数字政府建设背景下政府透明度对企业创新的影响

许乐 孔雯

摘 要：在数字政府建设背景下，政府透明度的提升能够对企业创新投入决策产生重要影响。利用社科院的分省政府透明度指数和不同省份上市公司的创新投入数据，研究政府透明度对企业创新的影响及其机制。结果表明，地方政府透明度对企业的创新投入有正向促进作用，政府透明度可以通过推进区域市场化水平渠道促进企业创新投入。异质性分析显示政府透明度对企业创新的影响在非政治关联企业和民营企业中更为显著；政府透明度对企业创新的影响在互联网发展水平更高、法治环境更好的地区更加显著。各地方政府应持续推进透明政府建设，重视营商环境等软实力提升，从而激发企业的内在发展活力以促进地区经济发展。

关键词：政府透明度；企业创新；数字政府建设；区域市场化水平

文章编号：2095-5960（2023）04-0023-08；中图分类号：F275；文献标识码：A

一、引言

2022年6月，国务院印发《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号文件），指出“要主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面”。加强数字政府建设，是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设的必然要求。［1］数字政府建设背景下，政府与企业等市场经济主体的沟通交互方式可能迎来质变，数字政府建设能夠大幅提升政府透明度，降低政府与市场主体之间的信息不对称。现有研究表明，政府透明度能够影响市场有效性、交易成本、经济政策不确定性，提升政府的治理能力。政府信息公开透明是保证信息资源合理配置的前提，政府透明度提高了市场信息的有效性和准确性，降低了交易成本。［2］政府透明度能够促进营商环境的优化、巩固市场信心、降低经济政策的不确定性，使公共政策可查询、可追溯、可预测，并且能够降低腐败行为，还可以加快政府职能转变，提升地方政府的治理能力。［3，4］政府透明度提升不仅能改善宏观层面的市场环境、降低制度成本，还能在微观层面上提升企业的经营决策和投资效率，其中对民营企业和垄断管制行业的影响更为显著。［5，6］此外，还有研究显示政府透明度能够促进大型外资企业对本国的投资，稳定企业尤其是国有企业的预期，显著提升辖区内非国有企业的经营绩效。［7，8］

在企业层面上，创新投入是企业持续发展的推动力，进而在宏观层面成为我国综合国力和竞争力的长效驱动因素。政府推动经济建设过程中，必须促使企业重视研发活动，加大创新投入。现阶段，企业的创新投入水平并不高。研究表明，企业的创新投入受所处地区市场化水平的影响。企业所面临的制度环境制约着企业的创新，当企业所处区域市场化程度不高时，竞争机制不能得到有效发挥，此时，企业只能进行简单的技术模仿。［9］数字政府转型过程中，可以预见政府透明度和行政效率能够得到大幅提升。但目前鲜有文献对政府透明度对企业创新的影响机制进行研究，政府透明度提升能否促进企业的创新，其微观机制如何等问题值得研究者们关注。鉴于此，本文基于2011～2020年社科院报告的省级政府透明度指数，研究地方政府的透明度能否影响企业创新投入、激发企业的活力。

二、理论分析与研究假设

创新是影响企业竞争力的关键因素，能够帮助企业改善产品、服务、工艺流程、商业模式以及营销策略，让企业以更短的周期推出新产品以及采用新工艺，促进企业健康发展从而在宏观上实现经济的良性循环。企业所处的制度环境能够影响企业的创新投入，当区域市场化程度较高时，竞争机制的有效发挥能够规避简单的技术模仿，激发企业创新的热情，促进企业的技术创新。［9］

