大都市非建制镇社区改造策略和路径思考

刘博 陆巍

摘要：人民城市重要理念下，大都市历史欠账区域的“补短板、抓推进”成为城市更新和治理重点。非建制镇（也称撤制镇）社区作为推进城镇化过程中形成的一类特殊的空间单元，长期面临发展定位不清、人居环境较差、公共服务设施老旧、产业被动衰落等突出问题。在评价非建制镇发展特征的基础上，结合上海市城乡融合、城市更新相关政策要求和奉贤区若干实证案例，分析非建制镇改造的重要意义、重点对象和政策沿革，探讨非建制镇社区服务周边乡村和产业发展的定位方向，并提出强化分类分级、规划引导和机制创新等“三个强化”策略，以及与基本管理单元、城中村改造、相对集中居住和多元更新手段相结合等“四个结合”路径。

关键词：非建制镇；撤制镇社区；“十五分钟”生活圈；基本管理单元；“城中村”改造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.003

一、背景概述

（一）非建制镇形成历程

在我国土地城镇化和人口城镇化快速推进的阶段，城镇化中城乡发展环节遇到诸多新的问题和困难，乡镇体制的多轮改革促进了当前城镇体系的形成。1998年国家启动机构改革，2000年民政部发布《关于慎重稳妥地做好行政区划调整工作的通知》，提出“行政区划调整要从有利于提高行政管理效能，有利于促进经济和社会发展等基本原则出发”，次年又发布《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》，强调“乡镇行政区划调整要有利于精简机构，有利于优化资源配置，有利于优化小城镇体系结构”，开启了全国乡镇撤并的浪潮。

同年，上海市政府从整合资源、发展经济、统筹城乡、减少财政支出角度出发，在全市各区（县）范围内开展“乡镇撤并”工作，对规模小、布局分散的乡镇进行合并。[1]经过数轮行政区划调整和建制镇的撤并工作，新的行政建制镇由2000年的174个减少为2013年的108个，减少近40%。[2]并形成约92个非建制镇（也称撤制镇）。经历了十余年的发展变迁，受内外条件的影响和制约，这些非建制镇的发展情况相差甚远，个别成长迅速且发展前景较好，但多数非建制镇由于自身的功能定位不明确及外部环境支持不充分，现状不容乐观，突出表现是建成环境水平与居民生活品质较低。

（二）文献综述

相关文献对郊区非建制镇社区产生的问题和矛盾分析，观点较为一致。如张浩指出并镇后伴生社区市政设施和公共服务资源、社区管理力量和管理服务职能方面的问题。[2]刘细彦等从管理职能与法律地位背离化、城镇建设与管理边缘化、公共管理与服务功能弱化、区域人口素质劣化四方面做了总结。[3]但总体来看，既有研究虽然总结了非建制镇普遍特征，但缺乏进一步的分类分级特征总结。

相关文献对继续发挥郊区非建制镇社区服务功能的必要性形成共识。如张浩认为，非建制镇是郊区城镇组团发展、服务社区居民及周边村庄的重要节点。[2]王梦亚、黄婧认为，探索适合撤制镇集镇社区的创新发展模式，不仅能促进社区本身的发展，还能搭建新市镇与乡村统筹发展的桥梁，完善上海多级化城镇发展网络，发挥连接城乡枢纽节点功能的作用，助力城乡一体化发展。[4]陶成刚等认为，撤制镇区离部分村庄较近，又具备基本的公共服务功能，是离土农民进城镇居住的首选地。同时，撤制镇区作为一产深度发展延伸区、二产三产相对集聚区，是乡村产业兴旺的重要承载地。[5]但总体来看，对非建制镇社区和乡村振兴战略相结合的具体策略和实施方法缺少研究。

关于具体的改造提升措施，既有文献聚焦于优化基本公共服务设施配置、完善空间规划引导、创新社会管理模式、充分发挥市场主体作用等方面的策略论述，如张浩从制度创新层面提出统一认识、启动规划修编、创新用地制度、加大财政扶持力度、充分利用市场作用、创新社会管理模式。[2]王梦亚等提出创新田园社区发展模式，[4]强调因地制宜，坚持规划先导、管理协调，多维度、全周期、高质量的综合发展模式。叶斐等提出确立保基本与优发展的双重目标、差异化策略推进新旧动能转换、优化完善空间规划体系对撤制镇发展的支撑作用等。[1]既有文献多把撤制镇作为一类独立的改造对象提出改造策略，缺乏将其放在上海乡村振兴和城市更新大背景中以及与最新相关政策路径紧密结合的分析研判。

