清代步军统领衙门非正式经费考

王春伟

摘要：清代步军统领衙门有赖于房租、地租等非正式经费以维持运转，但清朝中后期房租、地租严重拖欠，清廷虽然屡次催征，最终也未能解决问题。房租、地租有三个款项，房租银两、房地井租银两钱文和西河地租银两。步军统领衙门用于出租的房屋、土地主要分布在北京、直隶和顺天府辖区，对房租、地租进行详细梳理，可以呈现清政府以灵活的手段筹措经费，维持步军统领衙门乃至整个国家机器正常运转的实态。

关键词：房租 地租 步军统领衙门 经费 北京

Abstract： In the Qing Dynasty， the Office of the Commander of the Infantry depended on informal funds such as house rent and land rent to maintain its operation. However， in the mid and late Qing Dy？ nasty， the rents were seriously in arrears， and de？ spite repeated urging by the Qing court， the problem was ultimately not resolved. There were three types of rents， namely， House Rent， House Land and Well Rent， and Xihe Land Rent. The houses and land used for rent by the Office of the Commander of the Infan？ try were mainly distributed in Beijing， Zhili， and Shun？ tian prefecture. A detailed analysis of the rents can demonstrate that the Qing government used flexible means to raise funds and maintain the normal opera？ tion of the Office of the Commander of the Infantry and even the entire state apparatuses.

Key words：House rent；Land rent；Office of the Commander of the Infantry；Funds；Beijing

引言

步军统领衙门是清代北京多元化治理体系中重要的一员，主要负责北京内外城和近郊的治安、守卫以及部分民政事务。其下统辖八旗步军营和属于绿营的巡捕营，兼管内外十六门和白塔信炮。[1]清王朝的财政规模始终有限，正项钱粮难以满足各机构的行政需求，因此衍生出一个“非正式经费体系”。[2]各机构经常需要通过非正式，甚至是非法的手段筹措经费。步军统领衙门也是如此，官兵吏役薪俸之外的经费，以放贷取息，出租土地、房屋等方式自筹为主，每年可达52220余两，偶尔还向其他机构借款。这些都属于非正式经费，其中房租、地租收入每年约7060余两，占非正式经费的13.5%强，在各项收入中居于第二位。[3]步军统领衙门用于出租的房屋、土地主要分布在北京、直隶和顺天府辖区，对房租、地租银两加以深入研究，可以揭示步军统领衙门乃至清政府依靠非正式经费体系以维持运转的实态。下面以收入为线索，分别加以详细梳理。

一、房租、地租款项

步军统领衙门的房租、地租收入，《金吾事例》总结为三大项：房租银两、房地井租银两钱文和西河地租银两。这三种款项，基本都发轫于雍正、乾隆两朝。彼时随着经济、社会的发展，人口规模的膨胀，步军统领衙门事务激增，但以“量入为出”为原则的财政制度设计，具有非常强烈的稳定性，并无迅速应对现实变化的灵活性，国家财政很难有多余的款项拨出，清廷不得不另谋出路。因此，步军统领衙门获得了大量房屋、土地出租以弥补经费不足。这些房屋、土地或来自抄没年羹尧等人的家产，或来自步军统领衙门自行在直隶、顺天府所属州县典置，各有渊源，用途也不尽相同。

（一）房租银两

所谓的房租银两项下不只有房租，还有地租收入、生息银两和来自步甲技艺公费项下的拨款，主要有如下四款：

1.雍正五年（1727），清世宗将抄没的年羹尧房间、地亩交给步军统领衙门取租，每年收地租银156.8两，房租银3120两。[4]当时共有房1434间，地400亩有奇，由巡捕营官弁取租，存于步军统领衙门作为赏赉番役之用。[5]

2.乾隆三十七、三十八年（1772、1773）间，动用房租项下银3950两，典置顺义等8州县地亩26顷95亩3分，草房5间，基地1块，园子地1块，每年收地租银474.7两。各州县房地租额数如下：顺义县（57.75两）、密云县（60两）、高阳县（28两）、清苑县（36两）、武清县（75.9775两）、易州（111.089两）、遵化州（93.9两）、宣化县（12两）。[6]

