事项重构与信用分级：差异化监管何以提升监管效能

2023-07-17杨斌马亮

现代管理科学 2023年3期

关键词：信用

杨斌马亮

[摘要]市场监管效能的提升对规范市场秩序和提升市场活力至关重要。当前针对监管效能的研究多为抽象的理论探讨或是简单的现象描述，缺少监管部门内部运行机制的研究。采用案例研究的方法，探讨差异化监管提升监管效能的内在机制。研究发现，事项重构与信用分级是差异化监管提升监管效能的作用机制：一方面，以监管事项的清单化理顺监管部门组织内外关系，明确不同部门的检查重点和责任边界；另一方面，以企业信用分级提升监管部门的监管能力，强化监管的靶向性和精准性。研究是对回应性监管理论的延伸，也为地方市场监管部门改革提供了借鉴。据此提出，未来需要完善差异化监管的动态管理机制和优化多种监管方式间的融合机制。

[关键词]事项重构；信用分级；差异化监管；信用+双随机

一、问题缘起：市场监管的双重困境

“双随机、一公开”监管，是市场监管提质增效的重大创新举措。2015年8月，《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》要求，在市场监管领域推广“双随机、一公开”监管，“双随机”指“随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员”，“一公开”指“抽查情况及查处结果及时向社会公开”1。2019年2月，《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》指出，“在市场监管领域全面推行‘双随机、一公開监管”2。2019年9月，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确要求，“双随机、一公开”监管需要健全随机抽查事项清单，以及探索随机抽查与信用等级挂钩3。

然而，在“双随机、一公开”监管的具体实践中，地方市场监管部门仍然面临双重困境：

一是在监管事项方面，大数据、人工智能等信息技术逐渐渗透各行各业，新业态和新模式层出不穷，监管态势变幻莫测[1]。加之2018年国务院开启第八轮政府机构改革，组建国家市场监管总局，合并了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等部门的职责。这导致市场监管部门面临事项覆盖范围不全面、事项划分标准不统一、事项检查对象不清晰的事项整合困境。

二是在监管能力方面，伴随着“放管服”改革的纵深推进，市场准入门槛降低，事中事后监管任务剧增[2]。这导致市场监管部门面临基层监管权责失衡、基层人员能力不足、监管数据利用困难、具体检查标准缺失的能力不足困境[3]。

面对上述困境，如何有效提升市场监管效能成为亟待解决的重要课题。早期的“双随机、一公开”监管，并没有考虑企业的信用情况，是“无差别”前提下的“双随机”。因此，2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，“加强‘双随机、一公开监管工作平台建设，根据企业信用实施差异化监管”1。但是，如何对现行的“双随机、一公开”监管进行差异化监管再造，进而提升监管效能，现有文献则未能厘清。

二、文献综述和分析框架

1. 文献综述

针对如何有效提升市场监管效能这一问题，现有文献主要从两个方面进行了阐述：

一部分是抽象的、较为宏观的理论研究[4]。从监管方式和监管策略的视角看，回应性监管理论认为要根据被监管者的不同情况给予差别化回应和待遇[5]。因此，监管效能的提升需要采取差别化的监管策略，协同社会力量，塑造被监管者的主体意识和自律意识，与被监管者发展良好的关系[6]。从宏观的改革视角看，部分研究着眼于现代化市场监管体系的构建，试图呈现中国式市场监管高效能实现的理想模式[7]。这些研究认为，市场监管效能的提升需要从统一体制建设、强化权威建设、优化机制建设三个维度重构监管模式[8]，构建一个“政治领导、法治保障、智治支撑、共治赋能”的治理型监管模式[9]。从技术赋能的视角看，有学者认为信息技术的出现对革新市场监管方式提供了新的思路：大数据技术通过改变市场监管领域信息流动形态和利用方式[10]，革新市场监管主客体关系、组织架构、运行机制和技术手段[11]，实现了监管效能的协同化、精确化和智慧化。

