乡镇街道备案审查工作的实践跃迁与制度重塑

章国华

内容摘要：在党和国家大力加强备案审查制度和能力建设的时代背景下，作为备案审查体系中基础环节的乡镇街道备案审查工作尚显薄弱，不利于备案审查的整体推进。鉴于此，浙江省湖州市人大积极开展乡镇街道备案审查制度化试点，率先打通备案审查“最后一公里”，着力推进实践层面的跃迁式发展和制度层面的建构式重塑，取得了显著成效。总结实践经验，厘清乡镇街道人大机构备案审查主体资格、审查范围、审查方式以及文件被撤销后的溯及力等问题，有益于提升备案审查整体效能。一是坚持系统观念，提出实现“一体四性”目标，包括纳入备案审查体系，确保制度设计的完备性、运行机制的协调性、工作衔接的紧密性和代表参与性。二是明晰方向方式，将坚定政治方向、发挥人大主导、坚持效果导向、注重方法创新和强化程序意识作为工作原则。三是优化路径选择，在深化统筹部署、完善法律法规、落实制度设计、创新平台载体、强化力量支撑和营造良好氛围等方面有力推进。

关键词：乡镇街道；乡镇人大；备案审查；宪法监督

一、 问题源起：乡镇街道备案审查工作的发展态势和履职要求

（一）态势演进

1.潜龙在渊，蓄势待发。有学者指出，作为一种宪法监督制度，我国的备案审查制度是宪法法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要举措[1]。近年来，围绕贯彻党中央“有件必备、有备必审、有错必纠”的决策部署，全国人大高度重视，精心组织推进，备案审查整体工作持续深化，理论、实践和制度各个层面不断取得进展，备案审查工作显性化和影响力持续增强。与之形成鲜明对比的是，作为基层基础的乡镇街道备案审查工作①似乎成为被遗忘的角落，关注度极少，与其应有的地位和作用极不匹配。在“北大法宝”和“知网”上，以标题、关键词中含有“乡镇+备案审查”或者“街道+备案审查”的方式在法学期刊中进行检索，检索结果为零，说明学界没有专家专门研究过乡镇或者街道的备案审查工作，或者说尚未取得有价值的理论成果。通过“百度”检索，直接关联乡镇街道备案审查工作内容只有几十篇，而且内容多为县级人大常委会备案审查乡镇人大文件或者县级政府备案审查乡镇街道行政规范性文件，直接以乡镇街道人大作为主体审查行政规范性文件的屈指可数。如2020年5月，广东省广州市白云区人和镇人代会审议通过《规范性文件报送备案工作办法（试行）》，规定由镇人大办公室向區人大常委会报送镇人代会制定的人大规范性文件，这可能是全国首个乡镇人代会备案审查规范。2021年7月，广东省人大修订各级人大常委会规范性文件备案审查条例，其第九条规定将乡镇人代会作出的决议决定等规范性文件报送上级人大常委会备案。2021年12月，贵阳市人大审议通过各级人大常委会规范性文件备案审查条例，其第十三条规定街道办事处行政规范性文件应当报县级人民政府司法行政主管部门和人大常委会街道工作委员会备案，这可能是全国首个规定街道人大工委为主体备案审查行政规范性文件的地方性法规。2022年7月，山东省济南市人大下发《关于进一步加强备案审查工作的意见》，提出：“《地方组织法》规定，镇人民代表大会有权撤销镇人民政府不适当的决定和命令，镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间有权审查镇人民政府的规范性文件。”“各区县人大常委会要依法交办街道人大工作机构行使备案审查监督职权。”要求县级人大依法交办街道人大行使备案审查权，这可能是全国首个规定街道人大通过交办获得行使备案审查权的县级以上地方人大文件。自2021年起，在浙江省人大常委会法工委的指导和推进下，浙江省湖州市、温州市等地开始探索乡镇街道备案审查工作。2021年6月，温州市某乡镇人大主席团发文废止乡镇政府规范性文件，这可能是全国首起乡镇人大纠正政府文件案例。2022年6月，湖州市南浔区南浔镇人大主席团发现镇政府报备的《道路交通安全综合治理提升行动实施方案》规定了“予以顶格处罚”，审查后认为与法律法规规定不一致，之后以镇人大办公室名义向镇政府发函，建议在实践中依法妥善把握，得到镇政府的采纳并采取了整改措施，这可能是全国首起乡镇人大主席团以适当方式行使备案审查权的案例。

2.瓶颈制约，亟需破题。虽然各地先行探索都取得了一定的进展，但是都缺乏法理的探究和制度的衔接，对备案审查的法源依据和制度设计没有深入考量，导致依然存在从理论迷惘到实践自发的缺憾，未形成制度化的构建，由此开展的审查缺乏合法性和正当性。如广州市白云区人和镇人大报送备案工作办法与广东省人大备案审查条例的规定，只规定乡镇人大向上报送规范性文件备案并接受审查的义务，并未涉及乡镇街道人大作为备案审查主体的职责。贵阳市人大备案审查条例以法规形式直接赋予街道人大机构备案审查权，与《地方组织法》规定的“交办”要求不相吻合。济南市备案审查意见明确以依法交办形式赋予街道人大机构备案审查权的规定固然正确，但其从《地方组织法》关于乡镇人代会对行政规范性文件有撤销权的规定，直接推定乡镇人大席团有权审查镇政府规范性文件缺少理论支撑和制度迁移，实证而言颇有些勉强。温州市某地以乡镇人大主席团名义废止政府文件，对照《地方组织法》要求，乡镇人大主席团并无此权限，倘若调整为经乡镇人代会审议通过后以人代会名义发文纠错则可以纠正瑕疵。

