政务信息系统整合的技术思路与实践

廖英豪 杨璐涛 宋希良 沙璐明 甘文琳

摘要：数据孤岛、系统孤立是政务信息系统建设的一个普遍性难题。政务信息系统整合被认为是打破这一难题、实现电子政务向数字政府过渡的有效手段。本文以政务信息系统整合的技术思路为切入点，提出基于资源服务化、能力服务化、应用服务化、用户服务化、数据服务化的“五化”整合技术思路，并由此分析了廣东省深圳市某区政务信息系统整合的实践案例。

关键词：电子政务；信息系统；整合共享

引言

长期以来，政务信息系统普遍存在数据孤岛、系统孤立、各自为政等方面的问题。国家、省、市各级信息化部门已经充分认识到解决这些问题的紧迫性和重要性，先后出台了政务信息系统整合共享实施方案，指明了政务信息系统建设的新方向，吹响了政务信息系统整合的新号角。随着数字政府、智慧城市的不断发展，解决“烟囱林立”“信息孤岛”等已经成为提升政府数字治理能力的迫在眉睫的问题。政务信息系统整合对于推进基层治理现代化，提升政府服务能力水平，增强政府应急处置能力，具有积极重要而突出的现实意义。新冠疫情的发生对全国各地、各级政府的数字治理能力和政务服务水平提出了重大的考验，三年来政府治理能力与新冠病毒展开了“时间赛跑”，最终取得了疫情防控的伟大胜利，但是仍旧暴露出政务信息系统建设存在的很多短板，尤其是“烟囱林立”“信息孤岛”等问题。造成这一问题的主要原因之一，是政务信息系统整合的工作还不够彻底，对基层治理现代化的理解和认识还不够深入和全面。本文结合政务信息系统建设实际，从技术视角切入探讨政务信息系统整合的推进思路。

1. 政务信息系统整合的现状

2017年5月，国务院办公厅印发了《政务信息系统整合共享实施方案》，指出政务信息系统建设还存在“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的全局性、根本性问题，要求按照统一工程规划、统一标准规范、统一备案管理、统一审计监督、统一评价体系“五个统一”的总体原则，有效推进政务信息系统整合共享，切实避免各自为政、自成体系、重复投资、重复建设[1]。

自国务院推出政务信息系统整合共享实施方案五年来，全国各地在结合自身电子政务建设现状的基础上相继开展了政务信息系统整合工作。在计算资源建设方面，广东省建设了“1+N+M”的数字政府全省一片云，支撑全省数字政府建设的资源整合、管运分离、业务支撑等工作；在业务系统整合方面，浙江省推出全省政务服务网，实现网上服务集中提供，政务信息集中公开[2]；在数据共享方面，上海在2016年发布《上海市政务数据共享管理办法》之后，于2023年又发布了《上海市公共数据共享实施办法（试行）》，推动全社会的数据共享和有序开放。

然而随着整合工作的不断深入，政务信息系统的整合工作逐渐步入深水区，相比基础平台、网络、数据等方面的整合，业务的整合才是政务信息系统整合的难点。几年来，政务信息系统不断地建设，同时又不断地被清理、整合。做好更深一步的政务信息系统整合工作，对统筹电子政务建设、推动政府数字治理、建设数字政府、实现智慧城市有着重要的作用。

2. 政务信息系统整合的技术思路

政务信息系统整合需要有顶层设计的架构理念以及整体推进的实施方法和步骤，结合当前政务信息系统整合的研究成果，以及全国各地智慧城市和数字政府建设的宝贵经验，通过对政务信息系统整合的技术方法进行有效分析，在推进政务信息系统整合的过程中，可以从资源服务化、能力服务化、应用服务化、用户服务化、数据服务化等五个方面推进开展。

2.1 基于资源服务化的信息系统整合

政务信息系统资源服务化中的资源主要是指在政务信息系统建设过程中所需的计算资源、内存资源、存储资源、网络资源、安全防护资源等系统基础建设所需的资源，通常以硬件基础资源为主，同时借助相关专业软件对硬件基础资源进行管理。资源服务化是指通过信息技术将底层的硬件基础资源进行封装，以服务的形式对外提供相关资源，用户无须考虑硬件资源的搭建和运维问题。

政务信息系统资源服务化通常以政务云计算资源为基础，辅以相关的网络和安全资源，最终形成政务信息系统的整体资源体系。资源服务化是政务信息系统整合的基础，通过资源服务化可以实现资源可调度、弹性可扩展、租户可隔离，有效避免信息系统小、散的不利因素，为政务信息系统提供安全稳定、高效可靠的底层支撑服务[3]。此外，政务信息系统资源服务化通过分时使用的机制，还可以大大提高基础硬件资源的有效利用率。同时，通过加强对基础资源的有效维护和管理，可以大大减少底层硬件资源的建设和维护成本，使系统开发用户或公司全身心地投入系统建设和业务流程中。

