代人大工作提出了新的更高要求。本文仅就“联合专题询问”谈谈粗浅看法，以期抛砖引玉。

一、问题提出

党的十八大以来，党中央深入实施区域协调发展战略，提出并推动实施区域重大战略，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展[2]。与此相适应，地方立法中的协同立法应运而生，从无到有、从少到多，地方组织法、立法法修改时对此已作出相应规定，以规范和保障其完善发展。为了共同维护法治统一，保证和推动法律法规的有效实施，全国人大常委会与地方人大常委会、同级地方人大之间、上下级地方人大常委会之间开展联合执法检查或者委托执法检查，取得了良好的效果。在这样一个背景下，地方人大常委会开展的联合专题询问就是人大工作探索创新的结果。据报道，2022年9月22日，江西省人大常委会和南昌市人大常委会联合召开城市管理情况专题询问联组会议。会上，省、市人大代表围绕群众关心关切的城市管理热点难点发问，应询单位实事求是地回答问题，不回避、不推诿[3]。另有报道，2022年11月1日，衡水市、桃城区人大监察和司法委员会联合召开专题询问会议，听取衡水市和桃城区法院执行工作情况报告并进行专题询问。市、区人大有关人员听取了市中级人民法院和桃城区法院执行工作情况报告，并进行了专题询问。该报道称，“市、区人大监察和司法委员会对法院执行工作开展专题询问，在衡水市人大常委会历史上还是首次，是常委会改进监督工作方式，加大对市、区两级法院执行工作支持力度的一次实践创新”[4]。

总的来看，目前，地方人大常委会开展联合专题询问的次数不多也不经常，学界研究的也不多，但监督实践提出了一些值得思考研究的问题。这种多监督主体就同一个专题开展询问，有没有法律依据？联合举行专题询问，谁是询问主体、询问对象，有没有监督边界？联合专题询问如何探索和积累经验、守正创新？这就是本文接下来需要讨论的问题。

二、现行法律规定及探析

作为人大监督的法定形式，询问有其特定的内涵，是指在人民代表大会会议或者人大常委会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府及其有关部门、监察委员会、人民法院、人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答人大代表、常委会组成人员和列席人员的提问。人大开展询问，是人大行使法定监督权的一种载体，是一种“面对面”的监督方式。专题询问则是人大常委会就某一方面工作集中开展询问的活动，是对询问这一法定监督形式的创新和发展[5]。

关于询问权。询问是法律赋予各级人大代表和各级人大常委会组成人员的基本权利[6]。地方组织法第二十三条明确规定了在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问；代表法第十三条也明确规定了各级人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。监督法将询问作为各级人大常委会依法行使监督权的主要形式，专列第六章给予了明确。第六章第三十四条明确规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”开展专题询问，本质上是各级人大代表和各级人大常委会组成人员依法行使询问权。

关于专题询问的主体。专题询问的主体与询问的主体相同，仍然是人大代表和人大常委会组成人员。不是人大代表或者人大常委会组成人员不能行使询问权。

关于专题询问的对象。法律规定，询问的对象是本级有关国家机关，包括本级人民政府及其有关部门、监察委员会、人民法院或者人民检察院。这里明确规定的是“本级”。

关于专题询问的缘由。法律规定，询问的缘由和前提是“在各级人民代表大会审议议案的时候”“在审议议案和报告时”“审议议案和有关报告时”，也就是说，询问与审议议案和报告相关联。专题询问虽然属于询问的范畴，是询问的一种重要方式[7]，但与一般的询问不同，因为其“专”，所以其主题更鲜明、重点更突出、内容更务实、调研更充分、詢问更精准，往往是人大常委会针对某一专门领域或特定方面开展监督，聚焦这一领域或方面的热点难点焦点问题，反映人民群众的普遍关切和呼声，督促有关机关或部门有针对性解决问题和改进工作，可以说是询问的深化与拓展。提出询问的人大常委会组成人员，人大专门委员会成员、人大代表等出席、列席人员围绕专题询问的选题，有针对性地进行询问准备，提出目前存在、急需解决的关键问题，代表人民行使监督职权。因此，专题询问更是聚焦“专题”而“询问”，而联合专题询问，实际上又是专题询问的深化和拓展。

三、对策建议

习近平总书记在首次中央人大工作会议上强调，人大要用好宪法赋予的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督[8]。党的十八届三中全会明确要求人大通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。人大行使好“询问”这一监督权力，是党的主张、人民的期待、法律的要求、代表的愿望，也是全过程人民民主的重要体现[9]。

询问、专题询问、联合专题询问，作为一种监督手段，其目的都是为了解决问题，推动工作，促进发展。通过询问人的“问”来检验工作的成效，从应询人的“答”中得到整改承诺，并督促有关问题的实际解决，从而促进经济社会发展和民生改善。鉴于现行监督法对专题询问和联合专题询问都没有作出直接的规定，笔者针对联合专题询问实践中反映的问题，提出如下对策建议。

