政策工具视角下我国职业学校实习政策文本量化研究

饶玉婕?魏立君?许世建

摘 要 实习是职业学校实践教学的主要形式，是职业学校人才培养的关键环节。基于“政策工具—实习过程”视角，选取2005-2022年与职业学校学生实习有关的国家政策文本，借助质性分析软件NVivo，采用Rothwell和Zegveld模型，构建二维分析框架模型进行量化研究，结果表明：政策工具维度下，供给型政策工具注重人才培养和公共服务，资金支持弱化；环境型政策工具结构不均衡，缺乏操作性细则；需求型政策工具缺乏，需要扩大实习考核和实习组织要素的政策供给。实习过程维度下，实习组织政策缺乏企业选定标准等细则，实习管理政策缺乏互动交流工具，实习考核政策关注度低。基于此，建议提升实习政策工具的内容适应性，强化实习组织要素政策细化，完善实习过程互动交流，扩大实习考核的政策供给。

关键词 职业学校；学生实习；政策工具；政策优化

中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）16-0054-07

作者简介

饶玉婕（1986- ），女，杭州职业技术学院讲师，研究方向：职业技术教育（杭州，310018）；魏立君（1986- ），女，江西财经职业学院讲师，研究方向：教育管理；许世建，上海市教育科学研究院

基金项目

2022年中国博士后科学基金第71批面上资助项目“企业参与职业学校评价指标体系建构与实施路径研究”（2022M712150），主持人：许世建；2022年度江西省高校人文社会科学研究项目“基于大数据的高职学生职业能力动态测评模型与实证分析——以某高职院校为例”（JY22206），主持人：魏立君

一、研究背景

学生实习是职业学校落实立德树人、德技并修任务的必要途径，是优化职业教育类型特征的重要支撑。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，明确新阶段职业教育改革“一体、两翼、五重点”的系列重大举措，对校企共建实践中心服务职业学校学生实习实训提出明确要求。近年来，我国职业教育通过不断完善制度设计，开展政策解读，强化监管指导，遴选优秀案例并广泛宣传，职业学校学生实习管理工作不断规范。但同时，由于实习管理涉及主体多、工作链条长，不同程度存在制度要求不落实、组织管理不规范，各部门权责不清、策略不明、路径不畅等问题，影响了职业教育高质量发展，亟需政府提高相关实习政策的适应性和协同性。

政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府为达成政策目标实施的具体行动途径和措施，最初研究集中在经济学领域，随后拓展到公共管理学领域[1]。公共政策对施政效果具有重要影响，政策实施问题的复杂性使得更多学者开始关注政策执行效果与政策工具应用研究，政策工具理论因强大的解释力在公共行政学和政策科学领域得到了广泛关注，在科技政策、产业政策、教育政策等领域被广泛采用[2][3][4]。本文基于“政策工具—实习过程”视角，选取2005-2022年我国职业学校学生实习有关国家政策文本，借助质性分析软件NVivo，采用Rothwell和Zegveld模型，将政策工具分为供给型、环境型、需求型三类[5]，对职业学校学生实习的复杂政策体系进行二维结构量化研究，探究支持职业学校学生实习政策工具选择中存在的主要问题与应对策略，为推动学校、实习单位等主体积极参与、提高实习质量提供有力的理论支持与实践借鉴。

二、解释框架与模型构建

（一）实习政策二维分析框架

1.政策工具維度分析

本文结合政策工具分析基本结构和实习过程特点，从供给型、需求型和环境型三个角度出发，对次级政策工具的分类及相应定义作出适当调整，使其对职业学校学生实习政策的分析更具针对性，见表1。其中，供给型政策工具是指政府投入直接推动职业学校学生实习要素供给，主要包括资金、基础设施建设、人才培养、信息技术、公共服务等；环境型工具主要指政府通过环境影响间接支持职业学校学生实习，包括目标规划、法律和管理制度、税收优惠、金融支持、策略性措施等；需求型政策工具主要作用于职业学校学生实习需求端，有效激励拉动实习单位积极参与，主要包括政府采购、消费端补贴、互动交流等。

