京津冀民生档案整合研究

2023-07-25锅艳玲司冬梅

档案天地 2023年7期

锅艳玲司冬梅

近年来，京津冀档案工作服务一体化不断推进，在开展京津冀档案资源共享的基础上，三地档案部门也在大力推进民生档案服务建设，编制跨馆服务指南、建设服务平台、签署跨馆利用协议等，协同发展取得了成效。但是三地在民生档案资源整合与在线利用方面的进展比较缓慢，在整合相关区域技术力量和资源建设方面发展不均衡。长三角地区大力建设区域性民生档案专题数据库和数据共享平台，建立民生档案资源体系和协调服务机制[1]，为京津冀民生档案整合提供了宝贵经验。京津冀民生档案整合，是各级档案馆提升档案实力、高效开展三地民生档案服务、充分实现民生档案价值、助力政府保障和改善民生的重要途径。

一、民生档案的特点

2007年年底，国家档案局印发了《关于加强民生档案工作的意见》，其中将民生档案定义为各类与人民生计有关的专门档案的合集。民生档案除了具备一般档案具有的原始记录性、凭证性、有机联系性等属性外，还具备一些独有特点。民生档案是不同机构或个人在不同领域产生的，服务对象是每一个拥有合法权利的公民，所以其来源、服务对象和内容都具有广泛性。部分民生档案形成后，要根据实际工作变化，定期或不定期增加新的档案材料，来保证民生档案的齐全完整[2]，体现了民生档案的动态性。民生部门在从事业务活动时会不断形成各种相关的数据、文件等信息记录，并且在以后的管理活动中会频繁地使用这些原始记录来保持工作的持续和高效。所以民生档案在立卷归档后仍然具有一定现行效用性，它不仅可以作为历史查考的凭证，还可以发挥现行的效用。

二、开展京津冀民生档案整合的基础

（一）政策支持

2007年《关于加强民生档案工作的意见》对开展民生档案工作提出了要求，要努力建立覆盖人民群众的档案资源体系，确保民生档案齐全完整；要着力建立服务人民群众的档案利用体系，确保民生档案造福民生。2014年，《京津冀协同发展规划纲要》审议通过，同年，京津冀三地档案局在北京联合签署《京津冀档案事业协同发展合作框架协议》。三地档案局围绕建立京津冀档案信息资源共享的长效机制、共同做好服务民生工作等方面，开展了深度合作与交流。随着京津冀协同发展在宏观层面政策建设的完善，京津冀档案资源互通共享的政策也在不断落地。2020年，京津冀档案馆协同发展工作会议在廊坊市大厂回族自治县召开。会上，三地档案部门签署了《北京市、天津市、河北省档案馆民生类档案跨馆利用合作协议》以民生档案跨馆利用为基础，搭建馆际之间业务交流平台，推动深化档案利用、资源互通、信息开发等方面的合作。各项政策都在为京津冀档案资源共享提供支持，拥有这些政策指引，三地民生档案整合指日可待。

（二）异地查档需求

一项社会活动产生的动力源于对其的强烈需求，在日常生活中，人们经常因住房、婚姻、工作等原因需要查阅个人民生档案信息，相关证明材料需要由档案保管部门出具。在办理这些材料的过程中，需要往返于生活居住地、曾经居住地、案卷产生地、档案保管地等多个省市，不仅费时费力，也给老百姓带来了很多不便[3]。京津冀地域一体、文化一脉，是一个历史渊源深厚、人员往来密切的区域，人民群众办事所需民生档案的跨域问题更加明显。三地民生档案资源整合，可以实现异地跨馆利用，具备优势互补、协同发展的基本优势和良好条件，让三地人民真正体验到“让数据多跑路，让群众少跑腿”带来的便利，享受京津冀协同发展带来的民生红利。

（三）技术保障

科学技术在历次变革中都发挥着源头促发性作用。信息技术的加持，是京津冀民生档案整合共享的保障。數据集成技术可以将多元、分散的档案资源组织成各系统间互通的数据，便于统一管理和利用。长三角档案部门靠数据接口、系统对接、中间件等技术联通三省一市民生档案数据库，构建了统一的民生档案资源库与共享平台[4]。区块链技术具备防篡改、可追溯的特点，民生档案出证信息可以全部上链保存，在档案利用过程中，办事部门可以通过扫描二维码来验证档案的真实性，比对非常方便快捷。此外，还可以利用区块链的非对称加密算法，对数据进行加密传输和存储，有效避免档案数据泄露[5]。身份证OCR技术，通过OCR文字识别对身份证照片的文字进行识别、提取，证实利用者身份，便于审核。这些技术对民生档案整合过程中的平台建设、数据统一和档案安全提供了良好保障。

