城市房屋征收法律制度研究

唐梦婧

［摘要］城市房屋征收指国家为了公共利益的需要，对城市建成区范围内的私人房屋进行征收的行为，其主要分为城中村改造过程中的房屋征收和国有土地上的房屋征收。当前，关于城中村改造过程中房屋征收的立法还没有具有指导性的立法文件，因此在征收过程中常出现问题，导致纠纷不断。文章以房屋拆迁补偿为着手点，充分分析目前征收过程中存在的问题，并思考可供参考的解决方式，以期进一步保障被征收人的合法权益，维护社会的和谐稳定和促进城中村改造顺利进行。

［关键词］房屋征收；城中村改造；拆迁补偿

一、城市房屋征收法律概念的厘清

城市房屋征收法律制度指国家为了公共利益的需要，按照法定程序，在给予充分、合理补偿的基础上对城市建成区范围内的私人房屋进行征收的一系列法律规范的总称。

（一）城市房屋征收的种类

棚户区改造。棚户区改造指政府部门改造城镇落后房屋设施、改善城市居民困难居住条件的行为。过去几年我国进行了大规模的棚户区改造，约改造5000万平方米棚户区，根据住房和城乡建设部统计数据，近百万家庭脱离住房困难，居住条件得到改善。目前，棚户区改造的重心主要在城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造和国有垦区危房改造四个部分。同时，棚户区改造在一定程度上最能代表社会公共利益，符合房屋征收的内在逻辑。

城中村改造。广义上的城中村改造指对那些落后于城市整体发展，居民生活水平、基础设施建设、环境卫生落后的居民区进行改造。早在20世纪90年代末，珠三角地区就开始进行城中村改造，后来其他地区也陆续开展城中村改造，城中村改造已经成为城市发展的大势所趋。

国有土地上房屋征收。国有土地上房屋征收是最为正规的房屋征收形式，也是法规确认的主要模式，其具体运作模式是由市、县政府作为征收主体，为了公益利益需要而进行的征收行为。国有土地上房屋征收为其他征收模式提供了借鉴。另外，国有土地上房屋征收从征收决定的公告，到征收补偿决定的提出，相较于城市房屋拆迁程序明显简化了很多。

（二）房屋征收的程序

1.征收决定

征收决定通常是在法律规定下由市、县人民政府作出，市、县房屋征收部门组织实施。在确定房屋征收范围后，被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为。征收决定作出前，市、县人民政府首先要进行充分的前期摸底调查，其次组织政府工作人员讨论并征求意见，最后形成完整的征收决定并向社会公告。

2.征收补偿

征收补偿是房屋征收的重要組成部分，也是本研究论述的重点内容。征收补偿包含四项补偿内容：被征收房屋价值的补偿；应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业的补偿；对被征收人给予的补助和奖励。征收补偿款的确定需要具有相应资质的房地产价格评估机构对房屋市场价进行评估，按照相应的补偿办法出具价款，同时当事人也具有申请复议的权利。

3.法律后果

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁，在补偿决定规定的期限内不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

二、城中村房屋征收中存在的问题以及成因分析

当前，我国人民的生活水平不断提高，城市化进程加快，使得城乡差距进一步拉大，同时由于城市乡村界限模糊等问题，导致城中村这一特殊的地区划分现象的出现。目前我国各地都出现了城中村，其中发达地区尤为严重，城中村居民的生活环境较差，收入水平和生活质量较低。城中村不仅给城市建设带来困难，影响城市整体形象和经济发展，而且使得当地居民的生活水平不升反降。为了解决城中村问题，全国各大城市都做出了尝试，探索合适的城中村改造模式成为当地政府解决城中村改造问题的重中之重［1］。

（一）城中村房屋征收中存在的问题

1.土地权属的划分问题

城中村的改造中最核心的问题就是城中村的土地权属问题。受城市扩张与发展的影响，城中村的地理位置比较特殊，一般位于城市扩张的新城区，抑或是已经饱和发展的中心城区，和过去传统的农村相比存在显著的差异。因长期受到我国“城乡二元制”结构的影响，便产生了对城中村的土地性质如何划分这一难题［2］。