2.实习过程维度分析

学生实习是按照专业培养目标要求和人才培养方案安排，由职业学校安排或组织学生到实习单位进行专业技能培养的实践性教育教学活动。政府在政策层面规定了职业学校学生实习的过程要素，如2021年教育部等八部门印发的《职业学校学生实习管理规定》从实习组织、实习管理、实习考核、安全职责等方面对职业学校学生实习提出要求；2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》等政策提出给予职业学校学生实习经费和实训基地等条件保障等。基于此，对职业学校学生实习过程维度要素进行分类与界定，见表2。

3.构建二维分析框架

根据政策分析方法，将政策工具作为X维度，学生实习过程维度要素作为Y维度，构建职业学校学生实习政策二维分析框架，见图1。

（二）政策文本选取

2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出“中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业学校学生实习实训时间不少于半年”。自此，教育部积极与相关部门合作，不断加强对职业学校学生实习的政策支持和条件保障。本文选取政策文本的时间周期为2005-2022年，通过国务院和教育部等有关部委网站搜索“实习”“见习”“实训”等关键字，检索国家政策文件。筛选条件包括：第一，政策整体或部分与职业学校学生实习组织、实习管理、实习考核、实习保障等密切相关；第二，选取政策文本主要是国家和部委办公厅以上层级印发的政策文件；第三，选取的政策文本不包括建议、提案、批复、回函等间接反映政策意志的政策文本。最终梳理筛选出32项与职业学校学生实习相关的政策文本，见表3。

（三）政策文本编码

本文利用质性分析工具NVivo 12，首先对32项政策文本进行“词频查询”，可以直观地展现词汇在文本中出现的频率，得到职业学校实习政策文本词语云，见图2。其中，“专业”“教学”“标准”“管理”“培养”“就业”“技术”等词语出现频率较高，说明政策文本中多次强调实习是重要的教学活动，实习对提升专业技术、就业能力具有重要作用，标准引领、过程管理能够有效提升学生实习质量等。

其次，根据上述二维分析框架即实习政策X维度和实习过程Y维度，建立72个树状节点。对每个政策文件采取逐行编码的方式进行分类编码，如2016年教育部办公厅印发的《关于公布首批〈职业学校专业（类）顶岗实习标准〉目录的通知》提出：“建立健全职业教育质量保障体系，进一步规范和加强职业学校顶岗实习教学、管理和服务，我部组织制定了首批涉及30个专业（类）的70个《职业学校专业（类）顶岗实习标准》”，将这条信息进行编码为“实习保障机制/环境型—法律和管理制度类”。以此类推，完成32项政策文本编码，最终共获得214个参考点。

三、文本分析与研究讨论

（一）政策工具维度下政策文本分析

在对政策文本逐条编码分析的基础上，再对所得编码分类汇总，得出实习政策工具频次分布结果，见表4。数据显示：实习政策覆盖了供给型、环境型、需求型等多种政策工具，且政策工具占比差别明显，其中，环境型、供给型政策工具分别达106条和95条，占比分别为49.53%、44.39%；需求型政策工具偏少，仅13条，占比仅为6.05%，说明政府在政策工具运用上有一定的偏好性，比较偏向使用环境型政策工具和供给型政策工具来推动职业学校学生实习的顺利开展与实习质量的提升。

1.供给型政策工具注重人才培养和公共服务，资金支持不足

在职业学校学生实习供给型政策工具中，人才培养工具（31条）占比最大，为14.49%，其次，公共服务工具（21条），占比9.81%，基础设施建设工具（20条），占比9.35%，信息技术应用工具（16条）也受到宏观层面的重视，占比7.48%，但资金支持工具（7条），占比仅3.27%，目前国家对学生实习相关的资金支持，主要为学生实习责任保险经费，以及职业院校的实训中心、基础设施建设资金支持。从发达国家来看，英国、法国等国家设立学徒专项资金，如英国政府承担培训经费标准线以内16～18岁学徒的全部培训经费，并提供16～24岁学徒5个名额以内每人1500磅的学徒津贴。法国学徒制规定，企业在第一年招收学徒可获得1600～2000欧元/人的补贴；企业雇佣学徒人数占员工总数4%～6%的部分可获得每位学徒400欧元的补贴资金[6]。因此，与职业教育发达国家相比，我国缺乏实习专项扶持资金，资金支持非常匮乏。