2.2 基于能力服务化的信息系统整合

政务信息系统能力服务化中的能力主要是指在政务信息系统建设过程中所需的身份认证、访问控制、数据挖掘、数据管理、统计报表等信息系统建设所需的软件支撑能力，通常以专业化系统或平台为主，同时匹配系统或平台的服务能力接口。能力服务化是指通过信息技术将信息系统建设所需的基础软件能力进行封装，通过业务接口以服务的形式对外提供相关能力服务，用户无须考虑基础能力平台的搭建和运维问题。

政务信息系统能力服务化通常以用户中心、身份认证为基础，以数据管理、数据挖掘、数据看板为补充，最终形成政务信息系统的整体能力服务体系。能力服务化是政务信息系统整合的支柱，通过能力服务化可以使相对松散的信息系统实现有效聚合，可以有效减少系统建设的工作量，提高信息系统的安全管理能力。能力服务化需要保证能力系统或平台的高稳定性和高可靠性，同时，还需要具备高开放性，能够有效兼容各种软件产品和架构，此外，能力服务接口需要尽量简单易懂，方便对接的实现。

2.3 基于应用服务化的信息系统整合

政务信息系统应用服务化中的应用也可以称为业务，主要是指在政务信息系统建设过程中所需的电子邮件、统一通信、视频会议、政民互动、政务督查等信息系统建设所需的通用型的应用或业务支撑服务，通常以通用的业务场景为主，在能力系统或平台的支撑下与专业的业务系统相融合。应用服务化是指通过信息技术将信息系统建设所需的通用型的应用系统或业务系统进行封装，通过系统接口以服务的形式对外提供相关服务，用户无须考虑该应用系统的搭建和运维问题。

政务信息系统应用服务化通常以业务流程、业务场景认证为基础，将遍布在各个部门的业务场景进行“抽丝剥茧”，提取共性的通用型业务应用场景进行统一建设，最终形成政务信息系统的业务应用服务体系。应用服务化是政务信息系统整合的支撑，需要破除各部门独自建设业务应用系统的传统观念，需要有整体“一盘棋”的思想，通过应用服务化可以使各信息系统形成一个有效的整体，有效缩减信息系统的整体数量，进而可以大大减少信息化的整体投入。应用服务化需要对各业务场景、业务流程进行充分理解和分析，寻找其中的共性部分，形成一套完整的业务闭环。应用服务化和能力服务化最主要的区别就是是否能够形成业务闭环。

2.4 基于用户服务化的信息系统整合

政务信息系统用户服务化中的用户是指在政务信息系统建设过程中面对的居民、群众、领导、工作人员、维护人员、专班人员等信息系统建设所需面对的用户群体，通常以内部用户和外部用户为主，结合用户的职务、工作属性、工作岗位等特征进行细分。用户服务化是指通过信息技术将特定用户群体所需要使用的业务系统或功能模块进行有效集成或封装，通过统一用户交互的方式提供相关服务，使系统用户无须考虑后端各应用系统和功能的融合问题。

政务信息系统用户服务化通常以用户特征为基础，将此用户特征下所有用户所需要使用的信息系统进行集成，本质上是信息系统用户交互界面的集成，最终形成政务信息系统基于用户的服务体系。用户服务化是政务信息系统整合的本质，信息系统建设的本质就是为使用者提供便利和较好的用户体验，需要真正了解各个用户特征下每个用户群体的真正需求，需要將信息系统“建设”的思想转变为“服务”的思想，通过用户服务化可以使用户感知各信息系统已经形成一个有效整体，可以大大提高用户好感度。用户服务化需要对用户的需求进行充分理解和分析，将跨系统的需求进行有效集成。

2.5 基于数据服务化的信息系统整合

政务信息系统数据服务化中的数据是指在政务信息系统使用过程中所产生的与业务流程和场景有关的系统数据，通常以政务数据为主、公共数据为辅。数据服务化是指通过信息技术将某一业务场景或流程中的数据进行封装，使系统用户无须考虑数据的采集方式或数据类型等数据特征的融合问题。政务信息系统数据服务化通常以数据为基础，将采集、共享等数据流转阶段的需求按照用户特征下所有用户所需要使用的信息系统进行集成，本质上是信息系统用户交互界面的集成，最终形成政务信息系统基于数据的服务体系。

