重庆市农村小型水利工程后期管护模式研究

向鹏成，王宇迪，罗 芸

（1. 重庆大学管理科学与房地产学院，重庆 400045； 2. 重庆大学建设经济与管理研究中心，重庆 400045）

0 引 言

当前，全球新冠肺炎疫情仍在蔓延，世界经济复苏脆弱，气候变化挑战突出，我国经济社会发展各项任务极为繁重艰巨。党中央认为，从容应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘、做好“三农”工作，持续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。而水利建设会促进内需扩大、增加工程所在地区经济活力［1］。同时，根据2022 年年初出台的中央一号文件［2］指示，应“通过提升用水效率、发展旱作农业，稳定粮食播种面积”。现有研究表明，在影响粮食生产的诸要素中，充足的水是关键的因素之一。因此，水利工程的建设、运转，对农业生产、农民生活、农村发展具有重要意义。

但在实际的管护中，由于小型水利工程的后期管护一直实行“谁受益、谁管理”的原则，在大集体时代主要由集体出资、出劳，进行日常维护。但家庭联产承包到户后，我国部分农村集体经济名存实亡，小型水利处于无足额管护资金、无明确管理人员、无有效监管机制的“三无”状态，严重影响了原有的小型水利工程作用的发挥；而近年来新修的水利工程，也存在“重建轻管”的现象，同样由于没有建立有效的管理和监督机制，工程有效使用寿命时间短，一是造成了工程重复建设，形成财政资金及群众筹集的资金的浪费；二是影响了农业生产、农民生活及农村的健康发展，阻碍了农村奔小康的进程；三是“修建—无人管理—损坏—又修建”的恶性循环，在群众心中留下不良印象，对政府的公信力形成负面影响。因此，探索农村小型水利工程的后期管护机制，在当前具有现实意义。

本文力求以重庆农村小型水利工程为对象，根据农村小型水利工程后期管护的特点，在传统的几种农村小型水利工程的管理模式的基础上，结合当前多中心理论、公共管理理论、公共服务理论等，寻找能够契合农村小型水利工程特点，且既具有市场机制的优越性、又能兼顾公众利益的运行模式，实现公共部门、私人部门、用户三方共赢，以达到人力、财力总投入最小而社会效益、经济效益、生态效益之和最大化的目的，为解决目前在各地农村广泛存在的、因小型水利工程管护不当而使用年限较短的问题提供决策参考。

1 文献回顾

国外没有专门针对“农田水利”的研究，与之大致相对应的概念为“农业灌溉与排水”。BUCHANAN 和GOLDUP［3］认为，在发展中国家，受农村商业发展发育不良、投资强度不足的影响，基础设施投资较为落后。MOLLINGA［4］等人指出，发展中国家农田水利管理上付出的努力收获甚微，要打破僵局的根本在于政策与体制的转换。但何种体制改革才能有效提高农业水利工程的使用效率，学者却有不同的看法。有的认为应该完全的市场化，可以有效提高效率。MEINZEN-DICK［5］经过研究得出水利经营权私有化改革，可以有效地提高水利工程效用，因此农业水利应实行较彻底的市场化。KESSIDES［6］指出，包括小型水利设施在内的农业基础设施，在引入私人组织后，能实现完全竞争，这将成为基础设施经营权制度改革的重要措施。另一些学者则认为，受农业水利工程的特殊性影响，应由政府主导私人或农民合作用水组织参与。GHOLIKANDI［7］提出应通过水利财政支出带动私人参与和世界银行贷款来解决水利投入不足。ALY et al.［8］对是否加入农民用水户协会的农户进行比较，发现农户加入协会能够对末级渠系的管理起到促进作用。为了更好地治理，大部分学者、组织机构经研究后指出应该通过激励农户的参与，提高管理效率。OSTROM［9］认为政府是有限理性的，同时信息不对称和监督机制的缺失同样会引起政府失灵，并指出多中心治理机制虽比政府及市场对管理共享性资源更有效，但该类资源具有排他性困难等特性，因此，在管理制度的设计与安排上，必须特别留意解决四大问题。世界水理事会、世界银行等组织也认为，农民作为使用者参与到水资源管理中来，是管好水资源最重要的因素。只有建立合理的参与机制，提高参与者的参与意识，才是实现最有效的参与式管理模式的途径。MEKEYI 和KEREMANE［10］认为由政府统一管理水资源已不再是最佳模式，但如果要改进这一模式，则需要做好农户也愿意参与并遵守的制度安排。RABY［11］、GROENFELDT和SVENDSEN［12］从实证研究的角度，证明国家的灌区水管理制度改革的成功主要是依赖当地农民的积极参与，例如墨西哥和菲律宾等国水管理制度的改革。