2.环境型政策工具结构不均衡，税收优惠与金融支持工具缺乏

环境型政策工具中，法律和管理制度（46条）占比21.50%，比例最大；其次是策略性措施（24条），占比11.21%；再次是目标规划（19条）和税收优惠（16条），占比8.88%和7.48%；金融支持工具（1条）占比最少，仅为0.47%。说明政府试图通过设计实习相关标准和管理制度等间接性手段，来完善有关学生实习法律保障机制。进一步分析发现，对实习企业税收优惠政策主要以所得税政策优惠为主，如《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》《关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》等；另外，现有税收优惠对资本密集型、技术密集型等不同类型企业没有明显差别。总体来看，政府对实习单位的税收优惠与金融支持力度较弱，实习单位获得的直接经济效益或利益补偿非常有限，“一刀切”政策很大程度上影响了税收优惠政策的激励效果。

3.需求型政策工具使用缺乏，為相关实习政策出台预留空间

相比于供给型和环境型政策工具，需求型政策工具（13条）总体占比仅为6.05%，其中，互动交流工具（5条）占比为 2.34%，主要体现的是与专业相近的国（境）外高水平院校联合开发课程、共建专业、实验室或实训基地，但实习单位技术人员、学校教师、学生的交流互动机制缺乏。消费端补贴（6条）占比2.8%，《职业学校学生实习管理规定》要求企业应“同岗同酬”，顶岗实习学生报酬原则上不低于本单位相同岗位试用期工资标准的80%，然而实习单位作为职业教育产品的消费者[7]，接纳实习生对企业来说成为“赔本买卖”。一方面，实习单位接收实习生存在高昂的培训成本，短期容易亏损、长期收益偏低，对实习单位承接实习项目的积极性和稳定性产生不利影响[8]；另一方面，从降低短期成本来看，实习单位通常将学生安排在简单、重复特征明显的非技能型岗位，以此获取生产价值，但这些岗位的工作不利于学生技能的提升和实习质效的提高。因此，如果政府部门或学校未能进一步降低实习合作的成本，那么实习单位将无法进行成本收益自我调节，只能倾向于终止实习合作。

（二）实习过程维度下政策文本分析

从实习过程维度分析，政策工具的分布同样差异明显，其中实习保障政策（98条）占比最大，达45.79%，覆盖了供给型、环境型和需求型三种基本政策工具，可见国家对实习保障要素重视程度较高。其次，实习管理政策（71条）占比为33.18%，其中实习管理—环境型工具关注度较高。实习组织（27条）和实习考核政策（18条）占比相对较少，分别为12.62%和8.41%。实习过程维度编码点二维分布见表5。

1.实习组织缺乏企业选定标准细则，容易导致“专业岗位不对口”

在实习过程维度，实习组织政策占比较少，为12.62%，现行国家政策对实习组织的举措主要为供给型政策—人才培养（8条），占比3.74%；信息技术应用（4条），占比1.87%；环境型政策—目标规划（5条），占比2.34%，对于需求型政策工具使用较缺乏。实习组织要素涉及的政策文本9个，如教育部《关于职业学校试行工学结合、半工半读的意见》《职业学校学生实习管理规定》等政策文本仅仅指出职业学校选择具备条件的单位安排学生实习，但对于具体的企业选定标准并无细致规定。在实习组织过程中，对实习岗位的专业相关性考察和实习单位评价管理等制度存在缺失，容易导致实习“专业不对口”“流水线务工”等问题。