3.审时度势，试点规范。湖州市人大在实践中敏锐地认识到，开展乡镇街道备案审查工作方向上是对的，紧扣党中央和全国人大的决策部署，符合经济社会高质量发展的方向和要求，并具有现实紧迫性，但具体工作一定要于法有据，必须厘清法源依据、衔接法律要求、达成有效授权。为此，必须着力理论梳理，推进制度化建设，探索制度重塑。经省人大常委会法工委批准，湖州市率先开展乡镇街道备案审查工作制度化建设试点，并在实践、理论和制度层面分别取得了阶段性成果。2023年4月，浙江省人大在湖州、温州等地实践基础上，在全省面上部署推进乡镇街道备案审查工作全覆盖，引领全国形成了全新的创新态势和发展格局。

（二）履职担当

1.开展乡镇街道备案审查工作，是地方人大贯彻党的二十大精神、落实习近平法治思想的政治任务。党的二十大提出，要完善和加强备案审查制度。这一提法着眼于制度，充分表明加强制度建设、实现有章可循仍然是当前和今后一个时期备案审查工作面临的重点任务。有学者指出，习近平法治思想中蕴含着丰富的有关备案审查的重要论述，这些论述为新时代备案审查工作的开展指明了方向和提出了要求。因此，备案审查工作本身就是对习近平法治思想的贯彻和落实[2]。习近平总书记强调，要健全备案审查制度，所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围。地方人大推进乡镇街道备案审查工作制度化，是坚决做到“两个维护”的体现，是推进良法善治的应有之义，有利于为备案审查体系化推进奠定基础、补足短板，有利于实现将所有规范性文件按照制度化建设的要求合法合理纳入备案审查范围。

2.开展乡镇街道备案审查工作，是地方人大贯彻全国人大要求、扎实推进备案全覆盖的行动自觉。有学者认为，“全覆盖”是“把所有规范性文件纳入备案审查范围”要求的形象简称，是备案审查工作的关键抓手[3]。“以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。”[4]近年来，全国人大创新举措，真查实纠，以点带面，狠抓推进，作为宪法性制度的备案审查工作经历了从“鸭子浮水”到“浮出水面”再到“出水之后”的全过程[5]，显性化、有感度不断增强。特别是坚持问题导向，委员长会议审议通过了《规章司法解释备案审查办法》，规定地方人大对同级“一府一委两院”制定的规范性文件进行备案审查，超越法律明文规定持续拓宽备案审查范围，显示了推进备案审查全覆盖，实现“规范性文件在哪里、人大备案审查就跟到哪里”的决心和担当。按照人民代表大会制度的规定和精神，只要是人大产生的监督的对象，只要监督对象存在规范性文件，人大就可以通过一定的形式依法依规审查来行使监督权。乡镇街道备案审查工作正是符合这一条件，却因为法律制度的不尽完善、理论研究的缺位和实践探索的迟缓而蹒跚前行，正需要地方人大建章立制、革故鼎新、开拓进取。

3.开展乡镇街道备案审查工作，是地方人大深入践行全过程人民民主、切实保障群众权益的强大武器。由于主客观因素，基层政府为落实法规政策制定的规范性文件良莠不齐，且缺乏独立有效外部监督。据了解，浙江省2022年一审行政诉讼案件中，乡镇街道政府败诉案件占全部败诉案件的67.01%，一些案件与出台违法违规的规范性文件直接有关。这些危害群眾利益，也同时影响法制统一的文件，是一颗颗定时炸弹，影响着人民群众对党和政府的信赖和依靠。地方人大必须挺身而出，充分发挥权力机关主导监督的优势和对人民负责的态度决心，在乡镇街道备案审查环节，坚决排查隐患、清除炸弹。习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话系统论述了全过程人民民主理念，这为备案审查工作提供了结构性、动态性的工作理念[6]。乡镇街道规范性文件的备案审查，就是基层直接践行全过程人民民主的过程，有利于彰显我国基层民主的优质特性和发展态势。有学者认为，越是基层，越是接近于直接民主，应让人民群众直接行使当家作主的权利[7]。因此，备案审查工作应当发动直接选举产生的乡镇人大代表广泛参与，同时也应当积极听取基层群众意见，让审查的过程更好地体现人民意愿、实现人民参与、保障人民利益。

二、先行先试：湖州市开展乡镇街道备案审查工作制度化建设的谋划部署和体系勾勒

（一）工作部署

1.坚持高起点谋划，着力打通乡镇街道“最后一公里”。市人大常委会提高站位，把握方向，深刻认识乡镇街道备案工作是地方各级人大备案审查工作的薄弱环节，是影响备案审查全覆盖推进的尚未打通的“最后一公里”，强化责任担当，高度重视和统筹谋划乡镇街道备案审查工作，将其纳入年度工作要点和市对区县的综合考核。着眼贯彻要求，市人大常委会法工委加强统筹谋划，进行全面布局，着力以点带面，扎实部署推进。近期，省人大常委会主任会议通过《关于开展乡镇街道规范性文件备案审查工作的实施方案》，召开全省乡镇街道备案审查工作推进会进行部署。全省推开后，市人大坚持示范先行，助力全省协同推进，制订优化的推进方案，以期更有力指导推进乡镇街道备案审查工作。