二、非建制镇的发展概况和普遍问题

（一）发展概况

非建制镇之间区位、规模、发展情况差距悬殊。全市92个非建制镇中，规模最大的超过10平方千米（嘉定区方泰社区），而规模最小的不到0.4平方千米（奉贤区邵厂社区），常住人口数量最多的超过5万人（如奉贤区西渡社区），最少的仅约数百人（如青浦区莲盛社区）。[6]大部分非建制镇在撤制以后几乎成为规划建设盲区，而区位条件与交通条件成为非建制镇发展方向的主导因素。邻近镇区尤其是新城的非建制镇，受到镇区与新城的辐射和带动，发展前景良好，而远离镇区与新城的，由于长期缺乏资金与政策扶持，产业基底薄弱，社区活力不足，几乎无法自给自足。

上海市奉贤区于2020年开展全区非建制鎮社区排摸和规划建设梳理工作。13个非建制镇中，邻近主镇区且与新城、主镇区融合发展的有4个，为新寺社区、齐贤社区、洪庙社区、光明社区；相对独立且公共服务设施良好、保留一定活力的有6个，为西渡社区、邬桥社区、泰日社区、头桥社区、平安社区和钱桥社区；交通区位和发展基础相对较差的有3个，为胡桥社区、邵厂社区和塘外社区，此类社区发展近乎停滞，各类设施基本停留在撤制时的状态并逐步闲置荒废，设施配套不健全，导致本地人口大量流失，对周边乡村的服务能力减弱。

（二）普遍问题

“撤制并镇”对推进三个集中、优化城镇结构和统筹资源方面发挥了积极的作用。原有镇的功能撤销，但其与非建制镇发展相适应的各类发展条件又未形成，于是问题也逐渐显现。城镇建设及改造更新工作推进难度较大，各项设施及环境质量落后于社会经济发展和人民生活需求。[6]

一是现状情况复杂，环境风貌较差。非建制镇社区的房屋普遍错落参差，产权关系复杂（图1）。以钱桥社区为例，约有0.1平方千米的195工业用地和0.13平方千米农村建设用地是城中村和老安置基地。城镇住宅中，集资房小区现状条件较为简陋。同时，道路狭窄、停车压力突出、绿地和公共空间缺乏等问题凸显。城市开发边界内公共服务设施用地仅占4%，公共绿化用地仅占1%。居民日常生态休闲与公共活动需求难以得到满足。

二是市场被动衰落，产业支撑薄弱。产业缺乏合理引导，原有优势产业缺乏支撑，生产低效、闲置现象突出。以奉贤头桥社区为例，撤并前家具产业优势明显，但是十多年来始终维持个体化作坊式的经营模式，产业发展对社区的积极影响甚微，相反对环境的负面影响却越发显著。近年来，相关部门开展了对不规范木器加工经营场所的整治，关停作坊式企业2000余家，一些老牌企业也因为利好政策和土地指标向中心镇倾斜而将总部进行搬迁。[1]

三是功能定位不明，规划引导缺失。规划编制中资源向中心镇倾斜，普遍缺乏对小集镇功能的深入引导。村庄布局规划和郊野单元（村庄）规划虽然明确了部分集镇引导周边农民集中居住的空间，但缺乏对其设施配套和生活圈建设标准研究。此外，大多非建制鎮控制性详细规划未覆盖或编制时间过早，如奉贤13个非建制镇中，钱桥社区、头桥社区、塘外社区均未编制控制性详细规划，老柘林社区、光明社区等未划入城市开发边界，需在既有郊野单元村庄规划基础上，结合生活圈建设要求进一步强化规划指引。

四是统筹能力不强，改造动力不强。非建制镇改为社区以后，在管辖权力、政策支持等方面均大幅削弱，对于辖区及周边的管理能力大为下降。在资金方面，各非建制镇由负责管辖的镇政府拨款，而各镇之间的贫富差距明显。部分非建制镇管理经费严重缺乏，更无力承担巨大的翻新改造费用。

三、非建制镇相关政策梳理

（一）分类改造措施逐步清晰

2011年，《上海市人民政府关于本市加快城乡一体化发展的若干意见》中鼓励小城镇各具特色地发展，但并未对建制镇和非建制镇提出分类施策措施。

“十三五”期间，上海市开展城镇大调研，推出《关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》等文件，将加强非建制镇的管理和服务作为重要举措，提出“加强非建制镇服务和管理，推进非建制镇分类试点管理工作，对与主镇区融合发展的非建制镇，纳入主镇区或大型居住社区统筹规划；将交通区位条件较好、本地人口集聚度较高、具有独立发展潜力的非建制镇纳入城镇规划体系，改善人居环境，推动拆除老厂房、镇村级园区，加速转型升级”。[7]