近年来，国内学者对如何更好管护农村水利工程进行了讨论。陈海涛等［13］针对引水灌溉工程最为核心得输水调度业务进行了风险评估研究，发现在调度制度、调度人员、调度技术及调度协调方面存在一定的风险。胡继连等［14］对山东省农田水利产业化的实践过程研究分析发现，农田水利产业是一种自然垄断行业，需要政府部门的监控和指导。蔡起华、朱玉春［15］研究了社会资本对农户小型农田水利参与式管护行为的影响，认为诸如一般信任与一般网络的普遍型社会资本能够提高农户参与度。也有学者认为由国家、基层政府、村级组织、农民等多个主体合作，共同参与包括水利建设在内的农村公共事业的模式，是现阶段农村小型水利工程较为有效的管护模式，不仅各方都较为满意，而且问题较少［16］。孙银［17］认为可推行水利工程管理、养护分离，将管护人员从行政化的水管单位剥离出来，以企业化和市场化运作，对水利工程的设施、设备、渠系工程进行专业养护。吕春艳等［18］建议实行市场运作、成立管理服务公司负责区域内的水利工程运行维护。政府则设立管护经费专户，根据考核结果及相关规定拨付工程管理经费。自筹经费节余额可结转滚动使用，以促进管理的良性循环。但是，对于盈利能力弱的小型农田水利设施， 由政府强力推动的产权制度改革多数都是不成功或不可持续的［19］，因为小型水利工程与集体内部多数农户的利益息息相关，推进小型水利体制改革要充分尊重多数农民的意愿，实行民主决策［20］。而协会作为用水农户自己的合作组织，恰恰有利于解决主体“缺位”问题［21］。何寿奎等［22］以自主治理为切入点，提出了完善农民用水户协会多元决策机制以及多中心治理结构等改进对策。王昕、陆迁［23］研究了农村社区小型水利设施的自治模式后，提出吸引社会资本投入、壮大农村精英队伍、构建合理的成本分担及利益分配机制、完善社区环境等建议。冯佳、杨峰［24］分析了农田水利PPP 项目的运作思路及不同投资主体间存在的博弈关系，发现通过增加政府对企业的奖励金额、提高企业的外部效益、加大政府对企业的惩罚力度等， 有助于提升农田水利的建成质量和运营效率。

新形势下，各方角色究竟该如何定位仍在探讨。2009 年《国家发展和改革委员会、水利部关于加强小水电代燃料和水电农村电气化建设与管理的通知》中表示，要按照“国家补助、企业运作、农民受益、协会监督”的要求，建立和完善小水利设施运行机制。杜威漩［25］提出：农田水利设施具有准公共物品属性，这决定了政府投入仍是确保其有效供给的关键。但政府在逐渐增加财政投入的同时，应充分运用财税政策手段，激励受益农户、吸纳民间资本参与小型农田水利建设，提升小型农田水利设施的管护水平［26］，并且应针对农村水利工程点多、面广的特点，工程竣工后应在项目村选责任心强、威望高、品德高尚的村民作为监督员；法人单位在项目区村务公开栏公示项目相关情况，同时在媒体上发布请全社会进行监督，从而形成政府监管、社会媒体监督、受益群众自发监督的多重体系［27］。当下，还需要明晰小型农田水利工程权属，加快小型农田水利工程的清产核资、确权颁证并及时验收登记造册，以防止附属权益争夺引发的机会主义行为，降低因权属不明晰导致的治理成本［28］，工程确权对小型农田水利设施治理绩效具有显著而稳健的促进作用［29］。