这些研究从体制、机制、技术、工具等角度为监管效能的提升提供了有益洞见，但扎根中国制度背景的经验研究仍然乏善可陈[12]。对国外理论的引入往往忽视中国特有的制度环境，缺少对西方理论适用性和合理性的反思[13]，例如认为中国并不具备西方非政府组织发展充分等履行市场监管能力的前提条件[14]。所以，现有研究在形成具备中国特色的学理概括和揭示监管效能提升的内在机制方面略显乏力。

另一部分是监管效能提升所面临的困境和对策的实证研究，多止步于现象描述。从机构改革视角来看，中国的市场监管长期困于“条块关系”的结构性矛盾之中，面临职能边界模糊[15]、职责越位[16]、激励不足[17]、问责失效[18]等困境。2013年以来，在“放管服”的大市场监管改革背景下，市场监管改革呈现出内卷化趋势[19]，监管效能的提升需要调适综合覆盖与专业监管之间的紧张关系[20]。从社会参与视角来看，市场监管效能的提升，需要将市场监管职能与社会建设相结合，但是目前市场监管仍然面临社会参与不足的问题[21]，故需要借助技术手段拓宽社会参与渠道，实现市场监管的多元共治[22]。从技术赋能角度看，智慧监管改革存在过度技术化的桎梏，智慧监管被简单机械地理解为技术手段或监管工具，简化了智慧监管的多元化价值主张[23]。此外，部分研究聚焦于引入国外市场监管相关制度和经验，例如对美国食品药品市场监管模式的历史演进、机构设置、监管方式和价值理念的系统介绍[24]。

上述实证研究与理论研究在分析要素上大同小异，通过案例分析等方法呈现市场监管改革中存在的困境，但主要是从机构、技术、社会参与等要素着眼，鲜有研究能够深入市场监管组织机构内部，打开市场监管效能提升的黑箱。

综上所述，本文主要从两个方面拓展现有研究：

一是本文深入市场监管部门内部，打开差异化监管如何提升监管效能的“黑箱”，揭示其中的内在机制。理论界和实务界对基于不同监管对象采取差异化的监管策略这一理念已经基本达成共识，但是对于如何在实践中将这一理念操作化则语焉不详。本文试图提出一个统一的理论框架以拓展回应性监管理论。二是已有文献多是从宏观角度对市场监管体制进行擘画。本文以案例研究的方式深入中国场景，从微观上挖掘差异化监管的相关变量及其关系，描绘差异化监管提升监管效能的具体机制。

2. 分析框架

回应性监管理论突显了权变思想，主张以多样化的监管手段回应多元化的监管对象[25]这也是差异化监管的本质内涵。但是，也有学者认为回应性监管虽然彰显了多样性和灵活性，但是无法应对实践中的复杂性和模糊性[26]。因为，监管对象的经营范围和经营风险是动态变化的。回应性监管在政府监管和市场机制之外开辟了监管的新道路，主张差异化的回应被监管对象，但是缺失了差异化监管如何匹配被监管对象这一中间环节。结果是，监管主体和被监管对象之间的信息不对称依然存在，制约了监管效能的提升。

由此，差异化监管对监管效能的提升，需要以破解监管主体和被监管对象之间的信息不对称为抓手，即明确一个被监管对象所涉及的检查事项和市场风险程度，进而解决差异化监管匹配被监管对象这一问题（图1）。

一是重构监管事项清单，实现企业标签标识，解决“对现存的市场主体要查什么”的问题。监管事项清单是监管事权的可视化呈现，纵向涉及不同层级市场监管部门的权责划分，横向涉及同级政府不同部门间的事权配置[27]。不同的监管事项具有不同的专业化程度和市场风险程度。因此，科学合理划分事项，是差异化监管实施的前提和基础。只有明确针对一个事项要对哪些特定主体进行检查，以及针对一个主体可以同时检查哪些事项，才能对被监管对象采取差异化的监管策略以最大化提升监管效能。为此，监管主体需要做到以下几点：