2.开展直插式调研，着力摸清乡镇街道文件数量质量底数。2022年市人大常委会法工委围绕加强乡镇街道备案审查工作，联合市委办、市司法局在全市面上组织了两轮乡镇街道备案工作大检查大调研大整改。结合乡镇街道政府败诉率等情况，梳理了6个区县12个乡镇、街道（包括乡级开发区）的当年度上半年的全部653件文件，从中甄别出29个行政规范性文件，通过部门联合研究、聘请第三方审查和组织专家论证等，共查找出11个文件有22个不合法、不适当问题（见表1），这在一定程度上佐证了相当比例的乡镇街道行政规范性文件存在质量问题，且受侵权主体在现行状态下没有得到有效权利救济。以上问题文件虽得到及时修改和纠正，但启示意义重大。因而，无论从维护国家法制统一或者保护公民合法权益而言，都会倒逼人大机关责无旁贷，更加关注和督查纠正乡镇街道规范性文件制定和实施乱象。据此向市委提出包括探索乡镇街道备案审查工作在内的加强法治基层基础建设的七条建议，得到市委领导充分肯定。

3.推开授权性试点，着力研究解决制度设计问题。乡镇街道人大机构对行政规范性文件备案审查工作，是否可以开展？应当如何开展？无论是理论界还是实务界，都存在很大的认识分歧。规范性文件备案审查是《监督法》规定的监督方式，由于《监督法》的规范对象是县级以上人大常委会，因此，开展乡镇街道规范性文件备案审查工作还缺少现成的制度程序，需要按照《监督法》的精神，做好具体的制度设计工作。从有利于加强监督、解决现实中的问题出发，市人大在所辖南浔区抓点探索，并在此基础上向省人大常委会法工委请示，拟进一步健全完善制度程序，恳请省授权开展乡镇街道规范性文件制度化试点工作。省人大常委会法工委复函同意，要求湖州市人大为全省开展乡镇街道备案审查工作做好示范，这为湖州市人大在更高站位思考推进制度化建设提供了上级支持和创新动力。

4.加强融合型指导，着力建构重塑制度规范。在取得试点授权后，全市乡镇街道备案审查工作迈上快车道，发展态势迅猛。市人大组织力量多次赴区县、乡镇街道开展实地指导和互动探讨，结合研究乡镇街道人大备案审查工作相关法律法规，在实践中查找问题和不足，研究设计授权的内容和形式，经反复研磨、充分论证，加强制度设计，推出了縣级人大常委会部署规范、交办工作规定、乡镇人大主席团审查规程、街道人大工委审查规程、乡镇党委人大政府衔接联动机制、乡镇人代会备案审查决定等具体规范。

5.深化扁平化培训，着力促进区域均衡竞相发展。推进乡镇街道备案审查工作，能力建设成为制约发展的重要因素。提高乡镇街道人大干部的适岗能力和专业素养，是确保备案审查质量和效率的前提。积极推进备案审查工作下沉式服务指导，邀请省人大常委会法工委备案审查处以及安排市级备案审查业务骨干，直接给乡镇街道备案审查干部讲案例、析原理、强辅导、答咨询，起到了统一思想、提高技能的效果，基层干部十分欢迎，为做好乡镇街道备案审查工作奠定了良好的基础。

（二）制度架构

1.规范乡镇人大主席团的审查权。通过市、区县和乡镇三级人大发文，进行授权和明确。一是以市人大常委会发文部署。市人大常委会主任会议通过《乡镇街道规范性文件备案审查工作推进方案》，规定乡镇人大主席团全面开展对行政规范性文件的备案审查工作。二是以县级人大常委会发文形式授权。如南浔区人大常委会下发《关于全面推进乡镇街道规范性文件备案审查工作制度化建设的通知》规定：各镇政府制定的规范性文件，自制定之日起十五日内分别报送镇人大主席团备案；镇人大主席团依法组织对镇政府制定规范性文件的审查。三是乡镇人代会直接授权。南浔镇人代会出台关于开展规范性文件备案审查工作的决定，规定在本级人代会闭会期间，由镇人大主席团组织辖区内人大代表审查镇政府制定的规范性文件。

2.规范街道人大工委的审查权。市、区县两级人大发文，进行授权和交办。一是同样以市人大常委会发文部署。市人大《乡镇街道规范性文件备案审查工作推进方案》同时规定，街道人大工委按照交办全面开展行政规范性文件的备案审查工作。二是以县级人大常委会发文形式授权。如南浔区人大下发《关于全面推进乡镇街道规范性文件备案审查工作制度化建设的通知》规定：各街道办事处制定的规范性文件，自制定之日起十五日内报送街道人大机构备案；区人大常委会依法交办、街道人大工委对街道办事处制定规范性文件的审查。三是以县级人大常委会发文形式对交办作出具体规定。如南浔区人大常委会下发《关于交办街道办事处规范性文件备案审查工作若干事项的通知》，规定“区人大常委会将各街道办事处制定的行政规范性文件纳入主动审查范围，实行备案后审查；区人大常委会将各街道办事处制定的行政规范性文件备案审查工作交办给对应街道人大工委，不再一事一交办、一地一交办”。

3.规范乡镇街道人大机构备案审查流程格式。如南浔区南浔镇人大主席团和旧馆街道人大工委分别制定《关于行政规范性文件备案审查的程序规定》，规定了乡镇人大主席团和街道人大工委开展备案的范围、程序，审查的标准、方法，以及纠错的方式、机制等事项，同时附具了相关的文书样式。特别是适应浙江省人大备案审查信息平台推进的要求，在线下报备的同时，做好线上报备和审查管理工作。

4.明确和衔接了人大对乡镇街道行政规范性文件的撤销权。依照《地方组织法》第十二条和第七十三条规定，乡镇人代会可以撤销乡镇政府不适当的决定和命令，县级人民政府可以改变和撤销街道办事处不适当的命令、指示。备案审查权的取得，并不能改变法律对撤销权的规定。为此，通过制度规范，对法定的撤销权予以重申和做好衔接。如德清县人大常委会下发《关于全面推进乡镇街道规范性文件备案审查工作规范化建设的通知》规定，“经过沟通，镇人大主席团认为规范性文件存在本规定第六条所列不适当情形，但是镇人民政府不同意对规范性文件作出修改或者废止的，由镇人大主席团依法向下一次镇人民代表大会提出报告。”“经过沟通，街道人大工委认为规范性文件存在本规定第六条所列不适当情形，但是街道办事处不同意对规范性文件作出修改或者废止的，街道人大工委应当向县人大常委会报告，县人大常委会认为应当纠正的，由县人大常委会责成县人民政府督促街道办事处纠正。”