三、京津冀民生档案整合现状及问题

（一）京津冀民生档案整合现状

北京市应对民生档案数字资源共享整合提出了 “目录集中式”“目录集中式+原文分布式”“目录+原文集中式”“服务一站式+资源分散式”四种整合汇聚模式[6]。海淀区档案馆先后与河北省石家庄市、张家口市、承德市、廊坊市档案馆，天津市河东区、蓟州区、滨海新区档案馆开展了民生档案跨馆共享利用合作。天津建立了全市民生档案“一站式”服务平台，汇集民生档案目录297万余条，设有婚姻档案、知青档案、学籍档案、先进人物档案、复退军人档案、天津市革命烈士英名录、政府惠民政策等近50个民生档案共享门类。自“一站式”服务平台开通以来，先后与各区16家档案馆，北京、河北等5家外省市档案馆，共计21家档案馆共建了民生档案利用服务机制，实现了本市全域及跨部分区域民生档案共享[7]。2021年，河北省档案馆牵头联合省内174个综合档案馆建立了民生档案异地跨馆查询利用服务机制，实现了河北省内民生类档案信息资源共享[8]。

自京津冀三地档案部门签署《北京市、天津市、河北省档案馆民生类档案跨馆利用合作协议》，婚姻登记和学籍类档案信息资源实现了异地跨馆利用以来，京津冀多个地区档案馆之间展开积极交流和互通，逐步建立起民生档案跨馆共享体系。北京、天津、河北等地都通过建立信息资源共享的长效机制和一站式平台等形式对本区域内的民生档案目录或者全文进行了共享。但是对于民生档案目录或全文的整合多是在本地区之间，三地仍未真正实现民生档案数字资源的共享，整合汇聚程度还有待提高。

（二）京津冀民生档案整合存在的问题

1.民生档案资源分布分散

民生档案不是一类或一种档案，它来源广泛、种类和载体多样，虽然近年来其进馆类型和范围不断扩大，但是民生涉及的领域众多，包括婚姻、保险、医疗等众多方面，仍有不少人民群众需要的民生档案不在馆藏档案范围之内，无法从档案馆查阅和利用。例如，民众查询率较高的户籍、人事、公积金、房产等档案数量大，且大多由相应的政府职能部门保管，并未移交当地档案馆。跨行政部门间有自己的存储系统和软件，形成了多头管理的局面。京津冀各地区都正在或已经建设有民生档案数据库，但是侧重于地区内部档案部门的数据资源整合，各地区之间没有进行充分的互联互通。所以民生档案资源在整体上管理较为分散，保存地点多、保管不集中，不利于民生档案的整合[9]。

2.民生档案建设标准不一

之前京津冀“各自为政”的状态下，缺乏统一规划、协调和配套，不同区域存在不同的管理方法、利用规范，容易形成重复建设的情况，也会导致不同地区民生档案的种类、质量以及数字化过程中的数据结构规范和技术标准存在差异。近年来，三地逐渐注意档案建设标准的统一问题，对建设项目类档案的归档门类、标准、验收、移交时限、管理资质等问题进行了联合指导。虽然部分档案行政管理部门出台了相关业务规范和标准，但各级档案馆以及与相关单位之间并未对民生档案数据库结构、数字化标准等做出统一规定。三地各市区县档案馆民生档案数字化水平不均衡，分別对每一类民生档案建立统一数据标准，是有一定难度的，涉及的技术保障因素比较多。总体来看，京津冀地区民生档案的种类、来源、数据结构存在差异，还没有建立统一的民生档案数据规范和标准，影响了三地民生档案共建共享的质量[10]。

3.整合共享平台相对独立

北京、天津、河北各自都建立了民生档案异地查档服务平台或系统。北京市民生档案跨馆利用系统整合了市馆和16个区档案馆馆藏婚姻登记档案信息资源，实现了全市16个婚姻登记处对17个国家综合档案馆馆藏婚姻登记档案信息的网络共享[11]。天津市民生档案馆际“一站式”服务平台实现了本市全域民生档案共享，河北省档案馆也联合省内各综合档案馆搭建了查询利用平台。三地的民生档案整合共享平台相对独立，对于民生档案目录或全文的整合都是在本地区之间，可以实现本市或本省民生档案目录或原文的在线检索、查询、浏览、打印等，但是缺乏一个三地之间的整合共享平台，也没有建立起统一的整合汇聚模式，整合汇聚程度还有待提高。

4.存在信息泄露的风险

数字化的档案和档案数据系统是民生档案整合和共享的重要基础，否则在短时间内难以实现档案在各部门间的共享、交流和利用。但是在系统的构建、运营、维护等众多环节中，都有可能出现由于非法访问、工作人员操作不当或技术等原因导致的民生档案泄露甚至丢失的现象。民生档案整合使三地公民对其利用更加便捷，但也扩大了对档案的访问权限、接手人员、传输范围等，增加了信息泄露的风险。而京津冀各地档案馆民生档案的查询、出证等环节尚未实现全流程线上办理，在信息共享和传递过程中也存在着隐患。在互联网技术不断发展使我们的活动越来越便利的今天，公众也更加关注个人隐私问题，民生档案具有一定私密性和敏感性，一旦泄露，将会对公民个人甚至社会造成不良的影响。

在推进京津冀民生档案整合的过程中仍然存在着不足，基础资源建设必须到位，需要资源的集中管理和数据的统一标准。整合是为了更好地共享，所以需要建立京津冀一体的共享整合平台，方便三地之间档案的流转，而共享面临信息泄露的风险，需要采取手段避免这种情况的发生。满足这些条件才可以做到高质量档案资源整合，更好应对社会需求。