政府透明度意味着政府的公共信息被更多地暴露于公共视线中。信息的释放能够减少委托代理问题，降低制度性交易成本，形成有利于企业融资的环境，提高资源的分配效率，提升各地的市场化水平，进而影响企业创新投入。新制度理论认为外部制度环境影响企业的运营管理，制度激励是企业技术创新的重要影响因素。营商环境是地方政府对所辖企业的一种制度供给，市场化水平高的地区政府的行政干预少，易于形成公平竞争的市场环境。［10］提升政府透明度能够有效促进辖区内市场化进程，进而影响并激发企业的创新活力。［9，11］此外，法治理论认为强制性公开和透明管理是良好公共管理的基石，政府透明度是善政的一种外在表现，较高的政府透明度通常意味着更高的治理质量。政府透明度的改善能够使得公众和媒体发挥监督作用，政府的行为更加规范，政策的稳定性更好，企业可以按照市场规律开展生产经营活动，生产经营更加高效、资源配置更加合理。［8］有研究显示，省级层面的经营环境能够替代政治关联促进企业创新，当政府治理质量较高时，企业的创新热情也会被激发，此时政治关联的作用被弱化，企业的竞争环境也会得以改善。［12］在以上分析的基础上，本文提出以下假设。

H1：政府透明度对企业创新投入有积极的影响。

H2：政府透明度可以通过提升区域市场化水平促进企业创新投入。

三、研究设计

（一）样本选取与数据来源

本文所使用的政府透明度数据来源于中国社科院的《中国政府透明度指数报告》。报告围绕政府信息公开专栏、规范性文件、财政信息、行政审批信息、政府信息公开年度报告等要素对31个省级政府的政府信息公开情况进行评估。社科院自2011年起对各省政府透明度进行评分，分数范围为0～100，分数越高表明该省政府透明度越高，其他省级数据来源于各地的统计年鉴。本文选取2011～2020年沪深A股上市公司作为样本，根据公司注册所在地将各个上市公司分配到对应的省份或直辖市，并对数据做以下处理：（1）剔除ST，*ST类上市公司；（2）剔除金融类上市公司；（3）对连续变量进行上下1%的缩尾处理。创新数据、财务数据和公司治理数据来自国泰安CSMAR数据库。

（二）变量定义

1.被解释变量。创新投入（RD）。参考李文静和朱喜安的做法，将研发支出占销售收入的比例作为创新投入的指标。［13］研发支出占销售收入的比例能够很好地衡量企业的创新投入，与创新成果指标（专利申请等）具有高的相关性，且较之于创新成果指标更加可得和可比。

2.解释变量。政府透明度（Transp）。参考易玄和侯家宁的研究，本文选取2011～2020年《中国政府透明度指数报告》的透明度指数作为政府透明度的代理变量。［10］由于社科院《中国政府透明度指数报告》在2016年只对市县级政府进行评分，并未对省级政府进行评分，因而本文使用各省2015年以及2017年透明度指数的平均值对数据进行插值处理；部分省份在2011、2012两年未报告数据，使用其他省份透明度指数的对应年度变化率均值进行外推补全。政府透明度=ln（政府透明度指数）。

3.控制变量。参考张璇等、吴迪等的做法，考虑地区发展水平可能对创新投入造成的影响，本文选取控制变量如下：企业规模（Size）、公司年龄（Age）、资产负债率（Lev）、托宾Q（TobinQ）、现金资产比率（Cash）、独立董事占比（Indep）、第一大股东持股比例（Big1）、政府补助（Sub）以及省级层面的控制变量人均GDP（GDPmean）、人均GDP增长率（GDPGrow）、财政赤字率（Deficit）。［14，15］

4.中介变量。市场化水平（Market）：使用市场化指数代表各省的市场化水平。

四、实证结果分析

（一）描述性统计

本文运用STATA软件进行实证研究，表1为主要变量的描述性统计结果。RD的平均值为3.752%，最大值为24.55%，最小值为0，说明我国大多数上市公司的研发投入不够，这与吴迪等的观测相一致。［15］企业所在省在各年度的政府透明度最大为4.498，最小为3.71，标准差为0.165，说明我国上市公司所在省份的政府透明度存在一定的差异。