第一，坚持穷尽原则。做到监管事项清单事项全覆盖、部门全覆盖和领域全覆盖，从而消除监管盲区和整合相关事项。第二，坚持无交集原则。事项清单需要突显部门职责和明确归属部门，对于多部门交叉和内涵模糊的事项需要提前做出规定，从而杜绝不同部门推诿扯皮和重复监管的现象。第三，坚持例外原则。依据不同事项所具有的专业性程度和市场风险程度，梳理特殊行业重点领域清单，对直接涉及公共安全和人民群众生命健康的特殊行业、重点领域依法依规实行重点监管。在事项清单化的基础上，将监管事项与市场主体匹配，从源头解决“查什么”的问题。

二是推行企业信用分级，实现企业差异抽查，解决“如何给予市场主体差别化待遇”的问题。企业信用等级的不同，所代表的市场风险就不同，监管手段和监管频次就不同。为此，监管主体需要做到以下几点：

第一，归集信用信息。引入大数据、人工智能、区块链等信息技术手段，统一数据规范，以统一社会信用代码为标识，将不同类别、不同维度的信用信息归集至企业名下，为分级分类差异化监管提供数据保障。第二，构建风险指标。在信用信息归集的基础上，需要构建科学的信用风险指标体系，将抽象的企业信用可视化和具体化，用以衡量和区分企业的经营行为和信用等级[28]，从而实现政府对企业的分类监管[29]。第三，统一支撑平台。业务平台众多和数据获取渠道少所导致的“信息孤岛”和“数据烟囱”，是政府数据归集难和利用难的症结所在[30]。建立统一的市场监管工作平台，实现市场监管数据统一归集、检查结果统一公示，既可以支撑大数据等信息技术的功能发挥，又可以提升市场监管的协同性。

三、经验样本：南通市 “信用+双随机”融合监管创新实践

江苏省南通市“信用+双随机”融合监管创新旨在提升市场监管效能，以更好地服务市场主体和构建良好营商环境。“信用+双随机”融合监管创新已经成为国家市场监管总局信用监管典型案例和第四届“新华信用杯”全国优秀案例。这一案例展现了地方市场监管部门探索建立差异化监管机制的全过程。个案资料来源于笔者2021年5月至2021年8月期间在南通市市场监管局的实地调研，包括以实习人员参与相关工作的参与式观察、对南通市市场监管局各级工作人员的集体座谈和个别访谈，以及相关政府文件和新闻报道等二手资料的收集1。

南通市有1个国家级高新区、4个国家级开发区和1个综合保税区、5个国家一类水运和航空开放口岸。截至2022年，南通市企業数突破31万，具有典型的市场监管体量大、领域宽、任务重特征。南通市市场监管局“信用+双随机”融合监管创新，是“双随机、一公开”监管走向差异化监管的创造性改革，主要涉及以下两方面举措：

第一，建立精准智能的检查事项分类体系，对检查事项“汇总取重”，实现同一部门不同事项内部整合“一起查”，不同部门检查事项部门联动“一次查”。第二，按照信用风险对企业分类分级，并将分类结果融入“双随机、一公开”监管。在“双随机”抽查时，系统自动匹配市场主体信用等级，对企业采取不同比例和频次的差异化监管措施。改革实现了检查频次的降低、监管资源的优化和企业干扰的减少等效果。

“信用+双随机”融合监管所实践的差异化监管理念和方式，实现了市场监管的提质增效。目前，南通市全市64个联合抽查领域、40个“双随机”参与部门实现“能联合不单独”“非联合不检查”。2022年南通市统筹随机抽查任务255个，涉及检查对象15715户，企业检查频次下降40.1%，其中重点企业下降69.38%。在2021年江苏省营商环境评价中，南通市“市场监管”指标获得满分，居全省第一。

1. 监管事项的清单化

（1）监管事项的穷尽式处理

市场主体经营范围和经营状况的动态变化，加之新业态、新模式层出不穷，导致现行事项清单更新滞后，覆盖范围不全面。加之，新组建的南通市市场监管局面临内部事项整合的问题。访谈中，某部门负责人提及，“机构合并以后，我们自己都摸不清我们到底有多少监管事项，所有的事项都分散在合并过来的各个部门。尤其是基层部门更是一头雾水，因为机构合并以后，一线人员基本来源于老工商（原工商行政管理局）”。

