东部地区民族乡实现共同富裕的路径研究

2023-07-12许才明许日祥袁慧玲

乡村论丛 2023年1期

许才明许日祥袁慧玲

摘要：民族乡作为最具中国特色的一级乡级政权组织，它与共同富裕建设之间存在着多层的逻辑关系。我国东部地区的民族乡在实现共同富裕的道路上，面临着民族乡自身规模小、影响力弱，民族区域自治地方分布不均、辐射面窄，以及理论研究成果缺乏等方面的困境。构建民族乡政府现代治理体系，建立有效的共同富裕帮扶与“兜底”机制，打造彰显民族乡优势的特色产业以及进一步加强民族乡对外交流与合作是浙江省民族乡实现共同富裕的有效路径。

关键词：东部地区民族乡共同富裕浙江省

实现全体人民的共同富裕一直是中国共产党人的初心使命和矢志不渝的目标追求，并在不同历史时期以不同的形式和内容展示了出来。党的十九届五中全会提出了到2035 年要实现“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的发展目标。这里的“全体人民”就包含了我国56 个民族在内的全体各族人民，当然也包含散杂居全国各地农村的少数民族；这里的“更为明显的实质性进展”则意味着在实现共同富裕的道路上，无论是从历史的纵向比较，还是不同群体、区域和行业间的横向比较，都需要取得实质性的进步，明显地缩小它们之间的差异。

民族乡是我国乡镇建制的一种特殊形式。本文首先分析民族乡这一政权的基本内涵，在此基础上就民族乡与共同富裕间的内在逻辑关系进行了剖析，然后站在我国东部地区的视角重点阐释影响民族乡实现共同富裕的三个民族性因素，最后选取浙江省作为个案探讨民族乡实现共同富裕的有效路径。

一、民族乡的内涵阐释

民族乡是什么，根据《辞海》的解释，民族乡是指“在相当于乡的少数民族聚居区建立的基层行政单位”。较早研究民族乡的学者沈林认为，“民族乡是指在少数民族聚居地方建立的相当于乡一级的国家基层政权，或者说民族乡是中国在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方建立的由少数民族自主管理本地方本民族内部事务的乡级政权”。关于民族乡的内涵，自民族乡制度诞生以来，由于民族乡这种政权地位的特殊性，加上我国大多学者对其研究并不深入以及我国法律、法规对民族乡这一概念的表述也存在一定的模糊性，从而导致学界形成了几种相对典型的不同觀点。

（一）“补充说”：即民族乡是民族区域自治制度的一种补充

持这种观点的学者占大多数，如黄凤祥、谭传位认为：“民族乡是我国在少数民族聚居的地方建立的、由少数民族自主管理内部事务的乡级行政区域。是解决我国散杂居民族问题的一种有效的政治形式，是对民族区域自治制度的重要补充，具有比一般乡更广泛的自主权。”“民族乡是民族区域自治制度的一种补充形式。”以中央民族大学金炳镐教授为代表，他认为“民族乡是基层政权的一种形式，是以少数民族聚居区为基础建立的基层政权。民族乡曾经是我国民族区域自治的一种形式，现在也是民族区域自治制度的一种补充。”同时他又认为，民族乡的性质和地位具有两重性，即“明确性”和“不明确性”。“所谓‘明确的意思是：法律已规定民族乡不是一级自治地方政权，又是不同于一般乡的基层政权。所谓‘不明确的意思是：介乎这两者之间，那么到底是什么性质、处在什么样的地位，没有明确。”

（二）“独立说”：民族乡就是一种“自治的形式”和“自治单位”

沈林在其论著中指出：“怎样去认识民族乡的性质，关键是要看把民族乡放在一个什么层面或从哪一个视角去认识。笔者一直认为从1954 年宪法把民族乡作为一种特殊的行政区划分列出来，民族乡的性质就是很清楚的。”“民族乡，从更广泛的意义上讲，也是一种自治的形式，是一种自治单位，但绝对不能因此说民族乡是属于民族区域自治范畴的东西。”中央民族大学教授李俊清也认为，“民族乡不是一级民族自治地方政权，又不是与一般乡镇一样的基层政权，它是一种特殊的基层政权组织形式”。