3.嘉庆十二年（1807），动用五营朋扣银并挖河撙节各项下银30000两，交长芦盐政发商以1分生息，每年收利银3600两。五营朋扣银即巡捕营朋扣银，又称棚扣银，是为了买补马匹按月在官兵饷银内所扣存的银两。[7]副将以下，把总以上，每月各扣2钱。马兵扣1钱，步兵扣5分，守兵扣3分，巡捕五营每月扣674.2两，[8]每年共扣银8090.4两。五营每年倒马不过200余匹，朋扣銀每年盈余五六千两不等。[9]因盈余较多，往往被挪作他用。挖河撙节银即西河地租银两项下节省的银两，下文将有详细介绍。

4.嘉庆十九年（1814），又于长芦盐政每年应交步甲技艺公费项下利银6000两内拨银2500两。步甲技艺公费始自嘉庆十九年（1814），当时兼任内务府总管的步军统领英和奏请设置步甲技勇兵，他查知内务府官房租库积存制钱45000余串，广储司积存制钱12000余串，二者均非正项且每年动用不过万串。因此奏借制钱50000串，发交长芦盐政生息，每年收利银6000两，每年还银2500两，20年全数归款，剩银3500两。[10]帑本还清之后，又将这笔银两拨到房租银两项下应用。

第3、4两笔款项，是放贷生息所得的利银，被拨入房租银两项下，是步军统领衙门经费在内部的灵活调剂，足见清廷政策的务实性。因而前文计算房地租银在非正式经费中所占的比例时，并未将这两笔款项计入。以上四款每年共收银9851.5两，主要用于官吏的饭食银和采办物品，比较固定的支出每年约用银六七千两，盈余稍多。[11]

（二）房地井租银两钱文

乾隆二十二年（1757）十月，查抄僧人可如庙产入官，房地交步军统领衙门出租，每年收地租银243.89两，每月收房租钱45吊300文。[12]这笔钱主要用于茶水、饭食等项，每年约用去钱一千一二百吊，不足则从两淮利银内挪用。

这笔款项用于出租的土地分布于直隶与顺天府4州县，每年应收租银各有定额：新城县（189.15两）、南皮县（16两）、涿州（26.246两）、容城县（12.5两）。[13]用于出租的房屋如何分布，暂时无考。

（三）西河地租银两

乾隆四十一年（1776）至嘉庆十七年（1812），步军统领衙门用本银22544.731两，陆续置买直隶所属26州县地156顷78亩6厘，地2块，草房75间，每年收房地租银3020两零。[14]这笔钱主要用于西河工程，即每年修治香山以下一带洩水河道。嘉庆年间，步军统领吉纶言西河地租于乾隆三十九年（1774）奏明典地生息，[15]应是三十九年奏准，四十一年（1776）落实。这笔款项每年给发修理西河工程银1000余两，承办书吏、弁兵每月公费银17两，每年共约用银1350两，有不少盈余。

这笔款项用于出租的土地分布于直隶、顺天府所属的26个州县，地租各有额数，咸丰十年（1860）统计：通州（37.61两）、蓟州（384.404两）、遵化州（525.0405两）、涿州（6.817两）、易州（287.917两）、玉田县（40.014两）、丰润县（24.1两）、乐亭县（363.26两）、顺义县（16.5两）、平谷县（11两）、涞水县（27.575两）、清苑县（237.7775两）、唐县（370.479两）、满城县（110.968两）、永清县（26.198两）、香河县（103.471两）、武清县（32两）、宝坻县（55.022两）、青县（32两）、完县（22.25两）、密云县（36两）、东安县（50两）、望都县（24.24两）、大兴县（14两）、固安县（181.555两）、定兴县（不详）。[16]有清一代地租额数也有一些变动，比如同治六年（1867）统计，如下州县的额数就发生了变化：遵化州（618.9405两）、涿州（33.063两）、易州（399.006两）、顺义县（74.25两）、武清县（107.9775两）、密云县（96两）。[17]

