城市更新：已有进展、待破解难题及 政策建议

编者按：

本期专题论坛的主题是“推进城市更新 建设美好城市”。共有13位专家学者分别从城市更新的已有进展、国际大都市城市更新的趋势、大都市非建制镇社区改造的历史欠账、政府数字化转型背景下城市土地空间绩效的提升、城中村生活性街道人居环境的品质等方面入手，研究分析城市更新的待破解难题、国际创新先进中心的发展经验、非建制镇社区服务周边乡村和产业发展的定位方向、城市产业与空间精准有效匹配的路径、市民在不同街道中的空间感知特征等问题，针对性地提出完善城市更新项目实施管理机制、推进科技创新与城市更新深度融合、强化大都市非建制镇社区改造的分类分级规划引导、推动政府治理理念的革新与体制的重塑、优化城市老旧居民区生活性街道的活力设计等建议措施。

摘要：随着经济发展水平提升、产业结构变迁以及城镇化进程的放缓，越来越多的城市正在由增量建设为主向存量提质为主转变。城市更新是新时期推动城市发展方式转变和人民城市建设的必然选择。但由于长期以来我国城市建设的各项政策和制度都围绕城市新建展开，城市更新仍以地方自发探索为主，实践中面临诸多体制机制瓶颈。建议顺应城市发展方式转变的要求，出台国家层面的城市更新指导意见，完善城市更新项目实施管理机制，健全城市更新协商共治和公众参与机制，创新城市更新投融资模式，有效有序实施城市更新行动。

关键词：城市更新；机制瓶颈；公众参与；投融资模式

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.001

当前我国城市发展已进入新时期，经济发展水平提升以及工业化、城镇化进程推进，对城市空间载体的改造重構及功能提升提出客观要求。2019年12月的中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，提出加强城市更新和存量住房改造。2020年10月，国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动，并将其作为推进新型城镇化的一项重要内容。2021年，城市更新首次写入政府工作报告，正式提升为国家战略。党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”城市更新是当前推动城市发展方式转变和人民城市建设的必然选择，是实现城市高质量、可持续发展的必由之路。

一、我国现阶段实施城市更新的紧迫性和必要性

（一）城市更新的概念内涵

城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发建设过程，是21世纪备受关注的城市发展与规划议题，[1]涉及领域较多且文献量较大。已有对城市更新的研究主要源于实践，这也使得其概念内涵随着城市发展而不断丰富。Robert和Sykes（1999）在总结已有城市更新研究和实践的基础上，将城市更新定义为“一种综合协调和统筹兼顾的目标和行动，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，寻求持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件”。[2]国内对城市更新的定义最早可追溯到20世纪80年代，有关文献中经常使用的概念有旧城改造、旧城更新、有机更新、城市再生、城市复兴等，2000年以来城市更新才被广泛使用并谈论。[3]综合国内外已有研究，本文认为，城市更新的概念可有广义和狭义之分。广义的城市更新是从城市发展层面进行定义，是指不断改善城市建成区物质空间形态、经济社会结构和人居环境质量，实现城市可持续发展的一项综合战略行动。狭义的城市更新是从实践项目层面进行定义，是指对城市衰退片区，通过拆除重建、综合整治、保护保育等方式改善物理环境、恢复经济社会活力的目的性行为。[4]可见，城市更新不是简单的对建筑物和设施环境的升级改造，而是从经济社会发展全局考虑的一项系统性工程，有其内在驱动力。这也意味着，城市更新不是一个全面铺开的行动，不同城市基于发展阶段的差异将有阶段性侧重。发达国家经验表明，城市更新历程大致可归纳为起步阶段、探索发展阶段、深入发展阶段、成熟稳定阶段等四个阶段，与经济发展水平和工业化进程之间表现出较强的相关性。[4]

（二）我国现阶段实施城市更新行动的客观要求

2015年，中央城市工作会议时隔37年再次召开，标志着我国城市发展进入新时期。推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，成为我国未来城市发展的战略选择。城市更新是现阶段城市发展提效率、促转型、强治理的客观要求。