5.规定了乡镇人大会同党委政府建立衔接联动机制。乡镇街道备案审查工作，除了人大对政府的异体监督外，还有党委条线和政府条线的同体层级监督，党委办公室、政府办公室和人大办公室有些是合署的，在厘清职责边界基础上，加强协作配合尤其重要。市人大在对区县人大联动评价中，将推进乡镇街道备案审查衔接联动机制纳入其中。之后，县级人大常委会发文予以强调，如南浔区和德清县人大分别制定的《关于全面推进乡镇街道规范性文件备案审查工作制度化建设的通知》均规定：镇人大主席团建立健全与镇委、镇政府的备案审查衔接联动制度；街道人大工委应当建立健全与街道党工委、街道办事处的备案审查衔接联动制度。部分乡镇街道已落实了相应制度，如南浔镇人大推动镇党委出台《关于建立乡镇党委人大政府规范性文件审查衔接联动机制的通知》，规定镇党委、人大和政府加强衔接联动，通过建立联席会议、疑难问题会商交流、信息共建共享、文件实施后评估等机制，推进科学拟制文稿、严格履行程序、充分征求意见、深入开展审查、加强公布实施管理等流程管理，落实任务分工、有效衔接、探索创新等措施保障。

三、聚焦重点：乡镇街道备案审查工作制度重塑问题研讨

（一）有件必备方面

1.如何认定乡镇街道行政规范性文件的范围？按照《浙江省行政规范性文件备案审查规定》的要求，乡镇街道行政规范性文件是指乡镇政府和街道办事处制定并发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，有明确的法律责任，在一定时期内反复适用，在本行政管辖区域内具有普遍约束力的行政文件。具有职权法定、程序规范、公布生效、普遍约束和反复适用等属性。该类文件可以由乡镇政府或者街道办事处名义发文，也可以由乡镇政府办公室或者街道办事处办公室名义发文。应当排除的文件包括领导讲话、年度工作要点、工作总结类的文件，人事调整、处分处理及机关内部日常管理事项的文件，请示、报告、通报等具体事务文件。全国人大常委会法工委从以下几个方面来理解行政规范性文件：第一，应当是公开发布的文件；第二，根据文件的内容而不是根据文件的名称来确定；第三，文件的内容必须涉及规范公民、组织的权利和义务；第四，文件具有普遍约束力。而且还强调，备案的范围不宜要求过于严格，备案范围可以适当扩大，这样做有利于为开展规范性文件审查工作创造条件②。这说明全国人大常委会法工委对现阶段备案审查工作扩大范围持开放、包容的态度。

2.县级人大常委会是否可以及如何开展对乡镇人代会规范性文件的备案审查？按照《监督法》第三十条、《地方组织法》第五十条的规定，县级人大常委会有权予以撤销乡镇人代会作出的不适当的决议。《监督法》第二十九条进一步规定，县级以上人大常委会撤销下级人代会及其常委会和本级政府不适当的规范性文件，由省级人代会作出具体规定。各地加以贯彻，如《浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》第三条规定，将乡镇人代会制定的决议决定纳入应当报送备案的规范性文件。由此可见，县级人大常委会对乡镇人代会规范性文件行使撤销权以及开展备案审查于法有据。实践中的主要问题是对乡镇人大规范性文件认定范围上存在争议，以及乡镇人大主动报备意识不强、县级人大督促指导不到位等。

3.乡镇街道党政联合发文是否应当纳入备案审查范围？乡镇街道党政联合发文与县级以上地方党委政府联合发文的性质是一样的。有学者认为，为了促进行政机关参与制定和适用党政联合发文的法治化，应将党政联合制发的文件纳入行政规范性文件备案审查范围[8]。显然这是理想化的，并没有现实的土壤，除非有法律的明确规定。一般认为，联合发文使用的是党委的文号，管理上属于党委文件，自然纳入党的文件审查体系，各级人大组织无权开展备案审查。但是，从实践来看，乡镇一级党政发文相对更为普遍，其内容既有党的文件屬性，更多具有政府管理属性，甚至有的纯属政府事务、人为拔高以党政联合发文，其中有一些文件涉嫌处理群众合法权益不公平、不协调、不规范，人大代表和基层群众不认可、不满意。解决这一问题，市人大的实践做法是，由党委法规部门按照衔接联动机制，在文件下发前征求市人大常委会法工委的意见，从而实现人大有限度但也是有针对性实效性的参与；市人大常委会法工委在组织研究时，充分听取人大代表和相关群众的意见，研究形成统一意见供党委办文参考。

4.乡镇人大主席团是否可以制定规范性文件？《地方组织法》明确规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团”，还规定主席团可以在本级人民代表大会闭会期间，安排代表听取讨论政府专项报告，开展视察、调研等活动。由此可见，乡镇人大主席团依法产生，具有法定的独立职能。而且，经过制度设计，如县级以上人大或者乡镇人代会授权，还可以行使备案审查权。因此，乡镇人大主席团为履行职责需要，是可以制定规范性文件的。如南浔镇人大主席团在试点探索中，制定了备案审查规程，用于加强对备案审查工作的规范和管理，就是一个佐证。乡镇人大主席团制定规范性文件后，按照有件必备的要求，应当比照乡镇人代会文件报备做法，由乡镇人大办向区县人大常委会报备，如区县人大常委会认为不适当，同样可以撤销。