（二）回归分析

表2报告了政府透明度对创新投入的影响。由表2第（1）列的回归结果可知，当不包含控制变量时，政府透明度（Transp）对创新投入（RD）的影响系数为1.661，且在1%水平上显著；当包含控制变量时，第（2）列的回归结果表明，政府透明度依旧能够显著促进企业创新的提高，政府透明度越高，企业创新投入越多，假设1成立。VIF检验各变量的检验结果均小于4，因而不存在多重共线性问题。

五、影响机制分析

前面的理论分析表明，企业所处的制度环境能够影响企业的创新投入。政府透明度能够减少政府的行政干预，厘清政府与市场的关系，可强化市场在资源配置中所起的作用，加快区域市场化进程，而市场化水平的提升有助于企业的创新投入。因而本文主要从市场化方面检验政府透明度影响企业创新的作用机制。

本文根据温忠麟等的中介效应检验法对市场化水平（Market）的中介效应进行检验，结果如表3所示。［16］由表3可知，区域市场化水平（Market）的回归系数显著为正，政府透明度能够（Transp）提升市场化水平（Market），进而促进企业的创新投入（RD）。Sobel检验表明市场化水平对“政府透明度-企业创新”具有部分中介作用，假设2成立。

六、稳健性分析

（一）变量内生性

1.缓解反向因果引起的内生性

创新型企业选择到政府透明度高的地区经营，而不是政府透明度促进企业创新。为解决反向因果关系，借鉴张峰等的方法，采用滞后第三年的政府透明度指数进行回归。［17］其逻辑在于，地方政府透明度具有延续性，但企业的创新投入决策往往会侧重根据当前以及今后的营商环境作出选择，不直接受三年前的政府透明度影响。表4第（1）列为滞后三年的政府透明度对企业创新的影响，系数为0.948，在1%的水平下显著。因此，排除反向因果关系引起的内生性后，回归依旧稳健。

2.缓解样本选择引起的内生性

在本文中也可能存在创新型企业向更高的政府透明度省份聚集的自选择效应。对此，同样参考张峰等的研究，本文选取同一区域内，即东部、中部、西部以及东北地区，邻省的政府透明度指数均值（Transp1）以及各省过去三年政府透明度指数的平均值（Transp2）作为工具变量。［17］该研究认为采用邻省的市场化改革广度均值可以排除创新型企业向更高的市场化改革广度省份聚集的自选择效应，各省过去三年市场化数值的平均值则可以排除企业向相邻地区聚集的可能性。类似地，本文使用邻省的政府透明度指数均值以及各省过去三年政府透明度指数的平均值这两个工具变量排除创新型企业在某一省份和相邻地区聚集的自选择效应。从表4第（3）列可以看出，使用2SLS法排除企业自选择的内生效应后，政府透明度提升依旧能够显著促进企业创新。

3.缓解遗漏变量引起的内生性

为减轻遗漏变量偏误引起的内生性，借鉴邵磊和唐盟的做法，以2019年开始实施的修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》作为外生政策冲击。［7］以2019年的政府透明度分数的中位数为基准将样本分为处理组（Treat）和控制组（Control），将小于中位数的省级政府内的企业作为处理组，大于中位数的省级政府内的企业则为控制组，为避免2008年的《中华人民共和国政府信息公开条例》影响DID的结果，将样本区间限定为2017～2020年。2019年之前Post为0，2019年之后（因政策开始时间为2019年5月，因而包含2019年）Post为1。表4第（4）列的结果表明，交乘项（Post×Treat）系数显著为正，结果稳健。

（二）替换被解释变量

参考王新红和饶书源的研究，采用研究開发费用占总资产的比重作为企业创新（RD）的代理指标。［18］回归结果如表5第（1）列所示，替换被解释变量后，政府透明度依旧在1%的显著性水平正向影响企业的创新投入，结果依旧稳健。

（三）改变计量模型

使用Tobit模型和Truncation模型①  ①Truncation模型中不包含R2或者Pseudo R2，表5第3列最后一行是对回归R2的估计值，通过STATA计算观察到的RD和预测的RD之间的相关系数的平方约为0.267，表明文中解释变量和控制变量占被解释变量可变性的26.7%左右。对创新投入左侧截取样本的偏误加以控制。表5第（2）列和第（3）列的结果显示，不论选用哪种计量模型，政府透明度（Transp）的回归系数均显著为正。