《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》明确推进非建制镇分类试点、部分参照本市“城中村”改造政策改造、深化完善“镇管社区”模式等具体措施。

（二）发展目标定位逐步深化

上海市2035总体规划将相对独立发展的54个非建制镇定位为小集镇。[8]明确完善小集镇社区文化、体育、医疗等基本公共服务设施，提升对周边乡村地区的基本生活及生产服务能力。

2018年乡村振兴战略实施后，非建制镇服务周边乡村的作用进一步被重视。上海“十四五”规划也明确指出，要发挥各类城镇对乡村的带动连接作用，“更好发挥各类镇连城带乡、服务农村的作用”，“激活部分非建制镇潜力，充分利用区位条件和产业基础，加快实施基础设施改造提升，优化医疗、养老等公共服务设施水平，增强产业配套和社区服务功能，成为承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体”。

四、非建制镇改造策略思考

（一）强化分类分级，精准施策，树立试点样本

非建制镇虽然存在共性特征，但由于区位条件、规模与人口的巨大差异，不同地区问题特点也很鲜明，难以找到统一的改造标准。依据前文梳理，相关政策已经明确了分类试点的导向，但并没有针对非建制镇制定分类标准的相关细则。而对于纳入城镇体系的54个小集镇，在区别于未纳入体系的非建制镇的发展策略、规划建设标准及配套政策等方面比较模糊，同时，也缺乏进一步分类和精准施策的依据。

参考王兴平等学者的观点，全国撤制镇区可以分为单纯行政管理职能为主的“由镇变村”型、传统集贸中心所在的“由镇变集”型和经济产业发展较好的“由镇变区”型。[9]根据前文对奉贤区非建制镇社区的分类梳理，13个非建制镇中，邵厂社区、塘外社区可归为“由镇变村”型，这类社区发展几近停滞，需在新的发展环境中，研判如何利用其存量设施用地服务周边乡村生活圈或产业，或者进一步通过减量化腾挪建设用地指标的可行性；胡桥社区、泰日社区、头桥社区、平安社区、钱桥社区、西渡社区为“由镇变集”型，可作为服务农民相对集中居住，优化乡村社区生活圈的重要载体；新寺社区、齐贤社区、洪庙社区可归为“由镇变区”型，应纳入新城或新市镇镇区单元规划，进一步强化和新城中心区、镇中心区的整体性，光明社区虽未被划入城市开发边界，但其区位紧依奉贤新城，也可以纳入此类（图2）。以奉贤区为借鉴，建议通过详细摸底调查，对全市范围内的非建制镇，特别是规划小集镇发展现状进行系统梳理，明确标准，强化分类分级，制定针对性措施，进而开展试点整治和改造工作，为各类非建制镇明确发展方向和改造路径。

（二）强化规划引导，明确站位，营建“十五分钟”生活圈

乡村振兴战略的全面实施将为部分非建制镇社区带来较大的发展机遇。非建制镇社区离部分村庄较近，又具备基本的公共服务功能，是离土农民进城镇居住的首选地。同时，撤制镇区作为一产深度发展延伸区、二产三产相对集聚区，是乡村产业兴旺的重要承载地。[5]上海“十四五”规划也明确非建制镇作为“承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体”的目标定位，这就要求非建制镇更新改造在补齐基本公共服务短板的基础上，需要进一步提升站位，提升设施覆盖度和服务品质，营建“十五分钟”社区生活圈，增强对周边人群的吸引力，成为一定区域内实施乡村振兴战略、连城带乡的枢纽。