一是存量建设用地利用效率提升的要求。过去三十余年，我国城镇化快速推进，城镇化率由1978年的17.9%提升至2022年的65.2%，这一过程中，城市建成区面积快速扩张，建成区存量土地利用效率普遍偏低，各地不同程度存在着城市内部用地结构不尽合理、过度开发与低效闲置用地并存等不合理现象。[5]根据中金研究部（2022）基于中国科学院地理科学与资源研究所对主要城市主城区的建筑物卫星投影数据的计算①，约39%的存量土地（不包含公共绿地、路网水道和未被开发土地）建筑物高度在2层以下；其中，广州和北京的比例更高，超过50%。[6]通过城市更新盘活存量土地资源、提升建设用地利用效率的必要性凸显。这也是破解城市发展中土地资源瓶颈约束的重要路径。

二是产业转型升级对城市空间重塑的内在要求。未来一段时间，我国将由工业化后期逐步迈入后工业化时代，产业结构变迁和现代产业体系的构建对城市空间结构与能级提升提出更为迫切的需求。城市更新是满足新技术、新产业、新业态、新模式对新经济空间需求的必要途径，并成为带动经济发展方式转变、产业结构调整升级的一个重要突破口。在国际金融危机影响下，2009年深圳在全国率先提出“城市更新”概念，走出了一条通过城市存量空间结构重塑有效推动产业转型升级的成功路径。

三是未来城市建设方式的转型方向。经济发展水平、产业结构变迁是决定城市更新的内在驱动力，从发达经济体城市更新的经验规律看，当人均GDP超过1万美元、经济发展进入后工业化阶段，城市更新将在城市开发建设活动中成为主导。此外，城市开发边界的划定和新增建设用地总量的控制将倒逼城市采取存量优化提升发展模式，对既有建设用地和存量城市空间的更新再利用在城市开发建设活动中所占比重将逐步提升。目前部分经济发达城市已进入存量土地供应为主的阶段。深圳、东莞、珠海等珠三角地区城市，2016年以来土地供应计划中存量用地占比在70%左右，北京的比例在55%左右，南京、温州、海口、三亚等城市的比例也超过50%。

四是落实人民城市建设理念的要求。党的二十大报告对打造宜居、韧性、智慧城市的提法，为我国城市未来发展指明方向。城市更新不仅代表着城市建设方式的转变，也代表着城市建设理念的转变，更加强调城市发展中的协商共治和公众参与，强调增加城市建设中的居民参与感、获得感、幸福感，对完善城市治理体系、提高城市治理能力提出新要求，对健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能具有重要意义。

二、城市更新已有政策内容与地方探索

（一）国家层面相关政策

目前各地在实践过程中执行的与城市更新相关的国家层面的政策主要有三个文件。

一是2017年3月住房和城乡建设部出台的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》（建规〔2017〕59号），以改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平为重点，致力于转变城市发展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力。同年，住房和城乡建设部先后公布了三批共58个城市双修试点城市（见表1）。

二是2020年7月国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），旨在改善居民居住条件，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。2020年12月以来，住房和城乡建设部先后印发了六批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，围绕工作统筹协调、项目生成、资金合理共担、社会力量参与、金融机构支持、动员群众共建、项目推进、存量资源整合利用、小区长效管理等“九个机制”，总结地方具體做法。

三是2021年8月住房和城乡建设部出台的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），要求城市更新坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，同时明确了四个方面的指标，即原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%、原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2、城市更新单元（片区）或项目居民就地就近安置率不宜低于50%、城市住房租金年度涨幅不超过5%。同年11月，住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，启动首批21个试点城市，为期2年，涵盖东、中、西、东北不同区域，一二三四线不同能级城市（见表1）。

（二）地方实践探索

我国城市更新起步于20世纪80年代的旧城改建，但之后随着城镇化快速发展，外延式扩张模式在城市发展中占主导。2009年，以广东省实施“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造为标志，地方开始对城市更新进行系统探索。之后，相继有40多个城市出台了城市更新实施办法、实施意见或专项实施方案等地方性法规文件。[7]截至目前，全国有一个省和三个城市从立法层面出台了城市更新条例，分别是《辽宁省城市更新条例》（2022年2月1日正式实施）、《深圳经济特区城市更新条例》（2021年3月1日正式实施）、《上海市城市更新条例》（2021年9月1日正式实施）、《北京市城市更新条例》（2023年3月1日正式实施）。

从已有实践来看，城市更新的内容涵盖了城中村改造、棚户区改造、老旧小区改造、老旧工业片区转型升级、传统商圈提档升级、环境治理和生态修复、历史街区保护等多个方面，更新内容经历了从以改善硬件设施的物理环境整治为主向满足高质量发展要求的系统性多维度转变。早期多数城市的更新内容有不同侧重，或限于旧城镇、旧厂房、旧村庄为主的“三旧”改造，或以短期行动计划实施某一方面的更新改造。近年来，部分城市从提升城市整体功能、促进城市高质量发展的角度对城市更新进行了相对系统的政策体系设计。