（三）“综合说”，即民族乡既是民族区域自治的一种补充，又是一种相对特殊的基层政权形式

持这种观点的代表性学者有云南大学的匡自明教授，他指出，“民族乡实际上是自治的一种形式，一种自治单位，是属于民族区域自治范畴的，是我国民族区域自治的一种补充，是作为我国民族区域自治制度中有别于现有三级自治地方的另一种特殊形式和类型。”

就上述三种观点而言，我们可以比较清晰地发现，由于选取的研究视角不同，从而得出了看似不大相同的观点。正是有了这样的性质特点，也就决定了民族乡政府职能与其他乡镇职能的不同之处。但我们依据现有的法律法规以及民族乡的形成与发展特性来看，我们是完全可以把以上三种观点有机结合在一起加以分析并形成以下认识：一是从行政级别来看，民族乡就是乡镇级政权中的一种；二是从政权性质来看，它不属于一级自治单位，但它是我国民族区域自治制度的一种补充形式，因此与一般乡镇相比，具有一定的“自治权”；三是从建制区域来看，民族乡就是针对农村地区散杂居少数民族建立的政权。

二、民族乡与实现共同富裕间的逻辑关系

截止2020 年底，全国有民族乡962 个，占全国乡级行政单位38741（含镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、街道、区公所等七种类型）总数的2.48%。

民族乡作为我国行政区域的重要组成部分，虽然数量、面积和人口所占比例都很小，但是作为一种相对特殊的乡级行政建制，无论是从政治还是社会发展的视角来看，其历史价值和现实地位都是其他一般乡镇无法取代的，这也决定了在建设共同富裕的道路上民族乡一个也不能少、一个也不能掉队的重要性，它们之间具有明显的内在逻辑关系。

（一）民族乡生动地体现了“先富带动后富”并最终实现共同富裕的逻辑关系

在实现共同富裕的进程中，无论是从时序还是区域层面上都需要分层有序推进，先富地区要采取切实有效的手段来引领、带动和帮助后富地区，从而最终实现共富。从行政区域层面的角度来看，不同类型的乡级行政区域的共同富裕也不是同时实现的，而是要逐步加以推进，以“先富”的乡镇带动“后富”的乡镇。民族乡的设立，从当初建乡条件来看，并没有把经济指标列为一个基本条件，但由于深受各种自然条件和社会环境因素的制约，“贫困”或“欠发达”在很大程度一直成为民族乡无法摆脱的重要“标签”。虽然近些年不少民族乡的经济社会得到了快速发展，经济增长速度甚至超过了不少一般乡镇，但由于底子比较差、基础薄，无论是从经济发展总量还是质量来看都还存在不少的差距。因此，作为“后富”典型代表的民族乡，在实现共同富裕的道路上充分地体现了“先富带动后富”的内在逻辑关系。

（二）民族乡鲜明地代表了农村是共同富裕建设重点与难点地区的逻辑关系

“改革开放四十多年来的实践充分证明，农民共同富裕确实是我国实现全民共同富裕的关键环节和最大难题。”城乡二元结构已经成为制约我国实现共同富裕的一个极其重要的因素，农民不仅仅在数量上依然占据优势，更重要的是乡村各方面的发展与城市间事实上的差距是明显甚至是逐年拉大的。以2021 年城乡人均可支配收入为例，全国居民人均可支配收入为35128 元，其中城镇居民人均可支配收入47412 元，农村为18931 元，二者存在2.5 倍的差距。作为“乡村中的乡村”和“农村中的农村”的民族乡，与周边的一般乡镇相比，无论是过去、现在甚至在将来的很长一段时期其经济社会发展的总体水平都存在较大的差距。因此，我们可以这样认为，我国共同富裕是否真正实现的一个重要标志就看民族乡的实现情况，因为它是我国共同富裕建设重点的典型代表，也是建设难点的基本缩影。

