从职教视角解读《高等学校境外办学指南》：功能、定位和指导意见

侯松　刘晓丹

境外办学是优质教育资源跨境流动的主要载体。十九大以来，尤其随着“一带一路”建设得到世界上越来越多国家和地区的支持与响应，高职教育作为中国高等教育的重要组成部分，中国高职学校“走出去”开展境外办学也迎来了快速发展的新时期。但是，“大多数学校在境外办学过程中都面临不同程度的困难，有的学校还遇到了境外办学的发展瓶颈”[1]。

2019年9月，《高等学校境外办学指南》（试行）（以下简称《指南》）由中国高等教育学会对外发布，旨在为境外办学提供操作层面的专业化指导。从职业教育视角，就《指南》出台的背景、政策界限与基本定位、《指南》内容解读与理解等方面进行讨论，可以帮助高职学校学习和领会《指南》对境外办学的指导框架和评价标准，努力探索高职学校境外办学实践的新路径。

一、《指南》出台的背景

“境外办学”是新时期我国教育对外开放的重要组成部分。[2]教育部曾于2003年颁布执行过《高等学校境外办学暂行管理办法》（以下简称《办法》），作为国家层面关于规范境外办学业务的指导性文件。国务院于2015年实施的“放管服”改革取消了对高校境外办学行政审批，该《办法》遂被教育部予以废止。此后，境外办学进入院校自主发展时期。但是，近年来随着境外办学工作不断推进，由于缺乏有效监管和指导而可能导致的境外办学风险逐渐显现出来。

在此背景下，为促进境外办学健康有序发展、防范和规避办学风险，并提供操作层面的专业化指导，教育部委托中国高等教育学会开展课题研究和《指南编制工作》，2019年9月对外发布了《高等学校境外办学指南》（试行），共六章二十节72条。《指南》具有试行探索的特点，提供框架性的业务指导，发挥着境外办学新指向标的作用，并将陆续开发和发布“国别指南”。全面認识和学习《指南》的功能、定位和指导意见，是高职学校在新时期有效推进境外办学的一项重要工作。

二、政策界限与基本定位

《办法》与《指南》的性质和导向完全不同。《办法》属于教育行政部门的政策规章，强调行政审批的直接管理；而《指南》在第一章宗旨中就明确说明，“高等学校境外办学属于高等学校依法自主办学的权利范畴”，所以《指南》体现政策指导的间接管理，突出宏观指导和事中事后监管，鼓励和规范是其基本取向。很显然，《办法》与《指南》在政策界限和基本定位方面存在着明显差异。

（一）什么是“境外办学”

《办法》定义为：“……实施高等学历教育、学位教育或者非学历高等教育。”

《指南》中的定义是：“……实施高等学历教育的教育教学活动。”

由此可见，“境外办学”活动覆盖的范围进一步收窄：《指南》中的“境外办学”专指实施高等学历教育的教育教学活动，学历层次涵盖专科、本科学士、研究生硕士博士层次，而《办法》中“境外办学”可以举办的非学历教育，如技能培训、课程班等教育教学活动则不再属于“境外办学”范畴。

（二） 境外办学的“基本原则”

《办法》中办学的基本原则是“积极探索、稳步发展、量力而行、保证质量、规范管理、依法办学”，《指南》中办学的基本原则为“扩大开放、平等互利、育人为本、质量为先、防控风险、量力而行”。

《指南》充分体现了时代发展对“境外办学”提出的新要求和新挑战：通过推进境外办学实现“扩大开放”是对《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》的具体落实，是展现中国文化自信实现文明互鉴的具体表现；“育人为本、质量为先”是中国高职学校开展境外办学、扩大中国高职教育国际影响力的生命线和重要保障；“防控风险”则要求高职学校强化风险意识、增强抵御化解能力，确保教育教学资源输出过程中的政治安全、意识形态安全、资产安全、财务安全、人员安全等。

（三）《指南》体现了“放管服”精神

《办法》第六、七、八条要求高校申办境外办学时，须“按隶属关系报教育行政部门审批报送材料”。

《指南》第四条：境外办学……属于高等学校依法自主办学的权利范畴。第三十条：境外办学可将……材料向本校所属的中国政府教育行政部门报告并备案。

2015年5月，国务院取消了由教育部负责实施的本科及以上高等学历教育境外办学审批权，10月取消了由省级教育行政部门负责实施的高职学校赴境外举办专科教育或非学历高等教育审批权，11月教育部废止了《办法》。《指南》对比《办法》，从按隶属关系报送材料给教育行政部门审批，到简化报告材料并实行备案制，充分体现了国家教育行政部门对境外办学 “放管服”的指导思想，为各类学校境外办学提供了充分的自主发展空间。