在更新方式上，城市更新由早期的拆除重建为主转向拆除重建、综合整治、保护性修缮等多种方式并重。以深圳为例，在“三旧”改造早期主要采取拆除重建的方式，通过整村搬迁、复建安置房的方式实施旧村改造。 “十三五”以来，深圳市结合城中村的实际情况，通过城市更新五年专项规划对城中村用地实施分区分类管理，在2019年出台的《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》中将55平方公里现状居住为主的城中村划入综合整治分区，明确规定不得进行大拆大建，鼓励开展以完善公共配套、改善居住环境、消除安全隐患为主的综合整治模式，形成了以福田区水围村柠盟人才公寓、龙华区元芬村“微棠社区”为代表的城中村改造成保障性租赁住房项目。

在组织实施上，城市更新强调规划引领、政府统筹，少数城市成立了城市更新专职机构。各城市更新实施办法或意见中都要求通过城市更新单元规划、更新片区划定等方式实施，突出规划引领作用。目前，深圳、东莞、佛山、上海四个城市成立了市级层面的城市更新专职机构，将工作常态化制度化。

三、当前城市更新实践中待破解的难题

由于长期以来我国城市建设的各项政策和制度都围绕新建项目，既有建设用地和存量城市空间在更新改造中缺乏系统的政策指导和顶层设计支持，在具体实践中存在诸多制度与政策瓶颈。

（一）现行土地政策存在不适配

与新建项目不同，更新改造项目的前期基础性工作就是在明晰产权的基础上进行产权变更和产权收益分配。土地政策是城市更新项目推进的关键性、源头性环节。但现实中，由于历史遗留问题等诸多原因，我国存量建筑的产权复杂，很多建筑物业的产权模糊且业主分散，甚至存在找不到原产权人的情况，增加了城市更新的难度。此外，目前我国土地管理制度设计主要面向新增建设项目，对城市更新项目特别是综合整治类改造项目经常遇到的土地确权、产权注销、用途改变，以及不合规用地处理等问题，还缺乏相应的制度安排，一定程度上导致城市更新项目启动困难。

从实地调研看，由于很多城市特别是大城市的老城区，早期的土地利用缺乏整体布局，土地权属不清、用途模糊、历史遗留问题多的情况普遍存在，还有各种形式的违法违规用地问题。特别是在繁华的历史街区，商业与居住分布混杂，房屋私搭乱建现象较为普遍，房屋和土地权属关系复杂。不少项目实施主体反映，在城市更新项目实施过程中，经常会遇到历史遗留的违法违规用地问题，由于时间久远、交易混乱，关系理清过程较复杂，希望从政策上给予明确的处置指导和支持。

（二）现行管理体系和规范标准无法全面支持

作为促进城市可持续发展的一项战略选择，城市更新要解决的根本问题不是空间问题，而是经济社会发展问题，需要在城市长远发展战略层面进行统筹考虑。但由于目前尚没有城市更新的顶层设计，部分城市在实施城市更新时基于项目层面，缺乏总体规划的引导，出现改造业态功能单一、城市配套服务功能跟不上、资源统筹综合效益难发挥、公共利益得不到保证等诸多问题，对更新后如何引入合适产业特别是生产性服务业缺乏清晰的导向和准确的定位，产业集聚效应有待提高。

从项目实施来看，现有针对新建项目的建设标准在城市更新项目实施中存在不支持的情况。例如，一些建设年代较早的城区，存在房屋建设标准低、历史遗留违章搭建多、原有规划设计规范中对公共空间及配套标准过低等问题。这常导致城市更新方案难以符合现行规范标准，无法满足现行施工、消防等报建要求或详细规划图纸要求，进而导致项目无法办理审批手续、审批程序过长、部门间协调困难等。调研中反映较多的是消防问题，一些高密度的老旧住房的建筑退让、消防标准、公服配套指标等很难按照城市规划标准执行，在改造过程中面临开辟消防通道、拓展公共空间、补充公服缺口等一系列技术难题。

此外，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》虽然对城市更新项目实施确定了拆除建筑面积占比、拆建比、就地就近安置率、城市住房租金年度涨幅等控制性指标，但调研发现，上述控制性指标未明确适用范围和指标计算方法，存在“一刀切”问题，基层在执行文件时顾虑较多，部分项目需按控制性指标要求重新调整优化实施方案，导致项目审批进度放缓甚至停滞。

