“1+N+X”构建多元主体协商共治机制——基于对安徽省天长市郑集镇向阳社区的调查与分析

岳 静

党的二十大报告指出，要积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。安徽省天长市郑集镇向阳社区2018—2022 年在上级政府的部署下积极探索社区治理新机制，在“基层服务型党组织建设”“社区协商机制建设”“社区治理组织议事难”等方面展开试验，成效明显。向阳社区创新搭建了“1+N+X”协商组织架构，建立了多元主体协商共治机制，就信访维稳、村集体经济增收、历史遗留问题、公共基础设施建设等层面开展协商，在促进乡村建设、化解老旧矛盾等方面取得初步成效。

一、主要做法

（一）抓住党建引领这个“牛鼻子”。向阳社区充分发挥基层党组织在引领乡村建设、乡风塑造、居民自治等诸多方面的领头雁作用，围绕党组织的组织建设、平台建设、载体建设和机制建设四个方面，加大与社区治理创新实践深度融合，通过创新引领，强化基层党组织的凝聚力、领导力和发动群众能力，构建基层治理新体系。其中，向阳社区党组织书记从建立协商机制，到实施具体村级协商事务，再到一件件协商事项的收集整理，都直接参与，发挥了党组织书记作为第一责任人的引领作用。以如何解决收回被群众侵占的土地用来发展村集体经济为例，党总支书记积极向镇党委政府汇报，争取项目，召开党总支会议、党员会议，广泛听取老党员、老村干部、居民组长意见和建议，多次召开会议，社区书记会同社区干部和部分老党员，找侵占土地的群众谈心谈话，说清道理，开展多轮协商，最终收回侵占土地，也争取了光伏项目，每年集体经济增收7 万多元。

（二）搭建“1+N+X”协商委员会组织架构。2018 年，向阳社区初步搭建了“7+X”（社区）协商委员会组织架构，从社区“两委”成员、监督委员会、居民小组、“两代表一委员”、驻社区单位、基层社会组织中推选产生7 名固定成员，2019 年协商委员会调整为“1+N+X”模式，“1”为党组织书记，“N”为从7 类人员数据库中选若干人，“X”指利益相关方。根据协商事项需求组织协商委员会，一事一协商，协商结束后，协商委员会自动解散。同时，组建社区以下协商委员会和协商小组，实现协商网格化全覆盖。可以看到，协商委员会的组织架构由“7+X”调整为“1+N+X”意义重大，“1”突出了基层党组织书记的重要作用，“N”体现了协商主体的多元性、代表性与开放性，“X”体现为民协商，同时一事一协商灵活方便，切合了基层实际，减轻了基层工作负担。

（三）形成系列配套的协商机制。一是协商委员会组建合法化。向阳社区通过召开居民代表大会表决通过“1+N+X”协商委员会架构、“1+N”数据库人员、村级以下协商网格化人员分组、社区协商委员会章程、社区协商目录库（分为公共事务类、基础设施类、乡风文明类、公共服务类、权益保护类等5 大类47 项）以及社区协商议事会议规则等协商制度，合法化组建村级协商委员会。二是协商流程便捷化。绘制了一张社区协商事项办理流程图，把协商议题的采集、议题的选定、议题的层级、议题的交办、议题的办理、结果公示和结果评议以流程图的形式展现出来，整个协商过程一目了然。三是协商方式“四灵活”。根据实际需要，在开展协商议事时，采取“四灵活”的协商方式。协商形式灵活：灵活采用会议协商、现场协商、确认书协商、圆桌协商、议事厅（长廊）协商等协商形式。协商地点灵活：灵活采取现场协商、到农户家里协商、到田间地头协商等多种方式。协商主持灵活：主持人可以是镇（街）干部、村党组织书记，也可以是村“两委”成员、村监委会成员、党小组长、村民组长等。协商步骤灵活：对居民公约修订、社区建设标准化厂房、居民误工补贴发放、重大工程项目等，按照议题采集、确定、交办、办理、公示、评议的流程，引入协商机制，合并使用“四议三公开”程序；对一般性事务，一些急事来不及按照规范的采集、确定、交办、办理流程的，从议题采集后直接进入办理程序，最终记录在“两委”扩大会记录簿上，公示、评议按季度、半年集中开展。