奉贤区通过对规划进行统一梳理，明确了各非建制镇社区的规划定位。以青村镇钱桥社区为例（图3），社区周边保留了钱桥经济园区，并毗邻星火开发区、奉贤申隆金融产业集聚区。青村镇平庄公路以南七村共有人口约2.8万人，其中超过3/4居住在钱桥周边自然村。作为镇域南部相对独立的小集镇，钱桥社区可以发挥引导南部农民集中居住、为周边农村和产业园区提供基本的配套服务、统筹配置资源和一体化社会管理的职能。远期，随着浦东铁路星火站的能级提升和星火开发区的转型发展，钱桥社区还可纳入这一发展机遇组团，承载更多元的服务功能。通过相关访谈，钱桥社区的公共服务设施尚不能满足当地居民需求。一是本地居民老龄化趋势严重，未来对于养老、福利等公共服务设施的需求日趋强烈。二是钱桥经济园区约一半务工人员居住在社区及周边，其基本服务诉求主要依靠钱桥社区来满足。但青村镇总规编制较早，近期公共服务设施专项未编制，控制性详细规划也未覆盖，亟需结合新一轮“十五分钟”生活圈行动规划，针对本社区、周边村庄和产业园区多元服务人群，提升设施配置标准，描绘生活圈规划蓝图，明确近期公共服务设施建设项目和时序。通过“15分钟”生活圈的营造，提升社区活力，为未来借势区域战略机遇实现小镇复兴打下基础。

（三）强化机制创新，产城乡融合，增强内生发展动力

非建制镇区撤并前多具备较稳定的产业基础。例如钱桥社区民营经济曾经十分辉煌，被《解放日报》誉为“东海明珠”。头桥社区的家具产业，曾经在上海家喻户晓。然而，这些产业优势在行政职能转移后被明显忽视，缺乏政策扶持，导致各类产业发展停滞不前。社区居委会和周边园区管委会也缺乏统筹协调机制，产业发展和社区建设脱离。因此，对于有发展潜力的非建制镇，应当强化机制创新，统筹谋划社区和周边产业发展。根据区域战略格局和自身功能定位，因地制宜地充分利用资源禀赋和原有特色产业基础，注重一、二、三产业融合发展，增强可持续发展动力。[5]

近年来，奉贤区在复兴非建制镇产业方面有诸多探索。2019年，成立上海头桥发展（集团）有限公司，由区政府全权授权和全面委托，以“建制镇概念、公司化运作”新思路，整建制管理头桥地区。集团成立后积极推动规划编制，优化资源配置，推动近期重点项目区域的产权归集和改造建设；积极谋划探索东新市、美谷美家等乡村产业的一、二、三产业融合发展；围绕家具设计、制造、展示和销售一体化发展模式，积极寻找优质合作伙伴；探索浦南机电园转型发展，高质量推动低效用地转型提升，推动研发、生产、企业总部和商业复合开发利用；成立国企，推动平台化发展，强化非建制镇产城乡融合发展的模式探索，为后续持续增强发展活力奠定了基础。

五、非建制镇的更新提升路径建议

（一）与做实基本管理单元结合，快速补齐基本功能短板

基本管理单元作为政府管理范围的延伸，可称为打通非建制镇社区基本公共服务的“最后一公里”，也是优化公共资源配置、提高基本公共服务均衡化水平的重要路径。

根据《关于做实本市郊区基本管理单元的意见》，基本管理单元是指在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区，是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级的基本单元。

从前三批次的104个基本管理单元分布来看，纳入基本管理单元的撤制镇社区共46个，占比44.2%。[9]基本管理单元以加强公共管理、公共服务和公共安全为重点，落实“3+3”①基本资源配置。如钱桥社区，在纳入基本管理单元后，将闲置老影剧院改造为社区综合服务中心（图4），包含党建活动室、社区活动室、图书室、展览室、多功能活动厅、社区事务受理中心、照料室、食堂、健身房等功能，快速有效解决群众在基层政务服务、公共卫生、文化休闲等方面的需求。

（二）与新一轮“城中村”改造结合，拓宽改造资金渠道

2014年上海市启动实施“城中村”改造，为优化人居和生态环境、促进经济社会协调发展起到了积极的作用。上海本轮疫情全面趋好之后，旧改、城中村改造、老旧住房更新改造成为“防疫情、稳经济、保安全”的重要发力点。

非建制镇产权混杂，集体土地占比较高，因多年发展和城镇建设停滞，“城中村”现象突出。2020年《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》调整优化了城中村认定标准，以及地块捆绑、定向出让、土地出让金返还和指标支持、农村集体经济利益保障、规划编制等一系列配套政策，并将撤制镇改造相结合纳入“城中村”改造重点，为非建制镇解决政策、资金、实施主体等瓶颈问题和开展成片更新提供了有效的实施路径。通过“城中村”项目的政企合作、一二级联动等路径，引进央企、国企和其他大企业集团参与更新改造，可以有效拓宽改造资金渠道。同时，在改造过程中通过保留一定比例集体经济持有物业，进一步保障集体利益。