四、京津冀民生档案整合策略

（一）加大档案收集和监管力度

积极拓宽民生档案收集范围和整合力度，从档案源头上保障数量与质量。把握京津冀地区开展线上、线下民生档案跨区域查询服务工作的契机，认真梳理京津冀各级国家综合档案馆已有馆藏资源，摸清馆藏民生档案的种类和数量，加快馆藏民生档案整合和数字化进程，结合民生档案利用工作的实际情况，进一步开放各地馆藏档案资源。与人社、民政部门等重点涉民单位建立联动机制，增强其对民生档案进馆、保管、开放鉴定等工作的重视和理解，不断扩大民生档案接收范围；对于一些因为客观因素不能及时收藏进馆的民生档案，档案部门要主动采取措施，建立民生档案登记和年检制度，定期到涉民部门了解民生档案保管利用情况，精准掌握民生档案的类型、内容、数量、数字化、保管等相关情况。

（二）统一民生档案数字化标准

消除各地区之间民生档案数字化建设的差异，制定统一的规范，做到电子档案的有效互证。建立统一的数据总体标准，包括数据结构的总体框架、建设标准、术语标准等；建立统一的数据管理标准，包括数据结构建设、日常运营管理、使用效果测试和定期评估标准等；建立统一电子目录著录及交换格式，整合民生档案管理软件及后台数据库系统，对必著项内容、字段类型、字段长度等元数据信息做出规定[12]。天津市在建设民生档案远程服务体系时，就出台了民生档案共享目录数据结构，供各区县民生档案资源建设参考。推动各单位用专业档案管理软件管理电子档案目录，实现平台与系统的标准化建设，对不同来源、不同时期的数据进行标准化规范，确保数据之间的交互畅通，为建立京津冀统一的民生档案资源管理体系和信息利用体系打下扎实基础。

（三）创建京津冀民生档案共享平台

京津冀民生档案共享平台应由三地档案馆牵头建设，初创时需要由档案部门和技术部门的专业人员共同组成团队，协作完成平台的建设，并将平台的使用方法形成标准化的流程。与每一个参与共建民生档案共享平台的档案馆建立电子数据终端，以统一的方式整理和上传数据信息，汇集三地档案馆的民生档案信息形成一个互联互通的资源共享系统，通过授权的形式实现成员单位查询、利用、共享京津冀全域的民生档案资源[13]。对三地档案部门以及重点涉民单位的民生档案目录进行整合，实行档案目录全部共享，有条件的部门共享全文数字化成果，通过共享平台进行检索和电子出证。

（四）通过制度与技术强化安全保障

建立科学、严谨的民生档案整合责任追究制度来规范工作人员的行为。政府要加强对档案部门工作的监督，档案机构工作人员要严格按照规章制度进行民生档案的流转及整合。对未按照相关制度和行业要求工作的单位和人员，依法依规进行问责和处理。对于涉及个人隐私等特殊的档案，在进行全文数字化过程中，可以通过签署责任申明的方式，明确工作人员的责任和义务，确保民生档案数据的安全。通过区块链技术实时上链保存民生档案信息系统的数据，构建可信可靠的流程跟踪溯源，可以保障共享区域存储的数据不被篡改，避免因非法访问、系统更新等不可控因素造成的损失。在档案信息系统出现故障时，还可以利用区块链节点上存证的数据进行档案数据库恢复。

参考文獻：

[1] 李广都.长三角地区跨馆联动机制下的民生档案信息服务分析[J].浙江档案，2018（11）：54-55.

[2] 胡家文，吴海琰.民生档案种类及特点浅析[J].北京档案，2011（08）：23-24.

[3] 谷舒婷.大数据时代民生档案的管理与利用服务探析[J].兰台内外，2020（35）：19-21.

[4] 朱小慧，丁华东.长三角民生档案数据整合动力探析[J].浙江档案，2022（09）：36-39.

[5] 张春风，徐卫红.基于区块链技术的民生档案跨馆利用模式的探讨研究——以沈阳市民生档案跨馆利用平台建设为例[J].中国档案，2020（07）：39-41.

[6] 崔伟.北京市民生档案数字资源共享研究与实践[EB/OL].[2022-11-05].http：//www.dajs.gov.cn/art/2020/12/23/art_789_53521.html.

[7] 任丽.天津市档案馆开放民生档案共享服务平台[EB/OL].[2022-11-05].http：//chinaarchives.cn/home/category/detail/id/33693.html.

[8] 河北省档案馆.河北省档案馆（河北省方志办）关于开展省内民生类档案异地跨馆查询利用的公告[EB/OL].[2022-11-05]. http：//www.hebdag.org.cn/single/126/4523.html.

[9] 徐尧丹.J省民生档案利用服务存在的问题及对策研究[D].扬州大学，2022.

[10] 徐未晚.互联互通加快促进长三角民生档案区域共享[N].中国档案报，2019-05-23（003）.

[11] 白巍，尹哲.北京婚姻登记档案信息实现跨部门共享[N].中国档案报，2021-07-26（001）.