2.实习管理偏好制度和法规政策工具应用，缺乏环境型政策工具

实习过程维度中，实习管理政策占比33.18%，仅次于实习保障。现行国家政策对实习管理的举措主要为环境型政策—法律和管理制度（16条），占比7.48%；供给型政策—人才培养（12条），占比5.61%；供给型政策—信息技术应用（8条），占比3.74%；需求型政策工具（5条），占比最低，为2.34%。从数据分析来看，现有实习管理政策工具应用较全面，但需求型政策工具如互动交流、政府补贴等政策较缺乏。调查显示，高职院校只有12.6%的学生“完全了解教育部门关于学生实习的相关政策”，有超过一半的学生只了解一些政策[9]，说明学生对实习的相关政策了解程度不够、知晓度偏低，导致学生在实习过程中权益保护不足。

3.实习考核政策关注最低，学校和学生出现“应付实习”的现象

实习考核政策占比最少，仅有8.41%；环境型政策—策略性措施（5条），占比2.34%；环境型政策—法律和管理制度（4条）占比1.87%；供给型政策—人才培养（4条），占比1.87%。在相关实习政策中，仅《职业学校学生实习管理规定》一项政策提及职业学校要实施考核工作，并纳入学籍档案，但已有政策对实习相关主体的考核评价体系与标准未作出明确规定。在实习过程维度，政策重心聚焦于实习管理和实习保障，实习考核政策缺乏，一定程度上造成学生缺乏实习动力，学校和学生出现“应付实习”“完成任务”“实习走过场”的现象[10]。

4.实习保障政策关注度最高，多部门参与协同推动

在实习过程维度中，实习保障政策占比45.79%，比例最大，可见国家层面政策对实习保障给予了较大关注。国家对实习保障的政策主要包括提供实习经费等资金支持（6条），占比2.8%；实习基础设施（17条），占比7.94%；法律和管理制度（23条），占比7.95%；责任安全等公共服务（12条），占比5.61%；行业协会等策略性组织保障（9条），占比4.21%。实习保障政策涉及教育部、财政部、人力资源社会保障部、应急管理部、市场监管部、行业协会等，说明职业学校实习保障受到多个部门的关注，政策执行中应加强部际协同，避免部门之间职能交叉重叠，职能部门责任落实不到位的情况。

四、研究结论与政策建议

本文基于“政策工具—实习过程”视角，通过对2005-2022年职业学校学生实习有关的国家政策文本的量化研究，得出以下结论：从政策工具维度看，环境型和供给型政策工具使用比例较大，需求型政策工具缺乏，部分政策工具内容显得笼统和模糊，策略不明，路径不畅，实施难度较大，资金支持、金融支持、消费端补贴、互动交流等政策工具明显缺乏。从实习过程维度看，实习管理和实习保障仍然是政策关注的焦点，实习组织和实习考核内容政策工具不足。从政策工具类型和实习过程维度要素的二维交叉来看，政策工具在实习过程维度上使用表现出不平衡状态。为此，提出如下政策建议。

（一）提升实习政策工具的内容适应性

1.提升政策工具的适切性，主动适应前沿技术和产教融合趋势

政府应积极主动地丰富职业教育实习政策“工具箱”，提升实习政策工具的多元化与适切性。政策工具要覆盖实习要素范围全过程，加强制订实习前企业遴选考察标准、实习中的全过程管理制度以及实习后的考核评价体系，增强实习过程中各部门协同和实习各环节衔接。要主动适应前沿技术与实习深度融合新趋势，将实习纳入教育信息化建设覆盖范围，统筹建好、用好校内外实践教学资源。

2.结合大数据环境，实现政策工具的跟踪评价与持续优化

结合大数据环境，将政策实施与软件系统结合起来，如企业可以通过平台注册账户了解实习政策，接受政府拨款及学徒管理，可以为决策者提供更可靠、更可持续的政策工具跟踪评价与指导统计分析。结合大数据，公布各省市企业实习岗位需求和职业院校学生实习专业需求，扩大和优化与专业对口的实习岗位供给匹配。加强实训基地质量建设，结合实习基地条件和实习效果，对实习基地进行动态调整。