目前，国内外很多学者从不同的角度对农村小型水利设施进行了研究分析，取得成果较多，农村小型水利设施的管护思路得以不断完善，对进一步研究农村小型水利设施的管护有一定的理论指导意义。但是目前的研究多是理论为主，大多只运用了较为单一的学科视角，如以西方制度经济学、新公共管理理论、公共服务理论等为主，缺乏将经济学、政治学、管理学、社会学、社会心理学等进行多学科融合的研究；研究大多是借鉴、甚至是照搬国外的经验、方法，缺乏综合考虑我国现有的有中国特色社会主义的现实，以及几千来的治水传统，研究在认识现实、剖析问题、提出对策方面自然就有一定的局限性，大多简单提到要运用市场化机制进行建设，但却没有将其细化，或完整地构建出一个有效的管护模式。本文试图基于多中心理论提出重庆市农村小型水利工程后期管护模式，以期在重庆农村小型水利工程的实践中发挥一定的指导作用。

2 重庆市农村小型水利后期管护模式构建

农村小型水利设施直接服务于田间地头的农业生产、农民生活，在提高农业效益、降低生产成本，改善农民生活质量方面具有重要的意义。但受制于建设与管理脱节、“有钱建、无钱管”等因素，农村小型水利工程项目的社会效益大打折扣。自20 世纪以来，世界各国在农业排灌系统管理、维护方面进行了一系列的制度设计，取得了一定成效。尽管国内外管护模式在形式上有较大差异，在制度设计上也具体结合了其自身特点，随着时间的推移还在不断改进、完善。但通过研究已有管护模式，我们发现，要建立起农村小型水利工程的后期管护模式，必须充分考虑与之相关的政府、使用者、私营企业等相关利益方的地位、作用，以及相互之间的影响与博弈。因此，通过查阅与农村小型水利工程管护现状的资源及文献，以及与其相关的管理制度等，较为系统地梳理与分析重庆市农村小型水利工程管护状况。然后通过实地走访、调研、座谈等形式，对重庆市当前农村小型水利工程运行情况、管护措施等方面进行详细深入的调查研究，通过分析现状、总结经验。基于重庆市农村实际情况，以及小型水利设施管理现状，基于多中心理论、新公共管理理论、公共服务理论，本文针对重庆市农村准公益性小型水利工程提出多中心共同治理的后期管护模式。

重庆市农村准公益性小型水利工程后期管护多中心共同治理涉及政府性质部门包括区县政府水利部门、乡镇基层水务站、村委会等；涉及企业性质部门包括区县物管总公司、片区工程管理站、村级水管员等；还涉及用户包括农户等。基于此，构建“政府主导、企业主体、公众参与”的多方协同的多中心共同治理模式。各参与主体之间的关系如图1所示。

图1 重庆市农村小型水利后期管护多中心共同治理组织关系图Fig.1 Organizational relationship diagram of multi-center joint governance of small rural water conservancy management and protection in the later stage

从边际效应角度考虑，以整合资源为出发点，在条件具备的地方成立以区县为单位的农村小型水利工程管理公司，对辖区内的农村小型水利工程管理进行统筹、组织、安排。

区县内按片区，成立公司分支机构，如工程管理站等，对该片区内没有实行拍卖、承包、租赁等经营权制度改革的小型水利工程进行运营管理；而通过经营权制度改革已获得工程经营权的个人、企业、农民用水自治组织，也可根据需要，向管理公司购买服务；此外，公司还可对通过政府公开竞标获得的纯公益性工程进行管护，其管护费用由政府全部承担。

分支机构可在工程所在村组或当地农民用水户自治组织中的会员中，确定1名监管员，对工程及附属设施的运转情况进行日常监管，有情况及时向片区分支机构汇报，由公司向监管人员支付少量报酬。

管护的内容主要包括：通过信息化设备，远程监控纯公益性、准公益性工程的运转情况是否正常；对于无法安装设备的，则应由片区工程管理站人员定期到现场察看，在汛期加大巡查力度，并进一步密切与工程监管员的联系。出现沟渠破损渗漏等小问题时，由片区工程管理站人员根据实际情况，在农民用水自治组织的监管下、在规定时间内完成维修。维修费用按市、区县物价局核定的标准，其中维修费用应列出材料费、成本费的清单，由农民用水自治组织负责人或村干部，以及片区监管员盖章、签字，由政府财政资金支付。出现即将溃坝、渠道严重损毁等较大的问题时，可由片区工程站向区县公司汇报，由公司拨款修缮同时，紧急应向政府申请财政拨款支持。年底时，维修时间、内容、人员、金额应在当地村委会公示栏上进行公示，举报经核实的要对相关人员进行降职、减薪、辞退等重处，并纳入“黑名单”，在一定期限内不得再从事相关领域工作。