（三）民族乡深刻地反映了共同富裕内含政治和社会问题诉求的逻辑关系

共同富裕最浅显的表现反映在经济层面，因为解决贫富差距是实现共同富裕的核心要义和必由之路，但是“贫富分化不只是经济问题，更是社会问题和政治问题”。我们必须清晰地看到，我国之所以建立民族乡，首先就是站在政治发展需要的视角，因为民族乡的建立不仅可以更好地保护这些散杂居少数民族的合法权益，进一步落实民族平等、团结和共同繁荣的基本政策，铸牢中华民族共同体意识。与此同时，我国还有相当一部分民族乡地处祖国的边陲，不少建乡民族或乡域内居住的少数民族本身就属于跨境民族，推进共同富裕建设对于边疆政治的稳定具有不可替代的意义。另外，建立民族乡也是出于对社会稳定和发展的考量，由于我国不少民族乡域内居住着两个及以上的不同民族，他们往往有着不同的宗教信仰和文化习俗，在相处过程中如何实现和谐统一、美美与共也是一个极其重要的任务。因此，民族乡的共同富裕之路需要在突破经济指标的基础上，更鮮明地凸显其政治站位和社会功能。

三、东部地区民族乡实现共同富裕道路上遇到的困境

客观来讲，在实现共同富裕的道路上，东部地区具有较好的物质基础和制度保障，但具体到民族乡却依然面临不少制约因素，除了民族乡所处的行政环境、沿海发展战略等一些共性的主客观条件外，至少还面临着三个与“民族性元素”紧密相关的重要问题。

（一）民族乡自身困境：东部地区民族乡数量少、影响力弱

东部地区的民族乡从自身的角度来看，影响它们实现共同富裕的内在因素主要有民族乡的数量规模较小，经济社会发展水平与一般乡镇相比还存有较大的差距，对外影响力较弱等方面的不足。我们仅以民族乡的数量和规模来分析，数量少、人口比重低是每个省份民族乡固有的特征。我国东部地区10 个省份共建有107 个民族乡，占全国民族乡总数的11.12%，总数量的不足很大程度上决定每个省份民族乡占全省乡级行政建制的比重偏低，如天津、江苏各只有1 个民族乡，数量最多的是河北省，共有42 个，但也只占全省2254 个乡级行政区划的1.86%。从人口和土地面积来看，民族乡（镇）规模相对较小，以浙江省的民族乡为例， 95% 是农业人口，其中，2000 至5000 人有4 个乡，5000 至10000 人有6 个乡，其余8 个乡共计13 万人。毫无疑问，这种民族乡数量和民族乡人口的绝对“劣势”无形中会影响地方各级政府在制定发展规划、推进共同富裕建设中的地位和影响力。

（二）民族区域自治的困境：东部地区民族区域自治地方分布不均、辐射面窄

民族乡政权的特点是以一般乡镇政权特点的“共性”为主、民族区域自治制度的“个性” 为辅的结合体。虽然《民族乡行政工作条例》赋予了民族乡政权不少的自主权，但与民族区域自治地方相比无论是从深度还是广度都是难以企及的。但由于民族乡是“我国民族区域自治的一种补充，是作为我国民族区域自治制度中有别于现有三级自治地方的另一种特殊形式和类型”，正是这一重要补充的特性，验证了二者之间有着紧密的关系，即一个省级甚至县级地方的民族区域自治发展程度如何也将直接或间接地影响该地域内民族乡共同富裕的实现。与西部地区相比，我国东部地区的民族自治行政区域还比较少，只有16 个自治县，其中河北6 个，占全省县级行政区划比为3.59% ；海南6 个，占比为24% ；广东3 个，占比为2.46% ；浙江1 个，占比1.11% ；北京、天津、山东、江苏、上海和福建均没有设立县级及以上民族区域自治地方。同时，每个自治县自身的规模和实力也受到较大的限制，如浙江省只有一个景宁畲族自治县，县域面积1950 平方千米，占全省总面积10.55 万平方千米的1.85%。根据第七次人口普查数据，景宁畲族自治县常住人口为111011 人，占全省常住人口6540 万的0.17%。从经济发展水平来看，在2021 年全省90 个区县GDP 排名中，全县总值为80.67 亿元，全省排名倒数第一，人均GDP 为72676 元，全省排名第71 名。