数据服务化是政务信息系统整合的核心，是解决信息系统用户尤其是基层工作人员在工作中重复采集数据、重复处理数据等重复性问题的根本。在某种程度上，其他的信息系统整合方式也是将特定类型的数据实现共享，但数据服务化与其不同的地方在于以数据为根本，尤其是通过流程机器人、仿真机器人、自动化爬虫等信息技术可以实现跨层级、跨网络的数据共享，在解决基层工作人员的业务场景时会有较好的业务效果。数据服务化往往需要有针对性地开发，一般通用性较差，一旦数据发生变化都需要适时做出适当调整，有时会需要一部分人工操作才能完成整个数据服务闭环。

3. 广东省深圳市某区的政务信息系统整合实践

通过对广东省深圳市某区近三年智慧城市和数字政府推进过程中，政务信息系统建设和整合的实践工作进行分析，该区按照“四新三网”，即“大平台新能力、大系统新应用、大数据新内核、优服务新体验”理念（如图1），围绕“一网统管”“一网通办”“一网协同”开展政务信息系统建设和整合工作。

在资源服务化方面：统一建设了基于ARM平台的政务云（二期）公共计算平台，统筹建设和维护了全辖区约6000芯公里政务光纤网络，通过整合政务网络的网络安全设备维护和管理工作建立了统一安全运维管理中心，下一步还将计划推进统一密码改造支撑中心来支撑政务信息系统的密码应用改造工作。通过基础资源的有效整合，该区大大减少了信息化基础设施建设和维护成本，提高了整体的网络安全防护能力，为信息系统建设提供了有效的支撑。

在能力服务化方面：基于视频共享建设了视频AI能力平台，为全区政务应用提供视频AI能力。基于全市基础地理时空数据信息，建设了区域基础地理时空云信息平台，为全区政务系统提供底层的空间数据信息。基于全区建设的统一用户中心，建设了全区统一身份认证平台，实现了所有政务信息系统用户的统一认证和统一维护。通过能力平台的统一建设，该区有效克服了信息系统建设分散投资、低水平重复建设的各种问题，通过引入市场主流先进的技术理念，提高了整体信息化建设水平。

在应用服务化方面：推广了全市政务邮箱平台；建设了汇集网格管理、民生诉求、政务热线、政民互动、网络安全等事件信息的统一事件分拨平台；统一部署了政务网络的政务云文档，用于公文的协同草拟和编辑；建设了政务数据协同平台，用于支撑业务数据的跨部门协同维护。通过应用服务的统一建设和推广，该区在政务信息系统建设方面不仅有效整合同类型相似的业务，而且在整合业务的同时完成了数据的高质量汇聚，通过对应用服务的整合，大大降低了软件信息系统的投入经费，也使得应用服务的建设更加集中，更加完善。

在用户服务化方面：打造移动端小程序和微信公众号等政务新媒体，实现移动端对外用户的应用集中；建设了政务微信，实现移动端对内用户的应用集中；对PC端政府在线进行了进一步集约化建设，建设了PC对内用户的统一政务门户，开展了大屏端对内用户的智慧城市指挥中心建设。通过面向用户的服务统一，该区对所有对外门户进行了集约化建设，整合原有的各类政务信息系统，大大提高了用户体验，获得了较高的用户评价。

在数据服务化方面：深化扩展了政务数据资源共享交换平台，优化了部门间政务数据共享路径和方式；建设了政务数据综合治理平台，为各部门提供统一的数据治理工具；创新了政务数据采集表单维护平台，实现了政务数据的多元化采集和维护；整合了全区域的视频资源，建设了视频共享云平台；整合各信息系统的用户体系，建设了全区的统一用户中心，实现所有系统用户统一管理。通过数据整合对外统一提供服务的方法，该区在解决基层工作人员多头采集、重复采集等问题上得到了较大的优化。

结语

政务信息系统整合不仅是电子政务发展到现阶段的必然产物，更是当前提升政府治理能力和公共服务水平的有效途径[4]。在政务信息系统整合的过程中，明确的技术思路和技术路线仅仅是推动系统整合工作的一部分，还需要有良好的制度、体制、机制做保障，同样也需要有大量政府资金的投入，在推进政务信息系统整合过程中，各地方还是需要根据各自特点和自身情况，有计划开展。当然这也不是一朝一夕的工作，不能以眼前的功利心态看待政务信息系统的长期整合工作。

参考文献：

[1]国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》[J].电子政务，2017， （6）：15.

[2]赵豪迈.整合“信息烟囱”的治理实践与经验评析[J].国家治理，2020， （33）：41-45.

[3]陈志宏，姚元.基于云计算的政务信息系统整合研究[J].电信科学，2021， 37（9）118-128

[4]陈发强，陈月华，杨绍亮.政务信息系统整合共享安全问题分析与对策[J].保密科学技术，2018， （8）：13-16.

作者简介：廖英豪，硕士研究生，高级工程师，研究方向：电子政务、数字政府、智慧城市。