（三）协商共治与公众参与机制不健全

城市更新不仅是对存量空间资源的一次重新整合，也是政府、实施企业、原物业权利人等多元主体之间的利益分配与协调过程。目前多方利益主体的博弈与协调缺乏有效的规则框架，特别是缺乏有效的协商共治和公众参与机制，往往导致更新项目推进缓慢甚至无法推进。例如，部分项目因个别业主利益诉求较高，不同意补偿方案，导致在前期协调阶段就花费十年左右的时间。

从城市更新项目实践看，如何从项目全生命周期管理角度建立一套协商共治和公众参与的机制，确保物业权利人、利害关系人依法参与城市更新规划编制、政策制定、民主决策，保障公众在城市更新项目中的知情权、参与权和监督权，是当前城市更新推进中迫切需要解决的问题。

（四）缺乏清晰的盈利模式和投融资支持

与传统的“征收—出让—收益”的增量开发收益模式不同，城市更新侧重于通过对已建成土地的再开发来实现增值收益。但我国房地产税的缺位导致更新改造后缺乏物业升值回收机制，对城市更新投融资形成制度障碍。目前部分城市在探索通过片区统筹开发等方式实现土地增值捕捉，但仍面临土地收储、土地作价出资等方面的实践操作困难。

城市更新项目更加强调后期运营管理，是一个精雕细琢的过程，而且往往涉及基础设施和公共服务等公共物品或准公共物品的投资，项目收益性不高，目前尚未形成清晰的盈利模式。此外，城市更新越来越多地需要通过综合性项目来实施，这些项目通常运作周期较长，从前期的启动、中期的建设再到后期的运营，短则十年，长则数十年，因此，城市更新项目要求的资金量较大、融资期限较长，需要多元化投资主体根据项目类型及阶段选择合适的投融资模式来推进。

四、有序实施城市更新行动的政策建议

未来一段时间，我国城市更新将进入深入发展阶段，这既是经济发展阶段变化的客观要求，也是我国城市发展方式的主动转型。建议顺应城市发展方式转变的要求，加强城市更新顶层制度设计，及时总结试点城市经验做法，建立与存量提升相适应的政策支持与管理体系，推动城市更新行动有序实施。

（一）出台国家层面的城市更新指导意见

城市更新代表着城市建设方式和管理理念的轉变，需要国家战略层面的统筹安排，在国家层面给予法规和政策体系的支持和引导，平衡好经济利益与公共利益。发达国家经验表明，完善的法规政策体系是城市更新有序推行的保障，内容涵盖财政、税收、金融、建设等多个方面。我国城市更新从2009年开始地方探索以来，经过十多年的自下而上的城市探索，目前已形成一些可复制的经验做法。

建议在总结各地实践和共性问题的基础上，从国家层面出台指导意见，明确未来一段时间城市更新的目标定位、内容方式、实施路径及支持政策，为城市更新的统筹推进搭建体制机制和政策体系框架；系统解决存量土地和房屋再利用过程中的土地政策、技术标准规范等问题，支持在城市更新过程中对历史遗留问题进行清理，明确解决历史遗留土地问题的具体处理界限，引导地方根据当地实际情况探索形成灵活的处置办法；突出因地制宜，将防止大拆大建和城市更新变样走样作为总体政策要求，将相关控制性指标作为引导性指标，给予地方一定的自主决策权，允许地方政府根据城市发展阶段和存量建筑形态特点，灵活把握拆除建筑面积占比、拆建比、就地就近安置率等指标范围。

（二）完善城市更新项目实施管理机制

作为城市建设方式转型的重要方向，城市更新项目推进需要专门的组织和实施管理，各地实践中都很重视规划引导机制，研究制定城市更新专项规划，出台城市更新实施细则。例如，北京市将城市更新专项规划作为落实总体规划的重要手段和指导编制街区控规、更新项目实施方案的重要依据，建立了“总体规划—专项规划—街区控规—更新项目实施方案”的城市更新工作体系；[8]深圳市以《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》为纲，构建了涵盖立法—技术—操作三个层次的制度框架。