该模式下，监管更加全面。区县公司每月会按比例对一定数量的小型水利工程进行抽查，通过现场走访、访问村民等形式，了解片区供水站管理情况，以及村工程监管员的职责履行情况。同时，区县政府水利管理部门、政府监管部门定期或不定期对水利工程进行明察暗访，尤其是在汛期前，查看各片区供水站的工程维修、整修情况，防汛抗旱物资准备情况；在汛期及旱情发生的高峰期，加大巡查力度。除了业务方面的监管，对资金的审查、监督更强，财务更透明。在平时宣传“水也是商品”的理念、减少灌溉渠道和人饮输水管道水渗漏的基础上，以水流量等方式精确计算灌溉水量，并按单价收费，收取的费用主要用于工程日常维护等，不以赢利为目的，并定期通过村务公开形式等公布工程各项收支情况。

此外，为维持公司的运转，还通过综合经营增加公司的收入来源。经营权没有明确到个人、企业、农民自治用水组织的工程，在区县公司或片区工程管理站愿意的情况下，可将工程水面、附近土地、工程附属设施等交予其运营，并根据事先核算的运营成本，向工程经营权所有者交纳相关费用。但在灌溉、人饮等较为匮乏时，工程应优先照顾公益性功能；政府会在每年年初，为公司的经营性项目提供 80%左右的投保金，余下由公司自己承担。当发生公益性与经营性项目冲突、需要经营性项目作出牺牲时，由保险公司为受损的经营性项目所受损失理赔。

3 实证分析

在西部丘陵、山区，小型水利工程则是农民受益最直接的公益性水利基础设施。以重庆为例，山地、丘陵占全市总面积的 93.8%，要修建大中型骨干水利工程选址较为困难，即使建成，因需配套修建较长的引水渠道、提灌站，用水成本较高。因此，蓄水量在10 万m3以下的以山坪塘为主的小型水利工程，成为山区农民最实惠的选择。自新中国成立以来，重庆市有18万处以山坪塘为主的小型水利工程。但到2013年时，大半因得不到日常维护而年久失修。而渝东南地区作为重庆市公认的生态环境最好的区域之一，既是生态敏感区又是生态脆弱区。因此本文选择重庆渝东南某县小型水利工程为实证分析对象，不仅希望为解决目前在重庆市农村小型水利工程的广泛存在的、因小型水利工程管护不当而使用年限较短的问题提供决策参考，更期待促进广大的生态敏感区、生态脆弱区的农村小型水利工程帮助实现生态保护与经济发展双赢的局面。

3.1 公司构建

2014 年12 月，渝东南某县县政府向社会公开招标，对全县已完成整治的农村小型水利工程，包括山坪塘、提灌站、小（Ⅱ）型水库等进行管护。

经过一个多月的准备，有4 家公司投标。县政府及县水务局对4 家公司进行了考察，由县分管领导、县水务局、部分来自乡镇的人大代表对他们的经济实力、管理经验、履行职责的能力进行了综合评定，并请来市水利局专家进行评判；最终，由返乡农民工张某组建的利民公司获得管护权。由此，全县630 口新修、改建的山坪塘，18 口小（Ⅱ）型水库都被纳入公司管护范围。

利民公司的董事长张某原是一普通农民，高中毕业后曾在老家务农，对土地较为浓厚的感情，也对农村较为了解。后来，他于20 世纪90 年代出门打工，并在多家水电站参与过建设，后成长为包工头，具有一定的水利工程施工与管理经验。张某获得管护权后，按现代企业经营制度，建立了决策机构，下设办公室、运营部、工程部、技术部、人事部、财务部等相关部门，负责公司层面的运转。