七、异质性分析

（一）企业内部环境

有政治关联的上市公司，可以通过政治关联获取经济利益，如产权的保护、管制壁垒的突破以及金融抑制的缓解等。［19］有政治关联的上市公司拥有更多的内部信息，相较于非关联企业而言，能够更快地获知政策信号，而且也更不容易受到行政力量的侵扰。政治关联的企业可以依靠“关系”获取融资，弱化市场的有效性，阻碍资源的合理配置，影响非政治关联企业的创新投入。政治关联能够提升企业的生存能力，但是不利于企业的可持续发展。［20］政府透明度可以厘清政府与市场的关系，提高区域市场化水平，以透明的规则和信息为企业提供公平的竞争环境，弱化政治关联对资源配置的影响。

国有企业通常处于产业链的中上游，国有企业的规模较大，有些甚至具有垄断地位，对经营环境的敏感性较民营企业更低。［21］当政府信息不透明时，国有企业由于具有天然的优势因而拥有大量的资源。当政府信息更加透明时，制度体系的延续性和公平性得以保证，民营企业的信息劣势得以改善，民营企业能够更好地理解地方政府的政策方向，公平的竞争环境能够促进企业的创新活力。当政府信息不透明时，地方官员可能利用自身的权力分配资源，产生寻租等腐败行为，而民营企业为获取资源将时间和金钱用于交际和寻租等非生产性行为，限制企业创新等生产性行为。

因此，相较于存在政治关联企业以及国有企业，非政治关联企业和民营企业可能更加需要政府公开的信息，这些信息有利于企业进行投融资决策，促进企业创新。基于此，本文参考罗喜英和刘伟的做法，以董事长或总经理是否曾任或现任政府官员、人大代表或政协委员作为上市公司政治关联（PC）的代理变量［22］，将企业按股权性质分为国企以及非国企。若企业是国企，则SOE等于1；若企业为非国企，则SOE为0。将样本按是否存在政治关联以及是否国有企业进行分组回归，结果如表6所示。表6第（1）（2）列的回归结果说明企业政治关联会弱化政府透明度对创新投入的影响，非政治关联企业的创新更受益于政府透明度的提升。表6第（3）（4）列的回归结果可以看出，企业所有权性质不同，政府透明度对企业创新的影响不同，相较于国有企业，政府透明度对创新投入的影响在民营上市公司更明显。

（二）企业外部环境

随着区域互联网的发展，大数据、云计算等互联网基础设施的建设也日渐完善，政府公开信息的易读性、及时性得以提高，企业搜集政府政策信息的成本大大降低，企业可以快速获取政府的劳动力市场政策、产业政策和环境政策等可能对企业创新产生重大影响的政策，企业的政策判断力有所提高，企业可以更加准确地决定创新投入的方向，从而提升企业的创新能力。互联网的发展也使得大众能够有渠道查阅政府公开发布的信息，降低监督政府的成本，扩大政府的监督范围，有利于提高政府透明度的效力，制度质量的有效提高能够释放企业的创新活力，促使企业加大创新投入。［7］互联网的发展减少了官员的自由裁量权，各种行政流程更加公开化和规范化，有效抑制腐败，提升企业的清廉感知度，从而压缩企业从事寻租等非生产性活动的时间，延长创新等生产性活动的时间，使得企业有更多的时间和资金用于创新活动。［23］

法治环境与法律的健全性和执法的效率性有关。前者通过事前规定所允许的行为范围减小政府官员权力寻租的空间，后者以事后严明的惩罚形成制度威慑力，降低官员的自利动机。［24］在法治环境好的地方，有更多的公众参与政府的监督管理，政府信息公开的公众关注度更高，法律的内部约束外化为公众的外在监督，通过政府信息公开能够减少腐败和权力寻租，强化政府与企业的互动，促进市场化水平的提升，使得企业有更多的时间以及精力去创新。法治环境越好的地方法律越健全，对企业的各项权利保护更全。法律制度保障既能够保障政府信息公开政策效果的发挥，又能够保护企业创新的成果，创新的预期收益得到显著提高，企业更加有动力将资本配置到高成本、高不确定性、高预期收益的技术创新项目中，加大创新投入。［23］