5.街道人大工委是否可以制定规范性文件？《地方组织法》规定，县级人大常委会可以在街道设立工作机构，并规定工作机构的一系列职责。街道人大机构设立还需经编办批准。由此可见，街道人大工委是一个独立的机构，依法可以享有必要时的人大规范性文件制定权，并独立承担相应的法律责任。如经县级人大常委会交办后，依法可以行使选举、监督、备案审查等职能，为履职需要可制定规范性文件，如旧馆街道人大工委制定备案审查规程，保证了街道人大政府间的备案流程管理。对于街道人大工委制定的规范性文件，与乡镇人代会制发文件类同，要向县级人大常委会报备，后者如认为不适当的，则可以撤销其派出单位制定的规范性文件。

6.乡镇街道内设机构是否可以制定规范性文件？乡镇街道内设机构依附于基层政府，不是独立主体，当然不享有规范性文件制发权。现实中有该类文件，可能出于逃避审查、暗藏私货，擅自制定。要明确该类文件于法无据、于理不符，并可能会破坏法制统一、损害公民和市场主体权利；上级部门一旦发现，绝不能轻松放过，而要一律废止，一查到底，追究相关责任主体的责任。

（二）有备必审方面

1.乡镇人大主席团是否可以对乡镇政府规范性文件进行备案审查？《地方组织法》规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，乡镇人代会撤销乡镇政府的不适当的决定和命令。《监督法》第二十九条规定，县级以上人大常委会对审查、撤销本级政府不适当的决定命令的程序作出具体规定。各省级人大制定了备案审查程序，但均未规定乡镇人大机构对本级政府规范性文件的备案审查。简而言之，省、市、县和乡镇四级人大都可以撤销本级人民政府的不适当的规范性文件，省、市、县三级依照《监督法》授权和省级人大制定的备案审查程序，明确由人大常委会行使对同级政府规范性文件的备案审查权，使得撤销权得以落地；唯独缺少了乡镇人大备案审查权的规定，使得撤销权无法落地。诚然如学者所言，从法律规定上来看，乡（镇、民族乡）级人大不设常委会，乡级人大主席团毕竟不是一级人大常委会，因此乡一级政府制定的规范性文件不向其备案并不违反法律规定[9]。但是从《地方组织法》规定乡镇人代会具有保证宪法、法律和行政法规在本行政区域实施的职责，以及推进乡镇人代会撤销权落地生根之目的，通过适当形式赋予人大机构备案审查权有其内在的合理性。接着要考虑的是，乡镇人大哪个机构适合承担对乡镇政府规范性文件的备案审查职权？理论上有乡镇人代会、乡镇人大主席团、乡镇人大的专职主席和副主席、乡镇人大办四类主体，但乡镇人代会一年通常开两次会，时间精力顾不上；乡镇人大专职主席副主席处理主席团日常事务，由其负责备案审查难以持久；乡镇人大办一般只设一名工作人员，由其负责备案审查恐力有不逮；唯有乡镇人大主席团有相应法定职权，有适当数量的人员组成，有具体的法定措施，甚至有闭会期间开展活动向“类常委会”发展的趋势，是四种主体中最适格、较能胜任的。之后考虑的是，如何赋予乡镇人大主席团行使备案审查权？可以有三种进路选择：一是依据《监督法》第二十九条，由省级人大常委会制定备案审查法规或者程序办法，明确规定由乡镇人大主席团行使对乡镇政府规范性文件的备案审查；二是由市、县人大常委会出台决定、通知等规范性文件，明确辖区内乡镇人大主席团行使备案审查权；三是由各乡镇人代会分别授权其主席团闭会期间行使备案审查权。这里，应当注意的是，不管是哪个乡镇人大机构来行使备案审查权，并不会影响乡镇人代会依法享有的撤销权。

2.街道人大机构是否可以对街道办事处规范性文件进行备案审查？《地方组织法》第五十九条规定，县级人大常委会可以在街道设立工作机构，负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理县级人大常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。由此可见，街道人大机构的职能主要是程序性职责而非实体性权利，如联系代表、组织活动、反映意见等，是沟通的桥梁和转达的中介；只有在接受交办后，才具有一定的实体性权利，如监督、选举以及其他工作。从交办的法律属性理解，交办的主体是县级人大常委会，交办的对象是街道人大机构，交办的事项本来应当由交办的主体行使，但为了工作需要转交给原本不具有相关职权的主体办理。在交办之前，街道人大工委不具有备案审查权限；在交办之后，街道人大工委可以代为履行备案审查职能。由此引申，如无依据，街道人大机构不得对街道办事处规范性文件进行备案审查；在县级人大常委会明确交办街道人大机构备案审查职能后，人大街道机构方可开展备案审查工作。同时，应当注意到撤销权行使仍要依法进行，坚持由县级政府行使其对派出机构街道办事处规范性文件的撤销权具有法理上的正当性。人大可以主动作为的是，街道人大工委发现报备规范性文件确有违法或者不适当问题后，先行沟通处理，督促及时纠错；如镇政府不同意修改的，则可以发出自行纠正问题的建议函；镇政府无正当理由未在合适时间内自行纠正的，街道人大工委应当向县级人大常委会报告，县级人大常委会主任会议研究，认为街道规范性文件确有问题的，可以督促县级政府糾正街道办事处文件，并要求及时反馈处理情况。