公司确定后，张某根据该县县情，将全县39 个街镇划分为6 个片区，设立片区管理站，将边界相连的乡镇中，经济、水利、交通较好的乡镇与相对较差的乡镇进行搭配，确保相对公平。片区管理站由技术室、工程队、综合室组成。其中技术室主要负责对工程作日常巡查、远程监控，以及简单的工程维修方案设计，人员相对固定；工程队在技术队出具的设计方案上，对工程进行具体的修整、治理，平时只保持10 人左右规模，遇到较大的维护工程时由其它片区抽调人手或向社会临时招聘施工人员；综合室为技术室、工程队提供后勤保障、物资供应，填写相关财务、物资报表，计算管理站工作人员的酬劳，与村级管水员联络、发放报酬等。

在每个小型水利工程所在村内，确定1 名村级管水员。其中，A 乡高桥村村民王某、B 乡四河村的李某同时被确定为村级管水员，分别管理村内的牛背塘和李家凼。牛背塘是灌溉、饮用兼用型山坪塘，李家凼则只用于灌溉。村级管水员按山坪塘灌溉受益户数，以每户1元钱的标准获得月薪。其中，由于牛背塘是准公益性质，因此1元钱来自于用水户的水费附加；李家凼是纯公益性水利工程，受益户的1 元钱均由县财政承担。由此，王某、李某每月分别可获363 元、210 元的报酬。

3.2 具体运营

王某、李某作为村级管水员，需要定期巡查。其中王某由于涉及用饮用水用水户，因此需要至少每 3 天到牛背塘查看一次，了解蓄水情况、积淤情况、水坝情况；同时，沿供水管主管道巡逻，查看是否有渗漏的地方，简单的可自己动手处理，稍大的需要向片区管理站综合室电话汇报，请求派人来现场查看；同时，接到用水户入户水管、水表有问题，需要入户了解情况，以便及时解决。在夏季用水高峰时，还需加大巡查频率。李某与王某工作内容要似，主要是查看输水干渠的渗漏情况，并对当年灌区内农户的种植种类、面积作记录。

冉某是该县东北片区管理站站长，以前在某乡水管站工作多年，因 54 岁年纪较大而退居二线。在水管站职能分流时，他主动要求提前退休，并因其吃苦耐劳、踏实肯干、技术过硬，被聘为站长，对该片区内的乡镇都较为熟悉。

冉某平时主要是根据公司规章制度要求，对站里的工作人员进行统筹安排：在接到村级水管员或村民的维修电话时，派人手到现场查看；情况严重时，组织工程队带上工具、物资到现场维修；对灌溉面积进行统计、复核，并向公司反映新近出现的工程动态。

2015 年7 月，重庆范围内出现大规模暴雨天气。在这次降雨中，牛背塘的进水管道被堵，水源浑浊、供水量较小。接到王某的电话后，冉某带上技术室的张某和工程队的3 名队员，到现场解决。经过半天时间，清理出被山洪冲下来的大量树枝、淤泥等，水质恢复清洁，供水量又回升到原有水平。

与此同时，李家凼的一条灌溉支渠有25 m 被山洪冲毁，并毁坏了旁边3 户农民田里快收割的稻谷约100 m2。在现场查看后，冉某认为工程量较大，超过了管理站平时负责的“工程金额在 500 元以下”的标准，于是向公司汇报。公司派技术部人员下来查看，初步估计维修量超过3 个工作日、整修金额达到2 500 元。技术部当天拿出维修方案，并准备在今年汛期结束后，整修李家凼与乡内另两个受损的山坪塘。2015 年9 月，李家凼工程在3 名工程队员和当地临时招聘的10 名农民工的努力下，完成了整修工作。对于受损的农户，公司当场承诺：以受损产量乘以今年的稻谷收购价，从下次灌溉的水费中扣除。

3.3 公司收入

公司的运营经费来源主要有3个方面。

（1）来自于水利工程的经营性收入。如久旱不雨时，农民需要山坪塘灌溉用水时交的水费。 兼作人畜饮水中，饮用水源入户按水表计费收取。饮用水水费包括水资源费、自来水费，排污费暂未列入其中。价格是在成本的基础上加10%收取，并在县物价局核定的范围之内。在收费时，由于水利工程的公益、准公益性质，因此即便是经营性较强的自来水的水费价格也不太高。