房租、地租项下各款盈余较多，乾隆二年（1737）末统计，步军统领衙门存贮房租、地租银11452.62568两，新收银3317.7554两，支出银4080.0752两，实存银10690.30588两。[18]乾隆五十九年（1794）统计，上年存银4773.782两，新收租银4384.782两，共银9158.562兩，支出银4018.77两，实存银5139.792两。其中垫发帮搭桥梁银108.5两，由户部归款。[19]房租、地租的用途也比较广泛，比如步军统领衙门的衙署、堆拨、栅栏等建筑的建造与修缮。雍正十二年（1734），世宗命给予巡捕营游击、守备衙署，有官房之处从现有官房内拨给，无官房之处划给官地起盖，所用工料于房租银内动用。[20]乾隆七年（1742），步军统领舒赫德奏请借银修缮十六门守门弁兵居住官房，高宗命动用赏赐番役之项修理，即房租银两。[21]乾隆十年（1745），增盖外城城上堆拨28间，也是动支房租银。[22]乾隆二十二年（1757），步军统领傅恒具奏城内栅栏540座交总理庙工处修缮，以后零星损坏，动用西华门外房租银两随时粘补。[23]除此之外，自雍正十年（1732）开始，巡捕营公费也在官房租银内动用。[24]另外，生息银两帑本9000两，也是从房租项下拨出的。[25]

二、地租之拖欠、减征

受地形、气候以及人口等因素的影响，北京所在华北地区是水旱频仍之地。李明珠认为顺康两朝灾害的发生很有规律，多为中型灾害。而18世纪前中期相对比较富庶，周期性水旱灾害并不一定总伴随着饥荒的奏报。但嘉庆朝以后，继18世纪90年代几场严重的水灾之后，嘉庆六年（1801）又发了一次大水。道光二年（1822）至三年（1823）发生了大型水灾，十年（1830）发生地震，十二年（1832）旱灾过后又有水旱灾害发生，十四年（1834）又遭特大洪水。咸丰朝，北京及直隶地区太平军北伐、英法联军侵华接踵而来。同治十年（1871）至十二年（1873）间，北京地区连发洪水。光绪二年（1876）至五年（1879）发生了特大型旱灾，史称“丁戊奇荒”。19世纪最后的几十年里，不光有天灾，还有义和团运动和八国联军侵华等人祸。[26]天灾人祸此起彼伏，步军统领衙门的房租、地租也就无法保障。

与清王朝的国运相应，房租、地租自嘉庆年间开始拖欠，道光以后愈演愈烈。据统计，嘉庆十八年（1813），直隶各州县共拖欠地租15655余两。[27]咸丰九年（1859），直隶和顺天府积欠地租、房租银两至65400余两。[28]同治元年（1862）已至71328余两，[29]二年（1863）历年积欠并本年应解共银75890余两，[30]三年（1864）共76700余两，[31]六年（1867）共77700余两。[32]直隶天灾人祸不断，除了赈济以外，赋税蠲免和缓征也是常见的弭灾手段。光绪九年（1883），直隶和顺天府州县水灾，直隶总督李鸿章奏请王公贝勒等府并八旗庄田减租，步军统领衙门西河岁修地租等也请一体减收。[33]这次西河岁修地租减免了一半，十二（1886）[34]、十六（1890）[35]、十九年（1893）[36]三年水灾严重，皆照此减收。