3.如何把握乡镇街道行政规范性文件的审查标准？结合《立法法》《监督法》《法规、司法解释备案审查工作办法》，参照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，乡镇街道规范性文件从审查标准角度可以分为合宪性审查、政治性审查、合法性审查、合理性审查和规范性审查五种。备案审查是具有宪法监督性质的制度，乡镇街道备案审查虽然层级低，但也应包括合宪性审查的事项。乡镇街道备案审查中如发现可能涉及合宪性问题，应当逐级上报至全国人大常委会法工委审查认定。政治性审查，也叫合规性审查，主要是审查乡镇街道文件是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央决策部署相符合，是否与改革开放政策相统一。合法性审查，主要是审查制定权限和制定程序是否合法，是否违反行政处罚法、行政强制法和行政许可法，是否违反公平竞争审查规定，是否违反信用管理法规，是否违反其他实体法，等等。合理性审查，也叫适当性审查，主要是审查是否存在重大不适当情况，如是否违反公平公正原则。规范性审查，也称表述性审查，主要审查一些文件瑕疵，包括名称使用是否适当、体例格式是否正确、表述是否规范等。

4.如何明确乡镇街道行政规范性文件的审查步骤？着眼乡镇街道审查工作规范化、程序化建设，在实践中推进全流程闭环管理，推广应用“五步审查法”：一是规范登记形式审，主要是核对格式、汇总材料；二是学习研究初步审，主要是查找依据、领会把握；三是问题争议对接审，主要是友好沟通、剖析疑点；四是多方参与合力审，主要是专家参与、有效论证；五是层层负责把关审，主要是风险评估、稳妥发函。

（三）有错必纠方面

1.乡镇街道人大机构如何提升备案审查质量？乡镇人大主席团或者街道人大工委专业力量薄弱，队伍法律素养参差不齐、总体不高。在内部挖潜基础上，要注重引进资源，协同用力。一是坚持科学备案，聘请专家参与审查，可以在辖区内的人大代表、街道议政员中遴选，也可以依托县级人大统一提供的专家库中选用，可以从党委政府聘请的法律顾问和公职律师中聘请，从而强化合法性审查。二是坚持民主备案，发动辖区内的利益相关方和群众广泛参与讨论，重点对政策是否公正、是否平衡、是否适时适度进行讨论，从而强化适当性审查。三是坚持依法备案，乡镇人大主席团或者街道人大工委作为备案审查责任主体，在听取各方意见后，应当集体研究和表决，形成最终意见，从而强化规范性文件备案。

2.乡镇街道行政规范性文件是否应当重视及如何开展合法性审核？备案审查和合法性审核是确保文件质量的双轮驱动、缺一不可。其中，备案审查是事后的处理，一旦纠正错误会发生许多遗留问题，如已执行错误文件给某方主体利益带来的实际损害等。而合法性审核作为前置手段，如果做扎实了就会纠正违法、弥补漏洞，确保文件合法合规。备案审查做得好，真查实纠，树立权威，就可以倒逼合法性审核更加认真慎重。合法性审核质量高，可以让备案审查更加轻松，毕竟共同的目的是提升文件质量，而不是一定要查出问题。《浙江省行政合法性审查工作规定》是我国首个规定合法性前置审核的省级规章，对合法性审查的内容和要求进行了明确，各乡镇街道可以作为开展合法性审核的依照或者参考。

3.乡镇街道行政规范性文件是否应当开展公平竞争审查？近年来，根据党中央国务院建设全国统一大市场的重大决策部署，各地充分发挥公平竞争审查工作部门联席会议组织协调等职能，从健全审查工作机制、加强存量增量审查、创新公竞审查模式等方面积极推动公平竞争审查工作，有力规范政府行为，维护市场公平竞争，极大激发了市场主体创业创新活动。但这项工作只部署到县级以上部门，乡镇街道仍处于真空状态。实践中大量的中小微企业由乡镇街道进行属地管理，如果乡镇街道发布的涉企文件不进行公平竞争审查，中小微企业公平竞争的权利受到损害后将很难获得救济。因此，要重视乡镇街道备案审查工作与公平竞争审查有机结合，高度重视通过双方力量整合持续提升审查质量和效率。备案审查中要将公平竞争审查作为合法性审查的重要内容纳入，全面审查市场准入和退出标准5项，商品和要素自由流动标准5项，影响生产经营成本标准4项，影响生产经营行为标准4项，努力打造法治化营商环境。

（四）制度能力建设方面

1.乡镇街道规范性文件被撤销后有无溯及力及其遗留问题如何处理？撤销文件是否具有溯及力，众说纷纭，莫衷一是，最好当然还是由法律来规定。在法律未规定之前，现阶段也要从法理、情理和事理层面作些探讨。如果单从合理性上判定，乡镇街道规范性文件被撤销，应当区分两种情况：一种制定时即已违法，被撤销的文件应当认定为自始无效；另一种是当时合法现在时代变迁，不再合法了，则被撤销的文件应当认定为自撤销之日起失效。当然这也是一家之言，学界主流观点并非如此。如有学者提出，根据我国《立法法》第九十三条，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。可见，我国采取“以不溯及为原则、有利溯及为例外”的立场[10]。从基层实践来看，无论文件撤销后的溯及力如何，社会更关注的是文件遗留问题，这涉及基层治理和社会稳定，需要从合法、合理多重视角再作探讨。既然规范性文件有问题，造成这个结果可能是文件制定质量因素，也可能是情势变更因素，但作为管理对象的群众并无过错，不应承担不利后果。群众朴素地信任基层政府的感情应当被尊重，建议实践中依照被撤销文件群众已享受的利益不再追回，而被剥夺的利益应当返还或者给予适当补偿。这样，就是由政府来承担违法规范性文件的损失，而不是由不知情的作为善意第三人的群众来买单。