（2）政府补助。县政府在核算了将近20年来每年支付的工程维修费后，以一定数额按季度拨给利民公司。从2015 年起，重庆市水利局给每个区县一定的农村小型水利工程补助经费，县水务局将其大部分用于扶持利民公司。

（3）工程经营性收入。在公司获得管护权同时，政府也将没有进行经营权改革的工程水面、周边水源保护地范围内的土地、工程附属设施进行运营，以弥补公司可能会出现的收支缺口。2015 年9 月底，公司在牛背塘投放了1 万尾鱼苗。李家凼不是饮用水工程，但靠近场镇，除了山坪塘周边种植了速生林外，李家凼下方的一个管理室还被改造成小型的农家乐，可接待30 人同时进餐。

3.4 公司维护收费

公司平时维护的费用主要来自于政府的补助，尤其是生产性灌溉的山坪塘。但对于生活性用水的水利工程具有准公益性质，因此可以向用水户收取一定费用。

收取的费用标准可分为不入户和入户两类。不入户类是指从工程闸门一直到用户水表这一段的维修。在整修涉及多户的输水主管道时，由公司出资整治，无需用水户掏钱。

入户部分，普通的简单维修不向用水户收费；需要更换材料的，或需要消耗材料作修补的，可在成本费基础上上浮10%作为水管员或工程队酬劳。

在群众支付酬劳时，水管员或工程队要向用水户开具三联式收据，一份交用水户保管，一份交片区管理站综合室存底，一份收费人自己保存。三份收据均需盖有鲜章，以便今后核对。

3.5 考核与报酬

公司内部的报酬主要分为两部分。一部分是固定工资，由当地平均水平构成。根据 2014 年重庆最低工资标准，该县属于第二档，即每月1 150 元。

在此基础上，公司还将根据考核情况发放奖金。考核内容包括出勤率、服务对象（主要是工程使用的农民、村干部、用水协会负责人）的满意率等。年底时，根据辖区内各工程的运行情况：正常运行率在95%以上的，全额发放奖金；正常运行率在90%～94.9%的，发放奖金的90%；正常运行率在85%～89.9%的，发放奖金的80%；正常运行率低于85%的，只能拿奖金的50%；连续3 年低于85%的，不再续聘。

3.6 公司监管

对公司运行效率的监管可分为内部监管和外部监管两个方面。

公司在成立伊始便制定了内部监管制度。一是技术部人员分片，每月定期到部分乡镇巡查，了解工程运行情况，同时也是对片区管理站、村级管水员的工作进行实地调查和监督。按公司规定，6 名技术部人员每年至少要到包片的山坪塘查看2次。二是公司负责人的不定期暗访。由董事长、总经理、副经理等公司高层，根据各片区管理站上报的工程案例、件数等，确定暗访地点，尤其是对反复出现报修情况的水利工程，要加大公司高层查访的频率，并对管理站的收支情况进行核对；对已整修好的部分规模较大的工程，在整修完成后，还要到现场复查，了解周边群众反响。按公司规定，每月公司高层暗访的天数不低于5 个工作日。

外部监管分为当地农民用水协会、当地政府的监管。

农民用水协会是由农民自发组织起来的协调用水的自治组织。在该县未成立管护公司以前，用水协会负责本村山坪塘的运营、维护、整修。以牛背塘所在村的用水户协会为例，由于协会事务较多，且组织松散，因此过去协会会长、理事长只能抽空管理，难免管护不到位的情况。同时，协会主要是农民组成，主要靠经验办事，没有专业的维护经验，因此时的维护钱花了效果却未必好。后来利民公司成立后，协会从维护工作中退出，转为以监管为主。协会会长表示，专业的事由公司负责更合适；但公司是否能认真履行职责，必须是当地农民来监管才有效。

当地政府也是公司运营的重要监管者。政府的监管主要是街镇农业服务推广中心下设的水利（水务）站负责。经营性服务与公益性职能剥离后，水利（水务）站在完成对重要水利技术的推广、对纯公益性水利工程的维护外，还要对利民公司的工作进行监管。监管内容包括：从专业角度看，是否完成了负责的水利工程的正常运营维护工作；从财务角度看，是否将政府拨给的补助额度与完成的工作量相匹配；收集用水户对公司的意见，是否有需要敦促其改正或提高的地方。