另外，地租欠解还与官吏侵蚀挪用有关。咸丰十年（1860），步军统领穆荫统计各州县地租历年欠银已达68500余两之多，但他认为“其中未必尽属民欠，诚恐不肖官吏侵蚀以入私橐”。这样的认识，与直隶遵化州知州梁宝书挪用应解西河岁修地租银两一案有关。[37]咸丰五年（1855），遵化州民李昆生赴京控告该州征收西河岁修地租银20000余两已征未解，经直隶总督桂良查明，遵化州每年共计应解租银618两余，道光八年（1828）以前应征租银都已解清，道光九年（1829）至咸丰三年（1853）有已征未解银7453两余，民欠租银586两余，共计约银8040两。该州每年供应祭祀柴炭、冰块等项，除应领之款外还需添补银785两。这笔添补银除动用八工闲款银171两外，还缺银614两，向来由该州捐办。起自何年，无案可稽，历任知州均将征存西河岁修地租银挪垫凑用。李昆生租种西河岁修地亩，因欠租撤佃，心怀怨恨，因而赴京诬告。[38]李昆生是否诬告还有商榷的余地，但遵化州挪用西河地租银却是事实，只不过并非官吏婪赃而已。

各州县拖欠地租、房租在清朝中后期已成普遍现象，几乎无州县不拖欠，只是数额有多有少罢了。虽然各州县也有解到银两，但积少成多，拖欠的数额普遍越来越大。例如，咸丰十年（1860），各州县共拖欠房地租银68570余两，其中房地租额数较大的遵化州，每年应解到西河地租银525两余，历年拖欠10776两余；应解到房租银93.9两，历年拖欠银1596.3两。房地租额数较小的大兴县每年应解到西河地租银14两，历年拖欠546两。[39]到了同治六年（1867），步军统领衙门统计自道光元年（1821）至同治五年（1866），各州县共拖欠银77700余两，其中遵化州历年拖欠西河地租银已达13283两余，房租银两似乎已经解清，而大兴县拖欠西河地租银已达630两。[40]

不止房租地租拖欠，最为大宗的生息利银也无法保障。迨至清末，步军统领衙门出现了财政危机。英元曾极言步军统领衙门的窘况：“奴才衙门管理八旗、五营地面，事务既繁，放款甚巨，虽借彼注兹，力求撙节，渐已搜罗殆尽。若不预为筹划，设遇要需，必致临时束手。”[41]由此可见，非正式经费体系的存在，使得清王朝中央机构的财政体制极为脆弱，一旦非正式经费难以为继，各机构就无法正常运转。而惮于变革，乐于守成的清廷并未别寻出路，面对地租的拖欠束手无策，只得严催直隶和顺天府解款。如同治元年（1862），清廷命直隶总督、顺天府府尹督饬各州县将该年应解之地租全部解交，历年欠款则限于当年闰八月内如数批解。[42]次年，命直隶总督和顺天府尹将历年借钱地租银75700余两于九月之内一并解清，[43]还命直隶总督和顺天府尹专门派员前往守催各州县，督饬州县将当年应解和历年积欠之款于十月内解清。[44]各州县虽偶有解款，但总有大量拖欠，以光绪三十四年（1908）例，当年新收房地租银只有2049两余，远未足额。[45]清廷并未给予直隶总督、顺天府尹等地方官员任何实质性的惩罚，除了催促解款外也没有采取任何更为有力的措施。这是因为既有的财政体制行将就木，清廷根本无力起死回生。宣统二年（1910）底，清政府编制了次年政府机构的财政预算，将步军统领衙门所有的非正式经費都纳入正式经费体系之内。[46]这预示着清代政府机构的经费管理体制将要发生彻底变革，向近代化的方向迈出了关键的一步，但还没来得及实行，清王朝就已寿终正寝。

三、结语

以上对步军统领衙门非正式经费中的房租、地租进行了比较细致的梳理，房租、地租主要包含房租银两、房地井租银两钱文和西河地租银两三项，每年带来了7060余两的收入。但清朝中后期，华北地区天灾人祸频仍，直隶、顺天府各州县房地租银欠解、减征的现象十分严重。清廷束手无策，屡屡催征，虽偶有征解，拖欠仍然十分严重，威胁到了步军统领衙门的正常运转。这是清廷不肯根据现实变化及时调整财政体制，转而依赖非正式经费体系所带来的恶果。但也不必因此全盘否定非正式经费的有效性，它本身就是清政府以灵活手段应对财政困境的明证之一。扩而言之，步军统领衙门经费来源多样，用途不一，统筹手段也非常灵活，各项经费之间挪补借用，纷繁复杂。以光绪三十三年（1907）步军营办公银两为例，旧管银45.551两，新收内务府广储司拨银3600两，两淮办公项下拨银1140两，西河地租项下拨银700两，共收银5485.551两，当年支出银5480.736两，剩余银4.815两。[47]各项收款统筹安排，才得以维持收支的大体平衡。总之，通观以上考察，呈现出了步军统领衙门乃至清廷以非正式经费维持政府机构正常运转的实态。