因此，地区互联网发展水平和法治环境也可能影响企业对政府信息公开的接受度，互联网发展得越好，政府公共信息披露的传播渠道越多样化、传播速度也会更快；地区法治环境更好，对企业的保护更佳，政府透明度的经济效力可能会更好。基于以上分析，本文以各省互联网普及率衡量各省的互联网发展水平，参考王晓晓等的研究，以市场中介组织发育和法治环境指标来衡量企业的法治环境。［23］将样本按中位数分为处于较高互联网发展水平区域的企业和处于较低互联网发展水平区域的企业，回归结果说明：互联网发展水平高的区域，政府透明度对创新的影响显著；在互联网发展水平低的区域，政府透明度对创新的投入并无显著影响。同样，将样本按中位数分为处于较好法治环境的企业和处于较差法治环境的企业，只有在区域法治发展水平高的地区，政府透明度才能对创新投入产生积极的影响。

八、结论和政策建议

提升政府透明度是创造良好营商环境、促进经济发展的重要基础。本文通过对2011～2020年25101个上市企业年度数据进行分析，结果显示：（1）政府透明度能够促进企业创新投入的提升，使用2SLS法、滞后解释变量法以及DID的方法進行内生性检验，排除可能存在的内生性，政府透明度对企业创新投入的影响依旧存在并且更加显著；替换创新的代理变量以及改变计量模型进行回归后，结果并未改变，说明该研究结论较为稳健。（2）深入研究政府透明度的微观作用机制，结果发现政府透明度会通过提升区域市场化水平的渠道对企业的创新投入产生积极影响。（3）进一步研究政府透明度对企业创新的异质性影响，结果表明政府透明度对创新的影响在无政治关联的企业以及民营企业中更大，也从侧面说明了政府透明度改善了企业的营商环境，中央的“放管服”改革取得了一定的成效。在互联网发展更好以及法治环境更佳的地区，政府透明度对创新投入的影响更大，说明地区互联网基础设施的建设以及法律法规的完善能够增进政策的经济效力。

基于上述研究结果，提出如下政策建议：第一，在数字政府转型过程中，持续推进政府工作透明度的建设。在数字化政府建设中，门户网站以及政务APP能够作为观察政府运作的窗口，让企业得以了解政策信息，从而克服政府与企业之间的信息不对称，消除不同类型企业资讯上的差异，增强企业的创新与活力。第二，丰富政府信息公开的内容，提高信息质量。使企业不仅能够获得信息，更能获得“优质”信息。第三，改善政府部门的信息披露的考核机制，从结果导向转变为过程导向，考核机制的结果论只会让政府部门更偏向国企以及政治关联企业，失去公平公正的立场，损害中小企业的利益。

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Abstract：

In the context of digital government construction， the improvement of government transparency can have an important impact on firms' innovation input decisions. The impact of government transparency on corporate innovation and its mechanism are studied using the sub-government transparency index of the Academy of Social Sciences and the innovation investment data of listed companies in different provinces. The results show that local government transparency has a positive effect on firms' innovation investment， and government transparency can promote firms' innovation investment through the channel of promoting regional marketization level. Heterogeneity analysis shows that the impact of government transparency on enterprise innovation is more significant among non-politically connected enterprises and private enterprises; the impact of government transparency on enterprise innovation is more significant in regions with higher level of Internet development and better rule of law environment. Local governments should continue to promote the construction of transparent government and pay attention to the improvement of business environment and other soft power， so as to stimulate the intrinsic development vitality of enterprises to promote regional economic development.

Key words：

government transparency;enterprise innovation;digital government construction;regional marketization level

责任编辑：萧敏娜