2.如何处理上级指导和本级履职的关系？县级以上人大与乡镇街道人大机构是上下级关系，县级以上人大具有指导、支持和监督的职能，乡镇街道人大机构承担负责对行政规范性文件备案审查的主体责任。现阶段乡镇街道人大机构备案审查能力弱是一种客观存在，但是能力问题和法定权限问题是两个相对独立的问题。有一种观点认为，基于乡镇街道人大机构能力弱，应当由县级人大提前介入，包揽审查，代为履行乡镇街道人大机构备案审查权。这种做法实为削足适履，得不偿失，使乡镇街道人大机构永远不能树立主体意识，能力和责任不断削弱，最终失去了职能作用和各方的信任。因此，上下级应当各守本分、各履其职，乡镇街道人大机构应当依法自主开展备案审查工作，县级以上人大应当妥善开展工作指导，通过培训、座谈和疑难问题探讨等形式帮助乡镇街道人大机构加强能力建设，从而实现循序渐进、双赢共赢。

3.乡镇人代会是否可以听取备案审查专项报告？全国人大常委会法工委自2017年起，每年向全国人大常委会专项报告开展备案审查工作情况。2019年全国人大常委会委员长会议通过的《规章、司法解释备案审查工作办法》中形成了制度。《地方组织法》第五十条，在县级以上人大常委会职权中增加了“听取和审议备案审查工作情况报告”。由此，虽然法律对乡镇人代会听取备案审查专项报告未作规定，但比照全国人大常委会和地方县级以上人大常委会做法，乡镇备案审查工作也可以由乡镇人大主席团或者乡镇政府向乡镇人代会作专项报告。这既有利于加强乡镇人大对乡镇政府文件制定的监督，也有利于乡镇政府深化依法行政、建设法治政府。建议有条件的乡镇可以实践探索。

四、前景展望：乡镇街道备案审查工作制度重塑的目标、原则和进路

（一）目标定位——“一体四性”

1.实现一体，纳入备案审查体系的重要组成。乡镇街道备案审查制度重塑后，从法理和制度层面打通了备案审查“最后一公里”，补齐了短板，进一步推进了备案审查体系化建设。从全国人大、省级人大、设区市人大、县级人大和乡镇街道人大机构，都对其产生或者监督的行政主体规范性文件进行备案审查，促进各级人大主体审查权纵向上的全覆盖，体现了各级政府由人大产生、向人大负责、受人大监督的人民代表大会制度本质要求。

2.确保制度设计的完备性。备案审查是人大的一种监督方式，人大应当依法行权，备案审查理应依法开展。通过上级发文授权或者交办等制度化建设，完善制度设计与落地，消除法律实施的瓶颈和障碍，确保乡镇街道人大备案审查工作于法有据、支撑有力。

3.确保运行机制的协调性。目前，在法律之间，在法律、法规、具体制度之间，在党委、人大和政府的备案规范之间，在文件的报备、受理、审查和纠错的各个环节之间，存在一些不协调、不一致之处，必须通过修改、调整和完善，使各方面规范内在统一、相互适应、有机协调。

4.确保工作衔接的紧密性。乡镇街道备案审查工作在高度紧密性协作的组织之间开展，党委人大政府的领导有分工更多是合作，党委办、人大办和政府办更有合署办公的情况，因而应当尊重乡镇街道现实情况，职能作分工，协作重沟通，确保聚合力，不扯皮，实现共建共享。

5.确保代表群众的参与性。乡镇一级人大代表是直接选举产生的，代表与选民即群众的关系更加紧密，人大代表的作用更具有直接现实性，人大审查必须紧紧依靠人大代表，并充分发挥群众的作用，才能使备案审查工作始终站在人民的立场，坚持服务人民的导向，保障宪法法律实施，保护公民和市场主体的合法权益。

（二）遵循原则

1.坚定政治方向。始终坚持备案审查工作在党的领导下依法开展，重大问题应当向属地党委汇报，同时加强政治性审查，确保备案文件符合改革发展要求，符合党的重大决策部署。

2.发挥人大主导。充分发挥人大作为权力机关的职能作用，坚持全面主导，有的放矢，督促政府依法行政，规范决策性行为，推进依法办事，营造公平合理的政策环境和和谐友善的社会环境。

3.坚持效果导向。坚持聚焦问题，对影响群众权益的重要事项进行重点审查，坚决撤销损害群众利益的规范性文件，适时修改不当的规范性文件，以真查实纠倒逼政府提升办文的质量和水平，切实维护党和政府的公信力。

4.注重方法创新。创设备案平台和载体，创新机制和方法，提升文件报送的质量，积累备案审查经验，健全备案纠错程序，推进代表群众参与的制度设计和功能发挥，提升备案工作的前瞻性和引领性。

5.强化程序意识。进一步优化备案审查的管理规范和文书格式，明确责任主体和流程管控，严格按照规定的内容、程序和方式开展备案审查工作，探索建立乡镇街道备案审查工作地方标准，确保要求更明晰、程序更规范。

（三）推进路径

1.深化统筹部署。坚持将乡镇街道备案审查工作纳入各级人大和政府工作总体部署，县级以上人大常委会听取备案审查报告中应当包含指导推进乡镇街道备案审查工作内容，乡镇人代会应当听取乡镇人大主席团备案审查专项报告。推进乡镇街道备案审查工作与服务中心大局做好有机衔接，与打造新时代枫桥经验强化基层治理高度相融，着力以备案的权威性、纠错的刚性助力经济社会高质量发展。将开展乡镇街道备案审查工作作为提升基层干部法治素养的契机，切实增强其宪法法律意识，促进依法决策、规范执法、依法办事。