2.大量违章建筑以及无主房屋的存在

违章建筑是未取得相关许可，建设人私自建造的工程或是住房，虽然违章建筑成为政府审查的重点，但是城中村改造过程中出现的大量违章建筑依旧屡见不鲜。违章建筑责任的难以认定，使得城中村房屋拆迁补偿工作陷入困境，建设人应当对违章建筑承担消极责任，而房屋征收又要求政府承担积极责任，同时在对违章建筑性质的认定的过程中，双方也常常产生分歧。另外，城中村还存在大量的无主房屋，由于年代久远或是登记程序不完善使得房屋主人难以考据，给房屋征收工作带来困难。

3.土地用途的界定不清

城中村往往位于城市新兴发展的高新产业区，或是城市的中心化地带，由于其特殊的地理位置，在征收过程中常常出现土地用途界定不清的问题。部分土地被改造为大型的商业用地，改变了其原有作为居住用地的性质，甚至部分土地被改造为高档住宅区后，失去了过去作为居民生活来源的生产功能。土地用途的不同，导致房屋征收价款认定的不同，而土地具体用途的不明会给房屋征收工作造成阻碍。

（二）城中村房屋征收中存在征收补偿款问题

征收补偿款问题是私人房屋所有者即被征收方与征收方即政府发生争议的主要矛盾所在，因此论述分析此问题产生的原因以及寻求解决途径很有必要。

1.问题成因

此前有学者指出，导致中国城市发展失衡的根本原因是扩张过程中的政府政策和制度的作用高于市场的作用。在城中村改造过程中，如何平衡各方的利益，制定一个合理的拆迁补偿标准是一个难题［2］。

当前，征收补偿方式主要有两种：货币安置补偿和产权调换。无论选择哪种方式，被征收人不得不面临生活质量下降的问题。同时，被征收人一般也面临原有住房面积减少的问题，购置相同大小的房屋必然要花费比拆迁补偿款更多的钱，因此其会面临生活空间被挤占的问题。

补偿价款评估标准存在许多不合理之处。首先，在给予居民征收补偿时，相关部门往往只考虑到土地的实际价值而忽略了土地将会产生的预期收益，虽然补偿讲究以实际价款为标准，但是基于房屋征收的特殊性，完全放弃预计收益的补偿则会在一定程度上侵害了被征收人的权益。因为该土地上的房屋除了是居民住房，往往还有其他用途，在此基础上征收便将土地的生产性收入完全断绝，使得被征收人在失去住房的同时，也失去生活来源，因此仅就居住功能进行补偿是不完全合理的。其次，被征收后的土地往往被政府用于商业或者其他商品房的开发，在原有的基础上改变了土地的用途，不同用途的土地其实际价格不同，因此在确定征收补偿款时，相关部门也应当将土地用途改变所带来的利益差额作为考量因素之一。最后，在确定补偿标准时，相关部门应当借鉴其他地区的经验或是国有土地征收的补偿机制。上文提到国有土地征收是其他类型土地征收模式的范例，因此在确定补偿价款评估标准时，相关部门也应适当参考全方位多领域的补偿模式，使城市化进程步调趋于统一。

2.解决征收补偿问题的重要性

拆迁安置补偿关乎居民的生活生产，同时也是关乎社会发展和城市化进程的关键，因此解决征收补偿问题具有举足轻重的意义。首先，解决征收补偿问题有利于推动城市改造的顺利进行，从而提升城市形象和人民生活水平。其次，解决征收补偿问题可以维护社会稳定。部分居民对拆迁房屋所获得的赔偿款有一定的期待，合理的解决征收补偿问题可以在一定程度上减少“钉子户”的出现，维护社会的和谐稳定。最后，征收补偿关乎民生福祉，解决征收补偿问题能够在提升城市居民生活水平的基础上，缓解城市环境污染、噪声污染，进一步提高人民综合素质，缩小收入水平差距。

推进城乡统一发展，优化城市环境，尽快提高人民的生活水平是城中村改造的根本目的。在城中村改造过程中，补偿标准的好坏是被征收人对拆迁安置补偿协议是否满意的先决条件之一，也是被征收人是否能顺利搬迁的决定因素之一，如果这些涉及补偿标准的具体问题在发生后再解决，必然造成改造时间的不定期性，延缓城中村改造的时间，因此修复在补偿阶段的漏洞是保证城中村改造进度的关键［3］。