为此，首先，南通市市场监管局通过法规处牵头，汇总不同内设部门的监管事项，编制了《市场监管日常检查指导手册》，从事项类别、事项名称、检查内容、主要依据等方面对内部监管事项进行了穷尽式摸底。继而，南通市市场监管局编制了“双随机、一公开”监管单部门监管事项清单和部门联合监管事项清单。所谓事项穷尽式处理，一是穷尽内容，完善检查内容，如“价格行为检查”由只对应一个抽查事项“执行政府定价、政府指导价、明码标价及其他价格行为的检查”转为包括“价格欺诈行为”“教育收费行为”“行政性收费”等8个抽查事项。二是穷尽类别，归纳相关类别，如“商标使用行为检查”“商标代理行为检查”均归为“商标检查”的下属事项。监管事项的穷尽式处理不仅有利于填充原有的监管空白点，也有利于细化监管事项内容和提升可操作性。

（2）监管事项的无交集处理

新组建的南通市市场监管局合并了市工商行政管理局、市质量技术监督局和市食品药品监督管理局等多个部门的相关职责。合并后的监管事项存在事项类别、流程环节、检查对象三种不同的划分标准并行的问题，事项之间彼此交叉和重叠。以食品监管领域为例，既存在食盐生产销售检查和食盐采购销售检查等依据流程环节的划分，也存在特殊食品销售监督检查和食用农产品市场销售质量安全检查等依据事项类别的划分；而校园食品销售监督检查和餐饮服务监督检查则是依据检查对象划分。这导致监管人员无法在同一层次上统筹工作，进而导致了市场监管部门内部的职责交叉和对企业的重复检查。

由此，南通市市场监管局依据相关法律法规和部门规章制度，系统梳理监管事项，廓清事项内涵和外延。一是调整事项归属关系，根据市场准入、市场维持、市场秩序、市场标准、认证认可、特殊领域、重要领域7个监管板块进行划分，在每个监管板块下设“抽查类别”与“抽查事项”，一个类别包含多个抽查事项；二是融合内设部门与企业主体两个分类逻辑，突出共同与特色两个事项特点，对同一类别但不同属性的事项进行区分，如特殊食品仍属于食品大类，所以将食品销售安全检查所对应的全部事项纳入其中。监管事项的无交集处理，有利于理顺监管部门内外部权责关系，从而减少推诿扯皮等交易成本。

（3）监管事项的例外式处理

现阶段，市场监管领域存在多种监管方式，即“双随机、一公开”监管、重点监管、专项监管、信用监管等。不同的监管方式在监管理念、监管对象、检查频次、检查内容和检查比例等方面各有侧重和交叉。这造成了监管资源浪费，加重了监管人员工作负荷，增加了企业的迎检负担。“双随机、一公开”监管常态化和全覆盖之后，由于“双随机、一公开”监管与“重点监管”之间的关系一直未明确，重要领域监管一直是“全覆盖”之上的“双随机”。

2021年6月，国家市场监督管理局发布《市场监管总局关于加强重点领域信用监管的实施意见》，提出“对重点领域企业实施清单管理”，并对重点企业进行分类标注与动态调整，指出“在重点事项清单之外，推进‘双随机、一公开监管全覆盖”。1由此，南通市市场监管局在系统梳理监管事项基础上，分别建立日常事项清单与重点事项清单。日常事项按一定检查比例抽查监管，而对于关乎公共安全和人民生命健康的重点事项采用全覆盖监管。此外，南通市市场监管部门通过制定“双随机+个性化”抽查事项清单，试图灵活处理譬如专项检查、个案处理、重点监管等特殊任务。监管事项的例外式处理，有利于厘清多种监管方式之间的关系，避免重复监管导致的监管资源浪费。

（4）监管对象的标签化识别

“放管服”改革降低了市场准入门槛，审批部门和监管部门衔接不畅，导致市场监管主体库更新相对滞后于市场主体发展变化。这使得事项清单滞后于市场变化。改革前的“双随机”监管是针对每一个抽查事项建立单独的抽查对象库，对每个对象库都进行一次随机抽取，步骤繁琐且容易重复。