注释及参考文献：

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[10]步军统领英和奏为酌议教练另户步甲技勇以造就人才事，嘉庆十九年二月二十一日，档号：03-1702-074，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[15][27]步军统领吉纶奏为请敕直督将各属所欠租银勒限严催事，嘉庆十八年二月二十四日，档号：03-1720-004，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[17][40]步军统领存诚呈直隶各州县欠解地租银两数目清单，同治六年三月初三日，档号：03-4892-048，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[18]张伟仁.明清档案：第87册[M].台北：联经出版事业公司，1986：B49305.

[19]张伟仁.明清档案：第270册[M].台北：联经出版事业公司，1986：B152675.

[20][22]昆岡，等.大清会典事例：第810册[M]//续修四库全书.上海：上海古籍出版社，2002：544，567.

[21]张伟仁.明清档案：第116册[M].台北：联经出版事业公司，1986：B65627.

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[26]李明珠.华北的饥荒：国家、市场与环境退化（1690-1949）[M].石涛，李军，马国英，译.北京：人民出版社，2016：25-27.

[28]清文宗实录[M]//清实录：第44册.北京：中华书局.1986：87.

[29]礼部右侍郎兼步军统领存诚奏请饬催直隶顺天各州县批解历年所欠地租事，同治元年闰八月初五日，档号： 03-4892-009，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[30][43]中国第一历史档案馆.咸丰同治两朝上谕档：第13册[M].桂林：广西师范大学出版社，1998：275，418.

[31][44]中国第一历史档案馆.咸丰同治两朝上谕档：第14册[M].桂林：广西师范大学出版社，1998：289.

[32]中国第一历史档案馆.咸丰同治两朝上谕档：第17册[M].桂林：广西师范大学出版社，1998：97.

[33]直隶总督李鸿章奏为直隶灾歉地方应征粮租分别变通办理展缓事，光绪九年十月十五日，档号：03-9630-040，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[34]光绪十二年九月二十一日京报全录[N].申报，1886-10-26（09）.

[35]光绪十六年九月十六日京报全录[N].申报，1890-11-8（13）.

[36]光绪十九年九月初二日京报全录[N].申报，1893-10-19（13）.

[37]步军统领穆荫奏请直隶各州县赶紧征解积年拖欠西河岁修工需及办公租银事，咸丰十年闰三月初九日，档号： 03-4403-019，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[38]直隶总督桂良奏为审拟遵化州民人李昆生京控该州征收西河岁修地租银未报解一案事，咸丰五年五月二十二日，档号：03-4402-025，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[41]步军统领英元奏请饬催利银并妥议筹拨接济章程事，同治十二年正月二十一日，档号：03-4951-013，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折。

[42]中国第一历史档案馆.咸丰同治两朝上谕档：第12册[M].桂林：广西师范大学出版社，1998：446.

[45]步军统领衙门咨军机处为本衙门具奏房地租银奏销一折由，光绪三十四年十二月二十五日，档号：169977，台北“故宫博物院”藏军机处档折件。

[46]要折资政院会奏议决试办宣统三年岁入岁出总预算案请旨裁夺折续[N].申报，1911-2-15（18）.

[47]步军统领衙门咨军机处为本衙门具奏两翼办公银两奏销一折由，光绪三十四年十二月二十五日，档号：169978，台北“故宫博物院”藏军机处档折件。

作者单位：国家图书馆