（四）《指南》体现了“法治、主权、安全、利益”精神

《办法》第四条：……符合中国的相关规定，遵守所在国家的法律、法规，……独立承担相应的法律责任。

《指南》第六条：……不得违反中国法律，不得损害中国主权、安全和社会公共利益。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开启了中国法治新时代。[3]依法治教，强化教育主权意识、国家安全意识，保护社会公共利益，应当成为中国高职教育在新时期发展成熟的显著标志。相较于《办法》，《指南》更加突出和强调了境外办学必须依法办学的基本原则，充分体现了境外办学应当秉持的“法治、主权、安全、利益”精神。

（五）《指南》强调对“教育需求”的可行性分析

《指南》第十条：分析……经济社会发展对人才的需求；第十一条：……分析“一带一路”建设的人才需求。

开展“教育供给侧和需求侧”的双向可行性分析，是高职学校实施“境外办学”的逻辑起点。当前高职学校境外办学中遇到的难题和障碍，追根溯源，很大程度上是没有做好对“教育需求与供给”的可行性分析，市场调研不足，境外办学的“职业教育产品”在当地教育市场的适应性差、匹配度低。因此，做好“教育供给与需求”的可行性分析是高职学校开展境外办学实践的首要任务。

（六）《指南》要求更强的“办学能力”

《办法》第五条：优先举办具有中国高等教育比较优势或者特色的学科……。

《指南》第十三条：分析资金筹措和管理能力、教育教学能力、行政管理能力、风险防控能力。第十四条：结合境外人才需求……，选择优势学科和专业开展境外办学。

只有打造出具有中国特色、国际比较优势的教育教学资源，高职学校才具备“走出去”的专业实力，符合境外教育市场的准入标准，这不仅考验高职学校对教育教学资源的汇集、提炼和整合的能力，更考验高职学校在财务、行政、教务、风控等方面的跨国境院校综合治理能力，而这些恰恰是目前我国高职学校暴露出的最明显的境外办学的能力短板。《指南》对这些业务板块提出的工作要求定位准确、指引清晰，高职学校应当直面痛点和难点，努力提升境外办学综合治理水平。

（七）《指南》要求更稳的“办学环境”

《指南》第十五条：分析……法律政策环境，了解相关法律法规……。第十六条：分析了解拟办学所在地法治环境、劳工政策……制度；选择政局稳定、法制相对健全……境外办学目的地。第十七条：选择……政策体系较为健全，教育成熟度……国家和地区作为办学目的地。

落实《指南》的指导意见，无疑要求高职学校一方面要配备专业化、国际化程度较高的法务合规团队和财务管理团队；另一方面要慎重选择境外办学合作的国家和地区。当前，大多数高职学校在法务合规团队和财务管理团队建设方面均能力不足；高职学校境外办学的主战场在“一带一路”沿线，相当部分国家和地区的法治环境和市场条件与西欧及北美国家相比有较大的差距，境外办学市场准入条件更加复杂、严苛。既要顺利进入境外办学市场，又要按照境外教育市场规律办事，保证“办学环境”的健康和稳定，这就要求高职学校境外办学的前期准备工作一定要稳健、扎实，在学习与实践、总结与提高中步步推进。

三、《指南》内容解读与理解

（一）《指南》第八节：办学场所要求

第二十七条：独立办学……统筹好土地购置、校舍建设等固定投资规模……。

独立开展境外办学的高职学校如果可以出资在境外购买土地、教学仪器设备等建设办学场所，无疑是一项重大突破。但对于公办高职学校占绝对数量的职业教育境外办学群体，其办学经费的主体为财政拨款，如何突破现有国家和地方相关政策法规条文的限制在境外使用财政资金用于经营性活动，如何解决国有资产在境外投资的保值、增值及风险防控，如何接受国家对境外资产的审计监察，等等，这些可能是高职学校在实施境外办学中普遍遇到的政策“雷区”，目前境外办学遇到的瓶颈问题也多集中于此，在“上位法”缺失的情况下，如何有效破解这些问题的确迫在眉睫。