3.优化财税政策工具，对不同企业实施差异化激励制度

有实证研究显示，劳动密集型企业仅重视直接明确的事前财政政策，而技术密集型、资本密集型企业更关注针对成本补偿的事后税收政策[11]。通过借助税收优惠、消费端补贴、资金支持、金融支持、策略性措施等政策工具，落实“金融+财政+土地+信用”等组合式激励政策，丰富税收政策优惠方式、拓宽税收优惠领域，設立针对不同类型企业的优惠政策，实施差异化激励制度。设立劳资双方基金、雇主投资基金、学徒基金等社会资金，将企业培训补助与学生实习质量指标挂钩，提升企业参与的积极性与资源供给。

（二）强化实习组织要素的政策细化

1.细化实习单位选定标准，完善遴选考察细则

对于现有政策缺乏实习组织实习单位具体选定标准等问题，国家层面应进一步细化关于实习单位的选定标准，明确实习企业准入门槛，划定接受学生实习企业的总体规模、资本技术密集程度、指导教师资格与数量、实习场地设施的标准。完善学校遴选实习单位、实习岗位的考察细则，如从历届学生评价等多种渠道，围绕实习岗位与所学专业对口程度、指导教师水平、非生产性任务安排等重点内容考察实习岗位。

2.建立企业资格认证和备案制度，定期开展检查监督

建议教育主管部门联合、人力资源社会保障等部门制定规章制度，明确学生、学校和企业的三方职责，对企业接收职校生实习进行资格认证和检查。职业学校应将学生岗位实习情况按要求报主管部门备案，并安排指导教师积极开展日常检查，监督学生实习活动，规范、约束企业在实习安排、工作内容、实习投入等方面的行为，并将检查结果和学生评价结果作为是否继续安排学生实习的重要依据。

2.鼓励优秀领先企业设立发布实习岗位，创新实习组织和服务形式

鼓励上市公司、行业龙头企业、国有企业、先进制造企业、“专精特新”中小企业、产教融合型企业按照岗位总量的一定比例设立实习岗位并对外发布，对行为规范、成效显著的企业，按照有关规定予以相应政策支持。践行“双主体育人、双导师培养、工学交替”的中国特色学徒制模式，开展多学期、分段式实习组织形式，职业学校、实习单位、学生必须签订三方合作协议，明确双方的权利、义务以及管理责任。积极培育市场导向、供需匹配、服务精准、运作规范的实习服务组织。

（三）完善实习管理过程的互动交流政策工具应用

1.强化政策解读培训，帮助师生、家长、企业把握实习管理要求

采取多种形式帮助广大职业院校、实习单位全面准确理解《职业学校学生实习管理规定》等政策，做到“应知应做、必知必做”。进一步加强对学生的实习政策法规和管理制度培训，培养其对真实工作岗位和环境的认同感。通过专家解读、专题教育、公益广告、新媒体等多种形式，帮助职业学校师生、家长和实习单位全面熟悉、准确把握实习管理的内容和要求，提高学生的自我保护意识，及时总结推广典型经验和案例，形成良好的群体效应和社会效应。

2.畅通实习信息化交流与实践教学沟通，及时解决学生实习中的问题

建立职业学校实习指导教师和企业指导师傅间的沟通机制，及时解决学生实习过程中出现的问题。充分利用大数据、人工智能、虚拟仿真等先进技术，搭建实习信息化交流和实训实践教学平台。企业兼职教师将生产过程、工作流程等信息，实时传送给远程专业教学平台，学生实习实践课程学习记录可以在信息化平台查询，学生实践环节操作技能问题可以在实训平台讨论解答，进一步畅通专业探讨和实践实训的沟通交流。