建议总结已有城市典型做法，指导各地建立健全城市更新项目实施管理机制。建立城市更新基础数据库，在国土空间总体规划指引下，结合城市中长期发展战略，进行城市更新的连片策划和成片规划，分片区、分时序实施。探索创新建设支持政策，灵活使用容积率奖励和容积率转移政策，统筹考虑容积率与城市基础设施支撑力度，平衡好经济与公共利益，对重点片区更新给予政策支持。建立城市更新项目全生命周期管理工作机制，优化项目审批流程，以信息化手段为抓手，建立完善的城市更新项目管理平台，实时掌握城市更新项目进度，对工作中的难点堵点，及时研究解决，保障城市更新项目有序实施。

（三）健全城市更新协商共治和公众参与机制

城市更新作为一种重要的公共政策，是实现城市可持续发展和城市治理体系现代化的一项综合战略行动。从发达国家经验看，提高社区居民在城市更新规划和决策中的参与度，引入共同缔造的城市治理理念是城市更新有效组织实施的关键。

建议以健全共建共治共享的社会治理制度为导向，完善城市更新组织管理与治理体系。支持地方设立专门的城市更新职能机构或市级层面的城市更新领导小组，形成流程规范、体系完整的城市更新工作机制。坚持改造与治理并举，健全城市更新协商共治和公众参与机制，对城市更新项目公众参与的环节、方式及内容，协商共治的关键点、方式及解决机制，形成规范化程序要求。积极推进社区议事协商，充分发挥责任规划师的作用，推动形成多方协商、共建共治机制。建立权威的城市更新信息系统，加强政策宣传，细化公众参与程序，充分保障公众的知情权、参与权和监督权，引导公众共同参与城市管理和社区治理，明确自己的权利和义务，实现社会治理现代化。

（四）创新城市更新的投融资模式

当前我国城市更新仍处于探索发展阶段，在地方实践中，除拆除重建类更新项目外，其余类型的城市更新项目多以政府投资为主，对吸引社会资本的积极参与缺乏有效途径。从发达国家经验看，多样化的资金来源是城市更新可以持续进行的重要保证，政府引导性基金在撬动社会资本参与城市更新中发挥重要作用。[9]

目前国内与城市更新相关的城市建设领域的各项政府支持资金并不少，建议整合利用城市更新相关各类中央财政专项资金、中央预算内投资、省级与地方财政配套资金、地方专项债券等，打通资金使用，形成政策合力，更好发挥政府投资撬动作用。鼓励地方积极探索采用一体化的片区统筹开发模式实施城市更新，培育资源统筹能力强的实施主体，充分挖掘区域内经济价值，积极盘活存量资源，在项目内部建立产业开发收益和土地增值反哺基础设施和公共服务投入的良性机制，让短期投入在中长期稳定回报中实现项目资金的平衡。探索由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，为相关项目提供必要的资金支持，通过为长期资本提供风险和周期相匹配的稳定收益，提升社会资本参与城市更新的积极性。根据城市更新项目特点和阶段性特征，在项目每个阶段，优选、吸引不同类型的专业性开发主体积极参与，优化政府市场合作关系，引导社会资本参与。建立健全城市更新项目全生命周期收支平衡机制，将其对财政支出的影响纳入中期财政规划，形成有效的风险和债务约束机制。

注释：

①该调查时点为2018年，包括北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、武汉、重庆、成都、西安10个重点城市。

参考文献：

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任荣荣，高洪玮.美英日城市更新的投融资模式特点与经验启示[J].宏观经济研究，2021（8）：168-175.

Urban Renewal： Progress Made， Challenges to be Solved，

and Policy Recommendations

Ren Rongrong

（The Investment Research Institute of the China Academy of Macroeconomics， Beijing 100038， China）

Abstract： With the improvement of economic development level， changes in industrial structure， and the slowdown of urbanization process， more and more cities are shifting from incremental construction to stock improvement. Urban renewal is an inevitable choice for promoting the transformation of urban development mode and people's urban construction in the new era. However， due to the fact that various policies and systems for urban construction in China have  focused on new construction for a long time， urban renewal still mainly relies on local spontaneous exploration， and in practice， it faces many institutional and mechanism bottlenecks. It is recommended to comply with the requirements of the transformation of urban development mode， issue national guidance on urban renewal， improve the implementation and management mechanism of urban renewal projects， improve consultative co-governance and public participation mechanism of urban renewal， innovate the investment and financing mode of urban renewal， and effectively and orderly implement urban renewal actions.

Key words： urban renewal; mechanism bottleneck; public participation; investment and financing model

■责任编辑：王明洲