（二）《指南》第十一节：录取标准要求

第三十二条：独立办学时，境外公民錄取标准应不低于境外办学者对来华留学生的招生要求……。中国公民：应参加……考试，并基本达到境外办学者招收国内就读学生的要求。

从《指南》第三十二条我们可以认为，中国公民在境外申请就读由中国高职学校举办的境外办学项目，其录取标准可以“基本”而不用严格参照执行中国高职学校国内学生录取标准，这在一定程度上为国内高考/考研失利的学生提供了新的入学渠道，以一种全新的“职教留学”方式在境外享受中国高质量的职业教育产品服务，也很有可能在未来形成一种新的跨国（境）教育模式和学生群体。

（三）《指南》第三十五条：意识形态安全保障要求

第三十五条：……对教材内容负审查责任，……不得存在反华或对华不友好的内容……。

意识形态安全是国家安全的核心构件。当前，粤港澳大湾区建设已经上升为国家战略，全力 “打造教育和人才高地，支持大湾区建设国际教育示范区”[4]。但是，面对几年来香港特别行政区的特殊社会形势，教育界都在反思教材意识形态指引和检查缺失造成的严重后果，这足以提醒高职学校在实施境外办学时要加强对境外教材的审查工作，尤其在容易出现监管真空的网络教学资源领域，凡选必审，保障意识形态安全，确保培养“知华 友华 爱华 赞华”的优秀人才。

（四）《指南》第三十六条：明确境外办学的科研目标要求

第三十六条：明确……科研目标……计划，建设科研平台……。

境外办学的重中之重是实施好教学工作，不断提高人才培养质量。但是，科研对教研的反哺作用是保障成功实践高职学校境外办学的重要推动力。“教学基于科研，科研包容在教学之中，科研服务于教学”[5]，《指南》对境外办学提出了科研目标，是非常具有前瞻性和建设性的指导意见。

（五）《指南》第四十三条：新增校友网络建设要求

第四十三条：建立健全境外办学校友联络机制……支持校友建功立业……鼓励校友回馈母校。

高职学校天然就具备“注重校友资源”的发展基因，一直以来也是高职学校的办学特色和办学实力的体现。新时期，越来越多的国家和地区积极响应中国提出的“一带一路”倡议，主动参与“一带一路”建设。随着境外办学规模的不断扩大，校友资源对进一步提升境外办学规模与质量的重要性和影响力日益凸显，在境外办学过程中注重培养“知华 友华 爱华 赞华”的国际力量，建立健全境外办学校友联络体制机制，整合校友资源正在成为中国高职学校在实施境外办学中的新使命和新任务。

（六）《指南》第十五节，教学评估要求

第四十五条：参照中国政府……教育质量要求……制定评估指标体系和程序。第四十六条：可引入第三方评估机构开展评估活动。接受中国政府教育行政部门的评估。

《指南》发布以来，得到了各级教育行政部门和高职学校的支持和欢迎，将对提升高职学校境外办学质量和办学效益发挥积极作用。《指南》既是指导高职学校实施境外办学的业务指南，也可以视为对高职学校境外办学开展第三方评价的指标体系和操作标准。其实，完全可以把《指南》的主体部分看成一个完整的境外办学评价指标体系，可以梳理出3个一级指标、14个二级指标和若干观测点，如表1所示。“以评促建，以评促改，以评促管，评建结合，重在建设”的评建方针同样适用于对境外办学的评价。

（七）《指南》第四十九条：组织管理要求

第四十九条：……共同组建境外办学联合管理委员会，……中方组成人员不得少于1/2。

五十二条：建立与出入境管理规定相配套的校内境外办学出入境管理办法……。

《指南》对境外办学组织管理的要求与中外合作办学项目/机构的要求完全一致，充分体现了境外办学中中国高校的办学主权。但是，在确保管理人员和教师能够顺利出国完成管理与教学任务的环节，却是公办高职学校面临的一大瓶颈。这里既有地方行政部门对现行政策制度执行不到位、實际管控过严的问题，也有高职学校自身配套政策措施落实不力的问题，造成管理和教学人员出国（境）申请报批周期过长、在境外停留时间受限、无法办理多次入境签证等困难。这类由于政策执行偏差和政策供给不力造成的问题，应当由国家教育行政部门出台专门的政策予以解决，在这方面，《指南》能够发挥的作用非常有限。

（八）《指南》第五章第十七节：财务与资产管理要求

第五十四条：积极吸引海外民间资本投资办学，稳妥利用贷款和资本市场融资渠道增加办学经费。第五十八条：配备……财务管理人才。第五十九条：制定管理办法，开展国有资产……日常监督检查工作……提高资产利用率。