在对监管事项系统化梳理和整合的基础上，南通市市场监管局借助“信用+双随机”融合监管平台，依据监管事项对企业进行“打标”，即通过分配不同的标签将企业与事项进行串联。由此，智能化汇总同一部门的不同事项和不同部门的不同事项，以统一社会信用代码对检查对象进行自动查重和事项匹配。在一次检查中整合不同抽查事项，实现“一家企业一次检查一张表格”，提高了现场检查便捷性和灵活性。目前，依据市政府部门随机抽查事项清单，“信用+双随机”融合监管制定了232个标准化标签。监管对象的标签化标识做到了监管事项和检查对象之间的动态匹配和自动查重，有利于提升监管部门之间的联动能力和克服监管部门和检查对象之间的信息不对称。

2. 企业信用风险分级化

（1）数据整合：系统归集企业信用数据

企业信用数据是实施企业信用分类分级的基础。南通市市场监管局通过与政务数据中心共享交换，与各部门业务系统自动对接，制定数据项标准模板手工导入等方式系统整合相关数据。具体步骤如下：

一是优化内部数据汇聚。南通市市场监管局信用与风险监督管理处协同市场监管数据中心、高质量发展云服务中心、科技和信息化处，全面调研了市场监管局内部26个业务处室及网络受理中心、知识产权保护中心等2个下属机构，梳理各处室数据生产情况，将知识产权、质量发展、行政处罚、投诉举报等监管数据归集至企业名下。二是建立外部信息共享机制。南通市市场监管局积极发挥其“双随机、一公开”联席会议牵头单位作用，完善数据报送规则，推进与市级各部门、各县（市）区涉企信息互通互补、按需共享。例如，通过 “南通市政务数据共享交换平台”与税务局、卫健委等18个兄弟单位实现数据共享。三是重构企业信息分析逻辑。南通市场监管局以统一社会信用代码为唯一标识，实施企业全生命周期信息管理，运用收集的涉企数据，为企业提供常态化、全方位精准画像。

（2）风险预警：科学建立风险指标体系

南通市市场监管局在全省率先出台《南通市企业信用风险分类分级监管指引（试行）》（表1），从企业情况、市场监管、纳税情况、劳动用工、诉讼情况、舆情关联、信用评价、质量发展8个维度，建立贯穿企业全生命周期的信用风险分类分级评估指标体系。具体步骤如下：

一是构建双随机抽查模型。围绕“抽取对象更精准、事项匹配更智能、检查方式更科学”的总体思路，以企业信用风险分类分级指标体系为依托，根据不同维度的关联因子系数动态赋予权重占比，对企业信用风险进行自动打分赋值。目前，南通市市场监管局围绕87个三级指标归集2500多万条数据，对全市31万家企业信用风险精准画像，按照信用风险等级由低到高分为ABCD四类，其中，A級企业2075家、B级企业194127家、C级企业111850家、D级企业2642家。二是加强信用分级结果与“双随机、一公开”监管有效衔接，根据企业信用风险分级结果，合理确定检查对象被抽取比例和频率，实现从无差别监管向差别化监管转变。在前期试点中，A级企业免于检查，B、C、D级企业分别按3%、10%、100%比例抽取样本企业开展“双随机、一公开”检查。从检查结果看，B、C、D三个信用等级企业问题发现率分别为13.95%、15.63%和100%，一定程度上实现了监管靶向的精准化和监管资源的节约化。

（3）平台支撑：统一设计智慧监管平台

改革前，市场监管各部门数据归集不及时、不全面、不准确。不同政府部门存在不同的数据平台和数据标准，而牵头部门又没有相应的约束机制，导致数据采集事项未全面纳入数据归集平台。为此，南通市市场监管局一方面打破数据壁垒，将原先市场监管各部门的62套业务系统整合成智慧市场监管平台，按照统一标准，整合改造市场监管各业务系统，建成市场监管企业信息数据仓库。这为“信用+双随机”融合监管创新提供了平台依托。