（一）联合专题询问的原则，应当是坚持正确监督、有效监督、依法监督。所谓正确监督，就是要求坚持党的领导，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，依法集体行使监督职权，注重从制度上、法律上推动解决普遍性、规律性问题。所谓有效监督，就是要求坚持问题导向，敢于直面问题、动真碰硬，抓住突出问题，通过监督和跟踪问效，推动改进工作、完善制度。所谓依法监督，就是要求依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，统筹运用法定监督方式开展监督，注重把“依法”二字贯穿监督工作全过程，确保法律法规有效实施和各级国家机关依法履职。联合专题询问，同其他监督方式一样，作为人大监督所遵循的法律规定、原则和精神都是一致的，不能超越法律规定，不能越俎代庖，不代行其他国家机关的职权，而是监督、督促和支持其他国家机关更好地依法行使职权，让人大监督在法治轨道上运行。

（二）联合专题询问的主体，应当是人大常委会。换句话说，询问人应当是参加人大常委会会议的人大常委会组成人员、人大专门委员会成员、人大代表等出席人员和列席人员，即人大监督主体的组成人员，不是人大代表的其他列席人员不宜成为询问人。目前，实践中的联合专题询问，有的询问主体属于不同的行政层级，如省与市、设区的市与相关市辖区的联合专题询问，询问主体具有隶属性；有的询问主体属于不同行政区域，如省与省、市县与市县相互之间的联合专题询问不具有隶属关系。不论询问主体是否具有隶属性，但作为人大常设机关——人大常委会依法行使监督权应当是无疑义的。至于不同人大的专门委员会或者同级人大专门委员会之间能否开展联合专题询问，则值得商榷。有的认为，从性质定位来看，人大专门委员会主要是协助本级人大及其常委会行使监督权，不能独立的行使监督权；有的认为，人大代表依法享有询问权，由人大代表组成的人大专门委员会自然可以行使询问权而不是完整意义的监督权，这对于发挥人大专门委员会在人大监督工作中的作用是必要的[10]。

（三）联合专题询问的对象，应当是本级有关国家机关。当具有行政隶属关系的上下级监督主体与监督对象联合开展专题询问时，其监督与被监督关系应当一一相对应。否则，就会造成权责不清，监督错位，而违反监督制度设计的初衷。

（四）联合专题询问的内容，应当是有边界的，主要适合于区域协调发展、城市治理、基层治理中的共同事项。联合专题询问与一般专题询问一样，并不是改变现行法律规定的监督主体、监督权限和监督程序的规定，而是坚持问题导向，共同监督、协同监督、联合监督。之所以要联合开展专题询问，目的是通过专题询问这种监督方式，推动解决共同的相互关联的问题。从这个意义上讲，联合专题询问的内容应当是基于地方经济社会发展和基层治理等共性问题的需要，聚焦共同焦点难点堵点问题，目前这类问题在区域协调发展、城市治理、基层治理方面比较突出，其他问题各监督主体能够自己推动解决的就不宜作为联合专题询问的选题。鉴于此，建议在修改完善监督法时，有必要对专题询问、联合专题询问予以明确规定。

联合专题询问，同专题询问一样，“仍是一个‘新生事物……还需要长期深入的探索实践，无论是在内容形式上、程序规则上，还是在方式方法上、理论研究上，都还有很大的上升空间，都还需要不断地完善创新、不断地丰富发展，相信其在未来人大监督工作中必将会发挥出更大的独特作用”[11]。

参考文献

[1][2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[R]，中华人民共和国国务院公报2022.10.30.

[3]省市人大常委会联合召开城市管理情况专题询问会[N/OL]，南昌人大新闻网2022.12.1.

[4]衡水市、區人大监察和司法委员会联合召开专题询问会议[N]，衡水晚报2022.11.7.

[5]王亚平.360度看人大：中国根本政治制度的历史、现状和未来[M]，北京：中国民主法制出版社，2022：403.

[6]滕修福.询问方式在监督实践中的作用[N]，人民代表报2008.5.6.

[7]陈淑娟，马洪强.人大专题询问制度化研究[J]，人大研究， 2013，260（08）.

[8]习近平.在中央人大工作会议上的讲话（2021年10月13日）[J]，求是，2022，810（05）.

[9]金果林.专题询问：如何才能“常问常新”？[J]，中国人大，2014，371（23）.

[10]秦前红.地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践[J]，国家检察官学院学报，2018（01）.

[11]金果林.让人大专题询问“常问常新”[J/OL]，中国人大网2021.12.10.14：16：57