《指南》首次对境外办学的财务与资产管理提出了明确要求。“利用贷款和资本市场融资渠道增加办学经费”的建议非常超前。我们知道，已经进入“提质增效”成熟发展阶段的高职中外合作办学，以英国、澳大利亚、德国等国外合作伙伴为例，也主要采用“软性”教育资源的输出方式，很少在中国的合作办学项目/机构中进行实体化投资建设，在中国当地贷款融资的案例更是少之又少。国外高校的办学自主权较之当下中国高职学校更高，中国高职学校在尝试新方式的同时是否有能力抵御潜在的风险，学校党政主要领导是否有意愿承担风险？

长期以来，高职学校的法务、财务管理团队的国际化运营能力普遍偏弱，对境外法律环境、劳工政策、税收政策、审计制度、外汇管理制度等情况的掌握非常有限，《指南》中对高职学校国际化的法务、财务专才队伍建设提出了具体要求，指出了高职学校专业化、国际化行政管理团队建设的痛点，提醒高职学校专业化、国际化行政管理团队建设是化解境外办学风险、提升办学效益的重要保证，必须引起足够重视。

四、结语

高职学校境外办学是中国高等教育对外开放事业的重要组成部分，是新时期中国高等职业教育走近世界教育中心的重要推动力量。随着《高等学校境外办学指南》及国别指南的陆续发布，高职学校境外办学正迎来国家政策大力支持和科学规范的大好发展机遇期。在《指南》的指导下，高职学校必须把握和尊重境外办学发展规律，将境外办学的法制化、规范化和标准化建设工作摆在首位，进一步提升对优质教育教学资源的汇集、提炼和整合能力，继续发挥自身“校企合作 产教融合 服务产业”的体制机制优势，全链条提升境外办学质量；重视和加强以“一带一路”沿线国家和地区为代表的区域研究，形成一系列可供各级行政主管部门和高职学校群体参考和发挥示范作用的理论与实践研究成果；“掌握当前全球化教育市场的竞争规则”[6]，培养一支专业化、国际化程度较高，熟悉境内外政策法规、金融财务、风险防控的法务财务管理团队，不断提升在全球化教育市场的竞争能力。

境外办学作为一种升级版的中外合作办学形式，是一场对中方学校在组织与管理、教育教学运行、质量保障、财务/法务管理、服务跨国/区域发展需要等方面综合办学实力的实战性检验，高职学校承担着比开展国内中外合作办学活动更重的责任、义务与风险，其影响和效果也更为深远。面对新的机遇和挑战，高职学校要实现其境外办学目标，必须在依法办学的前提下，在国家教育行政部门的指导和支持下，在打造境外办学治理体系和创新办学模式上实现突破。新时期，国家和地方教育行政部门应当在继续执行“放管服”管理模式的同时，以《高等学校境外办学指南》为基础，根据实际情况制定并出台有关高校境外办学的政策指导性文件，理顺部门关系，建立国家与地方协调机制，帮助高职学校破解境外办学实施中的政策性瓶颈问题，多方协同推进，“形成支持和推动境外办学的合力”[7]。

参考文献：

[1]蒋凯，夏红卫.高校境外办学的瓶颈问题与应对策略[J].江苏高教，2019（11）：18-24.

[2]李淑艳.我国高校境外办学：特点、问题与推进策略[J].高校教育管理，2019（1）：98-103.

[3]开启法治中国新时代——以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国纪实[EB/OL].中国日报网.[2019-10-22].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1648047888284391528&wfr=spider& for=pc.

[4]中共中央，国务院.粤港澳大湾区发展规划纲要[EB/OL].[2019-02-18]. http：//www.gov.cn/gongbao/content /2019/content_5370836.htm.

[5]黄凯.科研反哺教学促进学生创新能力培养的研究与实践[J].高校论坛，2018（21）：10-11.

[6]鄢晓.我国高校境外办学的动因分析和对策建议[J].高校教育管理，2016（3）：66-70.

[7]郭强，赵凤波.“一带一路”战略下的中俄跨境高等教育[J].中国高教研究，2017（7）：56-61.

[基金项目：本文系广东省教育科学“十三五规划”2020年度课题“‘一带一路背景下高职院校来华留学生培养、管理与服务体系构建的研究与实践”（项目编号：2020GXJK246，主持人侯松）的部分研究成果。]

责任编辑何丽华