（三）理论研究成果困境：东部地区民族乡理论研究成果匮乏、权威性不足

一个社会议题是否能得到足够重视，关于它的理论研究成果的数量和质量如何是一个重要的晴雨表。纵观我国学界对民族乡的理论研究，经历了“热—冷—热—冷”的几个主要阶段，目前总体上处于“遇冷”阶段，而针对东部地区民族乡的研究可以说几乎一直都处于相对“冷” 的状态。我们以“民族乡”为主题词在中国知网检索，截至2022 年7 月31 日共有3660 篇文章，其中学术期刊2048 篇，报纸类734 篇，以“东部地区民族乡”为主题词检索，一共只有4 篇，但并不是关于民族乡方面的理论性研究文章。把“民族乡”和“共同富裕”同时作为关键词进行检索，显示结果为0 篇。学界对东部地区民族乡的关切程度不高，也在很大程度上影响有关部门和决策者对民族乡发展的看法和态度，为民族乡共同富裕建设带来了理论指导上的困境。

四、推进浙江省民族乡实现共同富裕的路径选择

“共同富裕是指富裕社会的全体社会成员都拥有满足其美好生活需要的各种生产资料和生活资料、人人都达到富裕生活水平但存在合理差距的普遍富裕。”中央支持浙江省高质量发展建设共同富裕示范区，这就要求浙江省在实践中不断探索、验证、推广和复制共同富裕的实现机制与政策体系，从而使浙江省在建设共同富裕示范区的进程中，为全国人民共同富裕真正做出示范引领作用，对浙江省民族乡共同富裕的实现机制和路径探索也将为全国其他地区民族乡共同富裕建设提供很好的借鉴和示范价值。

（一）构建民族乡政府现代治理体系

一个现代政府治理体系所具有的基本内容包含了治理主体多元、治理组织完备、治理人员专业、治理职能合理、治理手段多样、治理评价科学等基本要素。对于民族乡政府现代治理体系来说，除了具备以上的基本要素外，还需要在体系的各个要素中鲜明地突出“民族性” 特征。构建现代治理体系的一个核心基础就是要把民族乡政府建成一级职责权完整的现代政府。“科层制并未死亡，也永远不会死亡。作为一种组织方式，它从未被充分使用过。”这一观点一方面肯定了现有治理体系存在的价值，另一方面又指出了现有的传统治理体系的不足，这就要求我们对现有的民族乡治理体系作更进一步的优化。一是要敢于“争权夺利”。一方面民族乡要敢于也要善于向县级政府要回本该属于自身的权力；另一方面，县级政府也要“有重点、分层次逐步地把驻民族乡的机构和单位尽可能交给民族乡政府的管理体制”。通过重塑县级政府与民族乡政府间的关系，使得民族乡获得完整的权力，从而成为一级完整意义上的政府。二是要善于“放权让利”。实现政府“主导”向“引导”作用的转变，推进村民自治健康发展，提高它们的自治能力。对于事关村民自身利益的事务，如村（含自然村）道、水利设施的修护、规模化种植和养殖业、群团性文化活动等属于社会治理和公共服务领域的事务，民族乡政府要主动把“权力”让渡给社会组织和公民个人，切实增强群众性自治组织的发展能力。

（二）建立有效的共同富裕帮扶与“兜底”机制

邓小平指出：“鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来，也正是为了带动越来越多的人富裕起来，达到共同富裕的目的”。浙江省的18 个民族乡大多分布在浙西南贫困山区，有16 个集中在省内26 个欠发达县（市、区），其中属于省重点扶持的欠发达乡镇有10 个，也就是说浙江省的民族乡基本就属于“后富地区”，需要有效的外部带动机制和保障机制才不会让这些民族乡在共同富裕建设的道路上落伍。一是需要出台系列有关“先富乡镇带动后富民族乡（镇）”的有效举措。有学者对浙江山区26 县要实现共同富裕进行了相关研究，认为先富地区经济增长10% 可以对该范围内（390 千米）其他地区的经济增长产生约3.4% 的带动作用。因此，可以考虑以市县两级政府为主体出台富裕乡镇帮扶民族乡的政策措施，帮扶内容主要集中于人才、资源和技术，形式上可以采取一对一或多个富裕乡镇对一个民族乡。二是要建立民族乡共同富裕的“兜底”机制。“乡村在走向共同富裕的过程中，应不断强化社会公共资源的‘兜底功能，努力改变和矫正城乡及区域公共服务的不均衡现状，避免农民可获取资源和机会的‘被剥夺，保障农民获得平等的公共资源、发展机会和利益。”从省市县三级政府来说，务必要分门别类地为民族乡的发展在基本公共服务和公共产品方面进行“兜底”政策的制定和完善，特别是在卫生健康、社会保障、文体设施建设方面需要确保财政“兜底”。