与此同时，每年年末，公司对村内或涉及村内的各项业务，要在村务公开栏中进行公示。四河村在整修李家凼的山坪塘时，李某与片区管理站的技术员张某、工程队杨某合谋虚报工程整修款4 000 元，在公示时被村民举报。李某被撤销村级水管员的职务；张某、杨某被公司辞退，并在5 年内不得再应聘公司相关工作。

3.7 运行效果

工程正常使用率提高。经过一段时间的运行，利民公司基本做到了按时巡查、报修内3 个小时抵达现场查看，因而能及时发现情况、在问题刚出现时就及时动手解决，避免了工程因长年无人定期修复而“小病拖成大病，大病拖成重病”的问题。在发现问题后，由技术人员设计出详细的修整方案，指导施工人员有序维护，减少了维修不专业的情况发生。据该县水务局预计，全县山坪塘、小（二）型水库等小农水工程正常运行率在98%以上。

群众满意度较高。在农民需要晚秋生产灌溉时，与水管站电话联系后，很快就有村级管水员前去开闸放水；水利工程的渠道管护较好，沿途渗漏较少，从水库里放出的水大多都进了需要浇灌的农田，对这点农民感到十分满意；同时，有管水员、片区管理站工作人员过硬的管理，禁止了渠道沿途周边农民“搭便车”的投机行为，交钱浇地的农民无需再派家人在水渠沿途看守，大大节省了人力成本。在收费环节，收费人会提前亮出有公司盖章的收费明细，交由农民查看。与以往相比，材料费、人工费等价格反较以前从镇上买来自己修时便宜。

村干部关于用水的管理事务减少。以前每年到用水高峰时，村干部在忙自己家的农事外，调解用水纠纷，在放水浇灌田地时沿着沟渠义务巡逻、防止沟渠周边农民挖坏沟渠“搭便车”，是村干部最重要的工作。现在利民公司对水利工程进行管护后，很多工作已交由公司负责，放水时由利民公司的工作人员进行巡查，因此村干部只需协助调解纠纷即解决问题，减少了他们的工作量，可以将更多精力投入到村民自治、发展经济上来。

公司有一定利润。公司董事长张某坦言，这个公司目的主要是为了回报父老乡亲，不是为了赚钱，但经过一段时间的运营，情况比相像中的要好。首先，公司运营有托底。政府的农村小型水利设施管护专项基金大部分给了利民公司，确保了公司日常的正常运转，一些较小的设施维护、修整支出能在公司内部即消化掉；对于公益性、准公益性工程规模较大、需要支付的奖金较多的项目，可以向县有关部门申请专项奖金，作为项目工程实施的补助，减轻了企业负担。没有进行经营权制度改革的小水库、山坪塘，往往基础条件较差、交通较偏远。在公司获得经营权后，请专家进行了设计，实行综合开发，搞活了公司经济，在一定程度上为公司长远发展带来可观的利润。仅李家凼下方的农家乐，每月就能收入2 000 多元；同时，在山坪塘、小水库中放的鱼苗，在其周边种植的树木，到了年限后都“变现”，为公司增加收入。

政府公益性职能得到强化。过去水利（水务）站一般只有2个人员，既要承担上情下达、上情上报的信息传递，用水高峰时期各地矛盾纠纷协调、重大节水技术推广等工作，还要进行工程维修整治、农民水费收缴、相关设施收费性的更换、修理等工作，看似“一专多能”，实则样样都难以做好。对此，常有县人大代表、县政协委员在县“两会”上表达不满。在公益性职能与经营性服务相分离后，水利（水务）站只负责行政性事务，工作量大为减轻。现在除了信息报送外，加大了对节水农业技术的推广，对促进当地农业产业结构调整转型起到较好的推动作用。另外，工程的管护到位后，其使用寿命将大为延长。据统计，该县一般规模的人畜饮水工程一般要花费10 万左右，以前因缺乏及时的维护，平均使用寿命只有5 年。通过利民公司介入维护后，工程出现损毁能及时得到整治，坏掉的零件能及时更换，预计使用寿命将提高到15 年以上。虽然所需费用增加了，但通过延长使用寿命摊薄了成本，年均费用较原来没有及时管护时下降 60%左右。工程的使用寿命延长，政府重复建设的可能性降低，避免被群众视作“豆腐渣”工程，从而提高了政府在群众中的威望和声誉，群众对当地政府的满意度也大为提升。