3.拓展中外合作交流平台，与跨国企业、职教发达国家合作交流

拓展中外合作交流平台，加强与联合国教科文组织等国际和地区组织的合作，鼓励开放大学建设海外学习中心，加强与信誉良好的国际组织、跨国企业以及职业教育发达国家开展实训基地、产业学院、学生实习培训、技能提升等方面的交流与合作。通过国际交流合作，有利于职业院校引入领先技术、先进管理理念，有利于构建新型高职教育国际化路径，使校企协同育人上升到国际化人才培养的新层面，提升学生国际化视野、思维和能力。

（四）扩大实习考核的政策供给

1.建立学生的多元评价机制，强化评价结果运用

根據当前实习考核政策供给现状及实践中的问题，国家层面要完善职业教育实习评估办法，建立实习质量评价机制和实习质量保障体系，强化评价结果运用。建立以企业师傅为主、学校指导教师为辅、学生自我评价及全国技能考试为参考的多元考核评价机制，实现对学生顶岗实习的全面评价，合格后方可取得毕业证书并将评价结果记录档案，直接与学生毕业、入职企业的起始薪酬挂钩。

2.将职业院校实习管理质量列为学校办学质量的考核指标

做好职业学校实习过程管理质量的评估，落实职业院校实习考核指标体系，把实习过程管理和学生实习完成质量情况作为学校办学质量考核评价、“双高计划”绩效评价的重要指标，以及批复学校设置、核定招生计划、安排重大项目的重要参考。学校和各级地方教育行政部门将实习情况纳入年度质量报告内容，向社会公布，接受社会监督。

3.健全企业社会责任报告制度，对违规问题追责问责

各省市教育主管部门要开通实习监督电话和举办网络平台，根据有关问题线索建立工作台账，约谈相关企业负责人逐一核查整改，并通报实习违规案例，对违规问题进行“追责问责”。健全企业社会责任报告，将企业实习培训人数、实习培训质量等情况纳入社会责任报告，在省级层面建立实习单位负面清单和信息共享机制，建立省级实习管理备案系统。

参 考 文 献

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[2]徐硼，罗帆.政策工具视角下的中国科技创新政策[J]. 科学学研究，2020（5）：826-833.

[3]侯军岐，杨艳丹.改革开放以来政府推动扶贫减贫政策分析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2021（5）：39-47.

[4]李北群，樊成，祝成林.建国70年来我国高等教育对外开放政策文本分析——基于政策工具理论视角[J]. 教育发展研究，2020（9）：39-46.

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[11]许世建.财税政策激励企业参与职业教育办学研究[M].北京：经济科学出版社，2021：206.

Quantitative Research on Intership Policy Text of Vocational Colleges in China from the Perspective of Policy Tools

——NVivo Analysis Based on 32 Policy Texts

Rao Yujie， Wei Lijun， Xu Shijian

Abstract  Internship is the main form of practical teaching and the key link of talent training in vocational colleges.  32 national policy texts related to vocational school studentsinternship are selected for quantitative research. With the help of qualitative analysis software NVivo， Rothwell and Zegveld models， quantitative analysis is carried out according to the steps of two-dimensional analysis framework construction， word frequency statistical analysis， policy tool coding and so on. It is found that the structure of environmental policy tools is unbalanced with deficiency of operational rules， and the use of demand-based policy tools is insufficient; the policy supply of internship assessment and internship organization elements needs to be expanded. Under the dimension of internship process， there is a lack of detailed rules such as enterprise selection standards in internship organization policies， interactive communication tools in internship management policies， and low attention paid to internship assessment policies. Based on this， it is recommended to enhance the contents adaptability of internship policy tools， strengthen the refinement of internship organizational elements and policies， improve interactive communication through the internship process， and expand the policy supply of internship assessment.

Key words  vocational colleges; internship; policy tools; policy optimization

Author  Rao Yujie， lecturer at Hangzhou Vocational and Technical College （Hangzhou  310018）; Wei Lijun， lecturer at Jiangxi Vocational College of Finance and Economics; Xu Shijian， Shanghai Academy of Education Sciences