（三）打造彰显民族乡优势的特色产业

习近平总书记在2021 年中央民族工作会议上强调，民族地区要立足资源禀赋、发展条件、比较优势等实际，找准把握促进共同富裕的切入点和发力点。结合浙江省民族乡实际情况，就如何发展产业，打造具有个性特色的绿色区域实体经济提出三个方面的建议。一是强化共性与个性产业的“连片性”。当前，以民族文化为载体的旅游是目前很多民族乡正在打造的一项产业，如浙江省武宁柳城畲族乡、兰溪水亭畲族乡，但在一定程度上存在内容雷同，形式单一，产业链短的特点。建议由浙江省民族宗教事务委员会牵头，联合省文化旅游等部门统一指导规划全省民族乡的旅游线路、内容、形式和品牌，在时空上进行有机的衔接，深度开发旅游产业。二是打造稳定且富含民族文化的实体经济（产业）。对于实体产业，不能单一地强调民族特色，而是要把“民族特色”和“地方/ 区域”特色有机结合起来，即把民族乡的特色融入到所在的大区域发展中去，甚至可以作为大区域特色产业的一个产业链或产业基地，从而推动当地经济的发展。例如，以神秘存在于畲族名望家族中的景宁畲族绿曲酒配制（“百岁门1984 畲族绿曲酒”），就需要在现有的基础上得到进一步发扬光大，在坚持民族特色的同时可与省内外一些著名的现代酒业（或食品等企业）进行“联姻”，利用现代营销理念和手段把一个隐藏丰厚文化底蕴的酒业作为一项绿色产业来扶持和发展，扩大市场占有分量。三是要切实改变经济发展结构。目前全国民族乡的整体经济结构发展还不平衡，第一、二、三产业结构失衡现象比较严重，因此需要在确保第一产业稳定增长的基础上，优化第二产业，重点是要发展壮大第三产业，特别是要充分挖掘以传统文化为基础的旅游产业。

（四）进一步加强对外交流与合作

“当代社会，全方位、多层次的社会互动与交往日益成为民族社会发展与进步的重要途径”，民族乡与民族乡、一般乡镇间的交流与合作包括了省域内及省域外（含境外）间的合作与交流。一是省域内民族乡间的交流。除了要加强民族乡与省域内一般乡镇交往之外，更重要的是民族乡之间的交流与合作。从浙江省民族乡的分布特点来看，在客观条件上为它们之间的深度合作奠定了较好的基础，首先是建乡主体民族单一，18 个民族乡（镇），建乡民族均为畲族，这在交往的文化、心理甚至信仰等方面提供了更多的共同点；其次是从分布地域来看，浙江省18 个民族乡（镇）主要分布在浙西南贫困山区（分布在杭州市、温州市、金华市、衢州市和丽水市的13 个县、市、区），在地域上可以大致连成片，为乡镇在以旅游为载体的文化和经济交流提供了便利。二是与省域外甚至与境外兄弟乡镇间的交流。如浙江省苍南县岱岭畲族乡与台湾的台东市马兰原乡和嘉义县阿里山乡均签署缔结友好乡镇合作备忘录，为推动兩岸的文化交流和发展发挥着重要作用。在此基础上，可以有更多的民族乡与兄弟乡镇以民族文化为载体的产品、旅游等领域进一步加强交流与合作。

习近平总书记指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。不同人群不仅实现富裕的程度有高有低，时间上也会有先有后，不同地区富裕程度还会存在一定差异，不可能齐头并进。这是一个在动态中向前发展的过程，要持续推动，不断取得成效”。我国的民族乡在地域分布、建乡历史、民族构成、现实条件和发展基础等各方面都存在较大的差异，东部地区的民族乡亦是如此，甚至浙江省内的18 个民族乡虽然建乡主体民族都是畲族，但内部和外部条件的差异也是相对明显。正是民族乡之间的差异化以及实现共同富裕的本质要求，决定了民族乡在实现共同富裕的道路上也需要因乡制宜，分類别、分步骤、分时序地加以推进。

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