4 研究结论与建议

为农村小型水利工程提供低成本、高效率的后期管护，是提升农业生产抵御自然风险能力、改善农民生活条件的重要手段，也是政府惠民工程能长久发挥效益的有效保障。但在实际中，由于传统的由集体执行的管护模式已不能与现有的农村家庭承包责任制相适应，政府在工作中也缺乏对农村小型水利工程管护的有效制度措施，导致这些广泛分布于田间地头的工程出现“有人建、无人管”的现象，加之年久失修，这些小型水利工程项目难以发挥社会效益。

本文构建了基于多中心理论的“重庆市农村小型水利工程后期管护模式”——公益职能与经营性服务相分离模式，即将基层水利管理部门原有的职能进行分离，将公益性职能与经营性服务分开。其中，公益性职能仍由基层水利管理部门承担，而经营性服务则通过引入私营部门，成立物业管理公司进行实施。通过职能的划分，明确了责任主体，提高了农村小型水利工程后期管理管护的效率。研究发现，基于多中心理论的“重庆市农村小型水利工程后期管护模式”，实施的关键在于：引入招投标制度和专业人才聘用制度。政府可通过招标吸引有实力、有责任心、有丰富管理经验的私人、企业、农民用水户协会等成立区县级总公司；公司下面成立片区水管站，负责一个或几个乡镇中未实行经营权制度改革的小型水利工程的后期管护，也可通过招投标参与公益性设施的日常管理；公司从工程所在村的村民或干部中，特色适宜人选对工程作日常巡查、用水矛盾纠纷解决、水费收取等工作。

上述结论对在渝东南某县试点的管护模式的推广具有丰富的政策含义：要建立让这类小型工程高效运行的管护模式，还需完善立法、设置保险、改革政治评价机制、鼓励新型农业经营主体加入管护，以提高农村小型水利工程后期管护效率。

（1）完善立法。通过立法，在一定程度上可调整现在农村小型水利设施的供给短缺、管护缺位等状态，从而有计划、有针对性地对辖区内农村小型水利设施进行有效供给，并加强管护和监督［30］，在减少政府压力同时，为农村群众提供更多有效服务。小型水利工程的后期管护涉及农民用水户协会等组织，目前这类组织已可以作为社团法人到民政部门登记，但其地位和责权还需法律进一步明晰。

（2）设置保险。在以重庆为代表的西部农村，因农业风险高、回收期长等因素，保险公司进入的领域不多、范围不广，对水利工程板块也基本没有涉及。要扭转这一局面，需要各级政府加大宣传力度，鼓励保险公司有针对性地开发相关险种。此外，政府可将从事农村小型水利工程后期管护相关保险业务作为一项重要指标，引入到评判各保险公司都积极争取的、由政府主导、利润相对厚的保险业务指标中，以提高保险公司积极性。

（3）改革政绩评价机制。受农村“沙化现象”、政府对官员政绩考核的利益驱动，农村基层出现重建设、轻维护，重短期、轻长效等不良现象。对此，在制定考核办法时，应将农村小型水利设施后期管护作为一项权重要指数，列入当的社会发展指标中去；每年由市、区县党委、政府督察室牵头，通过明察暗访，或委托社会第三方调研机构对工程所在地的农民满意度进行考察，作政府绩效考评体系的一项指标，提高相关政府官员对农村水利工程的重视程度，扭转当前农村水利工程的建设、管理的本末倒置问题。

（4）鼓励新型农业经营主体加入管护。新型农业主体已成为新农村中农业发展的“生力军”，在提高 “兼业型”农民对水利工程的重视并参与后期管护有一定困难时，积极发动新型农业经营主体的主动性。鼓励新型农业经营主体的加入，同时对其参与管护予以一定的税收优惠，以提高积极性，将有利于农村小型水利工程的获得更细致的管护，进而最大程度地发挥农村小型水利工程的效用。同时，现代农业也将得到大力发展。