2.完善法律法規。修改《监督法》，在附则部分增加规定“乡镇人大主席团、街道人大工委，参照开展对同级行政规范性文件的备案审查”。修改《地方组织法》，增加规定“乡镇人大主席团开展对乡镇政府制定的规范性文件备案审查工作”；在乡镇人民代表大会行使职权中增加规定“听取和审议备案审查工作情况报告”；将街道人大工作机构现规定“办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”，修改为“办理常务委员会交办的监督、选举、备案审查以及其他工作”。在全国人大常委会即将出台的关于完善和加强备案审查制度的决定中，将乡镇人大主席团对乡镇政府规范性文件备案审查和街道人大机构对街道办事处规范性文件备案审查纳入其中。全面修改各省级人大和设区的市级人大制定的备案审查法规或者备案审查办法中，增加乡镇街道人大机构按照授权、交办对行政规范性文件进行备案审查的规定。

3.落实制度设计。在法律未调整的情形下，加强乡镇街道备案审查工作的制度溯源和衔接配套。为落实乡镇人代会对乡镇政府规范性文件的撤销权，可以由乡镇人代会出台办法，也可以由县级以上人大及其常委会出台决定、通知等规范性文件，授权乡镇人大主席团履行备案审查职权。为加强街道人大机构对街道办事处的监督，由县级人大常委会发文明确交办街道人大机构对街道办事处规范性文件的备案审查工作。

4.创新平台载体。一是建立责任落实机制，乡镇街道人大和政府将规范性文件备案审查列入年度工作要点，县级人大常委会将乡镇街道备案审查工作纳入年度督查计划。明确乡镇街道备案审查工作的分管领导、责任科室、联络员，细化备案工作规范和制度，建立工作档案和台账。二是建立沟通协调制度。根据工作需要适时召集规范性文件报备部门和专家小组及有关单位召开会议，通报情况，分析问题，商议对策，督促问题整改。三是建立备案质量管控机制。坚持各类审查兼顾，高度重视备案审查意见的合理性和群众认可度，坚持依法审查，以理服人。发挥好备案审查衔接联动机制作用，确保乡镇街道党委、人大和政府在备案审查工作中加强联系，形成合力。四是建立代表群众等参与备案审查工作机制，由人大代表、街道资政员参与文件备案审查工作，了解其对审查文件的看法。探索对关系人民群众切身利益的争议性文件组织专门听证，将听证意见作为出具审查意见的重要参考。探索备案审查信息公开机制，提升透明度。对接省人大接入在线提交审议建议功能，落实和保障公民审查建议权利。五是建立督查考核制度。县级人大常委会定期进行考核，重点检查考核乡镇街道报备文件、报备质量、审查意见落实等情况，年底在一定范围内通报。

5.强化力量支撑。一是加强乡镇街道人大机构队伍建设。首先是完善机构，乡镇街道人大机构都应设立办公室，负责备案审查日常工作。其次，选优配强备案审查专业人员。最后，加强培训教育，通过案例、辅导、调研和外出考察等方式，提升现有人员的能力素养。二是善于借助外力。如聘请高校和党校法学老师、律师、实务部门法律顾问、公职律师等作为乡镇街道人大机构的外聘专家，帮助审查文件。三是考量职权冲突。考虑到基层司法所前期通过协助党政办公室已高度介入党政类规范性文件合法性审核，如果条件允许，不宜将司法所人员纳入乡镇街道人大机构外聘专家范围或会同审查外部力量，以免发生利益冲突。

6.营造良好氛围。一是深化学习，全面领会备案审查工作的规范内容、业务要领和精神实质。二是扩大宣传，加强典型宣传，开展案例教学，着力讲好备案审查故事，持续提升备案审查的权威性和影响力。三是协作配合，在备案审查中各类主体要本着对事业负责、对群众权益负责的态度，加强友善沟通，更好地建设备案审查共同体，更高水平实现共建共享。

五、余论

有学者认为，备案审查制度的建立健全、不断完善和贯彻实施，是一个长期的过程，需要持续发力；到目前为止所做的一切工作，都还只能说是起步阶段的基础性工作，理论上的探索尤其缺乏[11]。因此，乡镇街道备案审查制度化建设的初步架构虽已搭建，然从功能主义来看理论上的探索与制度上的重塑不过是前驱和基石，就乡镇街道备案审查总体工作而言，尚处于爬坡过坎、跃进提质的关键时期。时代在发展，实践在深化，问题在倒逼。这就要求充分尊重基層首创精神，高度重视实践中生发的智慧，在动态发展中不断查找问题，精准采取有效应对措施，推动建立更加完善的长效管理机制，并实现各级备案审查主体的能力提升。同时，应以辩证的眼光看待理论与实务这对矛盾的对立与统一关系。相信理论界不仅能在比较视野下的多元视域以深入细致的说理正本清源、以供镜鉴，更能从深思高举转向坐言起行，打通理论与实践的壁垒，切实关注备案审查这一理论富矿，服务于经济社会的高质量发展，投身于热火朝天、争先创优的实践，为新时代新征程备案审查工作开拓新局面奉献学界的力量。有充分的理由相信，只要深入贯彻习近平法治思想，促进党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕党中央提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”的总要求，从小切口入手，以制度化保障，补齐短板、创新实践，以乡镇街道为基石，推动备案审查这一中国特色宪法监督制度在湖州市域高水平发展、全覆盖推进，并在全省乃至全国范围内取得更加催人奋进的成就。

注释

①本文所称乡镇街道备案审查工作，是指人大主导的乡镇街道备案审查工作，主要是指乡镇街道人大机构对同级行政规范性文件的备案审查工作，也包括乡镇人大向县级人大报送人大规范性文件备案工作，但不包括乡镇街道党政的文件相关备案工作。

②本处主要参考了全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室所著《规范性文件备案审查理论与实务》一书，由中国民主法制出版社2020年8月出版。

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[11]梁鹰.备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行《法规、司法解释备案审查工作办法》为中心[J].地方立法研究，2020，5（06）：1-20.