近年来，奉贤区泰日地区“城中村”改造项目作为上海市第二批启动的35个城中村改造项目之一，已经在非建制镇社区实施城中村改造方向做出了积极探索。2016―2017年，泰日城中村改造项目合作协议签订，并先后完成了控制性详细规划和实施方案的编制，并于2018年取得部分国有建设用地使用权，开展动迁安置和建设工作。但需要正视的是，郊区城中村改造资金平衡难度较大，且非建制镇社区欠账过多，需结合深入细致的前期工作，在政策机制和开发方式上进一步创新。

（三）与农民相对集中居住结合，发挥资源集聚效益

《上海市乡村振兴“十四五”规划》提出，在符合郊野单元村庄规划的前提下，可利用撤制镇存量集体建设用地实施农民相对集中居住。

部分非建制镇社区城镇建设缓慢，但相对一般村庄，基本公共服務设施配置数量和集聚度总体上仍具备一定优势。在上海市持续推进农民相对集中居住的工作中，可通过优化农民相对集中居住点选址、增强撤制镇区域公共服务能力和辐射力，优先安置农民集中居住点向撤并镇集中。

奉贤区部分城镇在郊野单元规划编制过程中，考虑到镇域面积过大，城镇中心距离乡村太远，导致对周边乡村公共服务覆盖和辐射能力有限，将邬桥、钱桥、泰日等撤制镇周边乡村的农民集中居住点布局向撤制镇社区靠拢。庄行镇于2019年启动了邬桥周边3个行政村农民集中居住项目，建设13.2万平方米安置基地，截至2022年底，动迁安置房（农民相对集中住房）项目已顺利完成主体结构。

（四）与多元城市更新路径结合，渐进式优化人居环境

非建制镇社区规模化更新改造难度较大，周期较长。积极推进多种社区微更新活动，与美丽街区、美丽家园等建设相结合，可以成为“针灸式”“渐进式”优化人居环境的重要手段。2021年，奉贤区金汇镇将泰日社区菜场作为选址基地，与专业机构合作，发起面向全国大学生和青年设计师的微更新竞赛。2022年，奉贤区柘林镇通过撤制镇社区试点改造，完成集中充电桩、电梯及物联网安装等工程。

非建制镇社区既有产权主体杂乱，实力不均，诉求多样，点状改造很难带动区域整体品质提升。以2021年9月试行的《上海市城市更新条例》为依据，引入优势统筹主体，优化产权归集方式，积极探索区域更新方案，可作为有独立发展潜力的非建制镇社区推动产业发展和功能提升的路径选择。

六、结语

非建制镇是城镇化发展历程中产生的一类特殊空间载体，长期发展滞后，被动弱化。在乡村振兴和城乡融合的背景下，应当依据城镇体系规划指引，深入研判、分类施策。重视和发挥部分非建制镇社区服务周边乡村和产业发展的平台作用，明确发展定位，强化“十五分钟”生活圈建设和产业发展。同时，面对非建制镇历史欠账较多、产权关系复杂、改造难度较大的瓶颈，应充分、综合利用基本管理单元、“城中村”改造、农民相对集中居住、城市更新等多元政策路径，多管齐下，盘活存量资源，促进要素集聚，推动城乡融合。

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Thinking on the Developing Strategies and Path of Community Transformation of Non Organic Towns in Metropolis

Liu Bo， Lu Wei

（Shanghai Urban Planning Design & Research Institute， Shanghai 200040， China）

Abstract： Under the concept of the People's City， the focus of urban renewal and governance is to fill the gaps and promote the advancing of historically lagging behind areas in metropolitan areas. As a special type of spatial unit formed in the process of promoting urbanization， the community of on organic towns have long faced big problems such as vague development positioning， poor living environment， outdated public service facilities， and passive decline of industries. Based on the evaluation of the development characteristics of non organic towns， combined with the policy requirements of urban-rural integration and urban renewal in Shanghai and several empirical cases in Fengxian District， this article analyzes the significance， key targets， and policy evolution of non organic town transformation， explores the role of community services for surrounding rural and industrial development， and proposes the "three strengthening" strategies of strengthening classification and grading， planning guidance， and mechanism innovation， and the "four combinations" path that combines with basic management units， village in town renovation， relatively centralized living， and diversified renewal methods.

Key words： non organic towns; demobilized town communities; the "fifteen minutes" community life circle; basic management units; reconstruction of "village in town"

■責任编辑：许  丹