另一方面，南通市市场监管局围绕全量归集、全链监管、全域覆盖、全程问效“四全”目标，将“双随机、一公开”监管智慧市场监管平台积极融入南通市市域治理现代化指挥中心进行一体化运行，实现一个部门主抓、一个思路共建、一个平台共管。南通市“双随机、一公开”监管系统已经覆盖相关的35个市级部门，实施全流程、全节点实时监督评价体系，实现资源共享、机制共建、责任共担、成果共享。目前，南通市市场监管局实现了联合监管部门覆盖率、事项覆盖率、任务完成率、结果公开率“四个百分之百”，一个平台管监管成效初显。

四、研究结论和政策建议

1. 研究结论

本文以南通市市场监管局“信用+双随机”融合监管创新为例，解析了差异化监管提升监管效能的内在机制。较之既往研究，本文的主要贡献在于，从微观层次打开了市场监管效能提升的内部运行机制。因为，既有文献主要关注市场监管体制改革、机构调整和监管工具等方面，而且大多采用较为宏观的视角，对于监管机制的创新则着墨不多。本研究发现，地方市场监管部门，一是依据穷尽原则、无交集原则和例外原则，实现抽查事项清单内涵清晰、内容全面、重点突出和标签标识；二是通过数据整合、风险预警和平台支撑举措，实现企业信用风险分类分级。

差异化监管机制的创新基于企业信用信息的客观数据，实现了事项清单化、表单标准化、评级科学化，有利于形成良好的营商环境和构建新型政商关系。从这一意义上讲，差异化监管可以从以下两个方面提升监管效能，从而激发市场活力和规范市场秩序：

一方面，监管事项的完善是对组织内外关系的调整，将监管事项以清单形式可视化和标准化，是对市场监管部门的权力摸底，不仅有利于理顺不同层级、不同部门之间的关系，也有利于规范市场监管权力运行；另一方面，企业信用评级是对监管能力的提升，依托信息技术和监管平台对企业信用风险分类分级，地方市场监管部门可以优化监管资源配置，提升风险预测能力和突发应急能力，既节约有限的监管资源，又减少对企业经营的干扰。

2. 政策建议

差异化监管作为回应性监管理论权变思维的实现机制，是桥接市场主体和監管部门的中间环节。从南通市的实践来看，要更好发挥这一机制的作用，需要从以下两个方面提升：

第一，完善差异化监管的动态管理机制。数字时代，市场监管环境充斥着高度复杂性和不确定性。为提升市场监管的外部环境适应性要做到以下两点：一是在监管事项方面，事项的清单化并非固定化，市场监管部门应当依据相关法律法规和规章制度的立改废释、行业业态发展趋势等标准，对监管事项进行迭代更新，及时捕捉市场主体的新风险点。二是在监管能力方面，市场监管部门应当着重提升组织动态能力，借助大数据、人工智能等信息技术，依据市场发展情况和企业经营情况，灵活调整企业信用风险指标构成和指标赋值，强化对市场风险点的瞄准能力。

第二，优化多种监管方式间的融合机制。现阶段的差异化监管改革已经进行了诸如“信用+双随机”等初步探索。未来在监管对象、监管时间、监管事项可行的前提下，应将专项监管、重点监管逐步融入现行的“信用+双随机”融合监管，进一步实现多种监管方式的有机融合和相互补充。为此，首先需要优化不同监管方式之间的信息反馈和行动衔接。不同监管方式所生产的检查数据互通互用，以避免重复检查；不同监管方式所涉及的人员和资源合理调配和分担，以节约监管资源。其次需要健全监管人员尽职容错免责机制。不同监管方式涉及不同部门的不同职责，监管人员的担责问题是阻碍监管方式融合的重要阻力。未来应当重点完善相关制度设计，明确不同监管方式融合过程中不同部门的责任边界。

南通市的创新实践表明，通过事项重构和信用分级，差异化监管可以实现监管效能的提升。当然，市场监管领域的改革仍然任重道远，有诸多需要继续探索的问题。本文仅仅关注了市场监管部门内部机制的调整，但是并未涉及社会力量参与等外部机制，未来研究可以在诸如企业等社会力量对改革的参与和评价等方面进行拓展。此外，无论是事项清单调整，还是企业信用评价，都需要依赖大数据、人工智能等信息技术，技术如何嵌入市场监管及其对监管有何影响，也是需要进一步探索的领域。

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