（四）开展好系列重点协商事项。村级协商事项复杂繁多，向阳社区对居民公约的制定和修订工作、村级务工补贴发放、老旧矛盾协商、高标准农田改造等重点协商事项进行了系统梳理。一是居民公约制定和修订工作协商。社区按照“党总支拟定修订方案初稿——‘两委’成员讨论完善——居民组长、居民代表、社区‘两委’、乡贤等共同协商——社区干部入户征集民意——根据征集意见形成草案——‘两委’会听取党代表、部分党员、人大代表、政协委员、机关干部、法律顾问、妇联等各方意见建议——提请党委政府审核并根据审核意见修改形成审议稿——按包组社区干部分工提交各居民组户代表——以确认书的形式签字或以居民组会议形式确认并表决通过——报镇政府备案并予以公布实施”的程序对居民公约进行修订完善。同时，在居民公约的基础上制定并通过了居民公约实施细则，以方便社区具体实施。二是规范开展村级务工补贴发放协商。社区依据《村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准……”，村民会议授权村民代表会议讨论决定本村误工补贴的人员标准。首先召开队组会议，然后经全体居民同意委托居民代表协商误工补贴发放标准后，召集全体居民代表进行会议协商，社区“两委”成员、社区监督委员会、“五老乡贤”等参加，镇纪委、农经、财政所、法律顾问等人员列席参与，居民代表作为“1+N+X”中的“X”利益方，召开协商会议，最终表决形成了包括人居环境整治、殡改救助、人口普查、慰问、监督委员会成员误工工资、评选表彰等一系列务工补贴发放的范围、标准。三是规范处理系列老旧矛盾协商。通过形式灵活多样的区域性协商，成功化解了数起历史遗留问题。四是规范开展高标准农田改造。经过广泛协商，社区900多户（90%以上）同意改田，盘活了闲置农田，增加了居民收入，密切了干群关系。

二、启示

（一）基层协商治理必须坚持基层党组织的领导作用。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是确保基层协商健康有序发展的根本保证。党的二十大报告指出要“增强党组织政治功能和组织功能”，强调要“推进以党建引领基层治理”“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”，为新时代新征程加强基层治理提供了理论指引。《中国共产党章程》第三十三条规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理”，进一步明确党的基层委员会和基层党组织的地位和作用，突出了党的组织在同级组织中的领导地位。基层协商治理事项千头万绪，涉及多方主体，必须突出基层党组织的领导地位和作用。基层党组织在基层治理中是作为最终的负责者、资源整合者、事务协调者、民主协商的中间人和主持人而出现的。在具体的基层协商中，协商组织的建立、协商主体的确定、协商议题的选定以及协商会议的组织、协商结果的确定等都要由基层党组织牵头并最终拍板决定，才能把党的领导体现在协商的全过程，牢牢掌握协商主动权，确保基层协商治理的正确政治方向。

（二）基层协商治理必须注重居民主体作用的发挥。基层协商治理中，城乡社区的广大居民是协商的主体。基层协商治理中的很多事项，点多面广、成因复杂，涉及到方方面面的主体，单靠基层党组织和社区自治组织的力量往往难以取得良好效果，难以达到预期目标。因此，必须自上而下与自下而上相结合，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与，最大程度地调动和引导居民参与协商，激发居民参与社区协商的活力，把广大基层群众组织起来、动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性，充分发挥居民的主体作用。基层协商治理可以在基层党组织的指导下充分发挥村(居)民委员会、村(居)民小组、村(居)民会议以及群团组织、治保会、红白理事会等基层自治组织的作用，依托村规民约、居民公约、社区自治章程等基层自治规范，搭建村(居)民议事会、楼道板凳议事会、小院议事厅、小马扎议事会等村(居)民议事协商平台，拓宽居民有序参与基层治理的渠道，把矛盾和问题妥善解决在基层，确保“小事不出村”，维护了社会和谐稳定，提升了居民的基层自治能力。

（三）基层协商治理必须坚持依法依规协商。协商的核心，是要广泛征求民意后共同协商制定政策，而不是单方面拍板决定，优先通过对话以及沟通商量，将原来不成熟的想法转变成一个大家都能接受的共识和决定。基层协商必须制度化、规范化和程序化，必须强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的作用，依法依规协商。要明确协商的法律法规依据、政策依据。要按照中央文件中基层协商的相关规定开展协商。协商活动要有序进行。协商什么？谁来协商？如何协商？协商事项、协商主体、协商方式都要按照法律的规定进行制定。在协商事项方面，根据《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的九项事项，包括本村享受误工补贴的人员及补贴标准，从村集体经济所得收益的使用，本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案，土地承包经营方案，村集体经济项目的立项，承包方案，宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”。从这里可以看出，不是所有的事情都可以协商，基层协商治理的事项应该在此范围内结合本地实际进行选择。