三、解决城市房屋征收补偿款问题的可行性思考

为解决城市房屋征收中存在的补偿款问题，本研究综合上述分析，提出以下解决思路以供参考。

（一）完善征收补偿的评估机制

征收补偿款的评估是征收补偿的先决程序，必须采取较為科学的评估机制才能保证被征收人和征收人的合法权益均得到保障，减少争议纠纷的发生。

相关部门在进行评估时，应定期更新相似地区房地产市场交易价格，同时考虑房屋的结构、区位、用途、成新等因素进行综合评价，给予公平合理的补偿。同时，相关部门要在评估过程中建立统一的评估标准，一个地区尽量选择一家评估机构进行房屋价值评估，尽量避免征收人与被征收人之间产生纠纷［4］。

相关部门可以引入第三方评估机构加入评估程序，对征收补偿款价格的评估是房屋征收机制补偿中最为重要的一环，相关部门必须保证其不受其他单位或是个人的干扰，在此基础上第三方机构的中立角色就显得尤为重要。第三方评估机构应当秉承公平公正的原则，遵守相关法律法规，保障评估程序和结果符合既定要求，及时予以公开。对评估机构的选定，相关部门应当采纳多方意见，在充分尊重当事人意愿的基础上兼顾政府的合理利益，征收补偿行为本质上涉及公权和私权的竞合，因此在其中如何达到平衡是长期存在并需要思考的问题。这就需要第三机构拥有较高的专业技术水平和责任意识，安排专人进行研究调查，在充分考虑多方意见后，形成合理的价格评估体系。

（二）制定合理的征收补偿范围限定

相关部门应将搬迁费、临时安置费、周转用房的补偿、停产停业损失补偿纳入赔偿范围。

房屋征收是停产停业损失产生的直接原因，而非间接原因。补偿的计算标准为：根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，具体由省、自治区、直辖市制定，实践中常常涉及“住改商”的补偿。“住改商”的房屋指法定用途虽为住宅，但所有权人实际上用以开展商业经营的房屋，通常已经取得营业执照。各地相关部门在实践当中，对这类房屋一般都会参照商用住房给予停产停业损失的补偿。

（三）采取多元化的征收补偿形式

征收补偿的目的是保证居民的正常生活，因此在满足居民基本生活保障的基础上，相关部门应当采取多元化的征收补偿形式，使补偿款以多种形式真正进入居民的口袋。第一，相关部门可以将征收补偿内化为生活基础保障，为生活困难或是符合条件但未申请城乡居民社会保险、养老保险、医疗保险等的居民着手办理。同时，相关部门可以针对生活特别困难的居民适当提供生活补助，帮助解决生活困难的问题。第二，相关部门可以采取就业帮扶的政策，帮助困难群众转产转业，提供就业帮扶、业务培训等，着力解决困难居民的就业难问题。第三，相关部门可以扩大征收补偿款项的运用形式，比如：加强周边设施建设，发放生活补助等；另外，其要加强监督保障等措施，落实专款专用。

四、结语

随着我国经济的不断发展，越来越多的土地须进行城市化改造，因此大量土地被征收，同时国有土地上的房屋也难免被征收。在征收过程中由于制度不完善，征收人与被征收人之间时常出现争议纠纷，特别是在征收补偿款的问题上，因此分析其问题成因并寻求解决方法就确有必要。同时，随着社会的不断发展，房屋征收方式也将继续发生改变，由此随时跟进政策立法进程，推动城市化建设，打造和谐社会，是我们应当不断追寻的目标。

［参考文献］

［1］黄启航.西安市长安区城中村改造模式优化研究［D］.西安：长安大学，2021.

［2］刘向.城中村改造法律问题研究：以三亚市为实践分析［D］.海口：海南大学，2021.

［3］张榕容.城中村改造拆迁安置补偿的法律问题研究［D］.太原：太原科技大学，2017.

［4］徐言.滕州市城中村改造中房屋征收补偿的法律问题研究［D］.北京：中国矿业大学，2020.