国外远程检查监管经验研究及我市远程检查制度的探索与实践

王佳静 于玲莉 陈一飞 曹萌

摘 要 突发公共卫生事件频发导致现场检查工作无法正常开展，给各国药品监管部门带来了新的挑战。远程检查作为一种替代方法，逐渐成为了各国着重考虑的检查模式之一。为确保特殊时期本市药品检查工作的正常有序开展，本文调研了全球各先进监管部门的远程检查开展情况及经验做法，从我国国情及研发生产实际情况出发，探索形成了一套有针对性的远程检查模式，初步制定了相关制度，希望在不断总结实践经验的基础上，让该新型监管模式在未来各类技术监管中发挥更有价值的作用。

关键词 突发公共卫生事件 远程检查 药品监管

中图分类号：R951 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2023）09-0071-05

引用本文 王佳静， 于玲莉， 陈一飞， 等. 国外远程检查监管经验研究及我市远程检查制度的探索与实践[J]. 上海医药， 2023， 44（9）： 71-75.

Research on foreign experience in remote inspection supervision and the exploration and practice of remote inspection system in Shanghai

WANG Jiajing， YU Linli， CHEN Yifei， CAO Meng

（Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China）

ABSTRACT The frequent occurrence of public health events in recent years and the various constraints have made it impossible to carry out some of the on-site inspections， which have posed new requirements and challenges for national drug regulation， and the remote inspection mode has become one of the ways that regulators are focusing on. In order to ensure that the drug supervision and inspection work in Shanghai can be properly carried out， this paper investigates the global drug remote inspection supervision modes and methods， explores the mode of conducting remote inspection from the perspective of Chinas national conditions and the actual situation of research and development and production， initially formulates the relevant system and summarizes practical experience， with a view to exploring this new regulatory tool to play a more meaningful and valuable role in various future technical regulations on the basis of continuously summarizing practical experience.

KEY WORDS public health emergency； remote inspection； drug regulation

1 全球遠程检查监管概况

近年来突发公共安全卫生事件频发，对全球经济及人类社会造成巨大影响。人员流动、人员安全等各种制约因素导致检查员可能无法开展现场检查工作。为此，各国监管机构都在探索高效可行的监管方式，采用远程检查代替现场检查就成为监管部门主要考虑的方式之一。

1.1 远程检查命名及定义

不同国家或地区对于远程检查各有不同的命名。FDA称之为远程监管评估（remote regulatory assessment， RRA）[1]或远程评价（remote evaluation）[2]，欧盟称之为远程评估（distant assessment）[3]，而我国则称之为非现场检查[4]。目前对于远程检查的定义亦无统一描述，但根据各国各地区所发布的指南分析，远程检查主要指检查员未亲自到场、需要依赖一定的互联网技术手段，即通过远程沟通、文件检查、视频共享等方式实施的检查。

1.2 全球远程检查监管的制度

药品远程检查并非新鲜事物，2009年法国国家药品与健康产品安全局（Agency for Medicines and Health Products Safety， ANSM）实施了全球首例远程检查[5]，但当时法国监管当局乃至全球范围内的监管部门尚未出台针对性的指导原则。

近年来，为了应对新冠疫情等公共卫生紧急事件对正常医药生产及监管工作的影响，各国药品监管机构都在积极寻求可能的解决方案。美国、欧盟、英国、加拿大及日本等药品监管发达国家或地区迅速编制并发布了各类远程检查技术监管指导文件（表1）。从数量上看，美国FDA发布的文件最多，其次分别是欧洲药品管理局（European Medicines Agency， EMA）和英国药品和健康产品管理局（Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency， MHRA）、日本独立行政法人医药品医疗器械综合机构（Pharmaceuticals and Medical Devices Agency， PMDA）及澳大利亚药品管理局（Therapeutic Goods Administration， TGA），这些文件基本覆盖了药品全生命周期实施远程监管技术要求。从时间上看，自疫情爆发以来，最先作出反应并制定指南的是MHRA。从指南制定的过程来说，EMA和FDA采取较为循序渐进的方式，先了解企业对于远程监管的期望，随后开展与业界的沟通，最后制定并发布有针对性的指南。

2 全球远程检查实施的概况

2020年3月，随着欧洲各国相继实行旅行禁令开始，欧洲范围内的检查数量呈明显下降趋势，欧盟开始积极采用远程检查作为替代的监管方式。2020年底，远程检查已经被普遍执行，占到总检查数量的1/4～1/3以上[5]，成为现场检查方式的重要补充。

2020年11月，我国首次对日本和印度的境外生产场地实施了非现场检查。在正式检查之前，由国家食品药品审核查验中心成立了境外非现场检查研究工作组，启动各项检查机制和制度研究工作，制定了《进口药品生产企业非现场检查工作程序》等内部文件。据报道，非现场检查期间每天与境外生产企业进行视频沟通，并对品种生产线和分析实验室进行在线检查，每个检查组平均检查文件、视频材料约600份。

3 远程检查的优势及劣势

远程检查在时间及人力资源利用等方面具有高效性和灵活性。检查员无需花费大量时间亲临现场，只需在固定时间内进行网络连线；可以借助网络技术迅速在各个检查场景及项目中灵活切换，人力资源利用效率将得到有效提升，并可降低现场检查对正常生产活动的影响。

远程检查虽具有某些方面的优势，但作为新型检查方式，大部分监管机构仍处于尝试阶段，仍然存在一定的潜在风险。如由于需要完全依赖外部视频通讯设备，导致检查员对被检查对象缺乏直观感受，无法通过检查对象的肢体语言获取额外信息；无法通过气味或声音发现异常情况；无法对诸如天花板、生产设备管道等区域进行快速全面检查；无法及时获取非电子化的数据等。由于放置大量大型检测设备的房间、冷库及稳定性样品存放室、放置空调水系统的技术夹层等区域往往会对电信号的传输造成干扰，从而降低远程检查的效果。此外，远程检查在一定程度上由企业主导，可能存在所提供的材料在倾向性或诱导性等诚信方面的风险。

4 本市开展远程检查制度的探索及实践

4.1 制度探索的目标

为了保障民众用药安全，保证本市药品技术监管工作的不断不乱，服务生物医药产业的健康发展，上海药品审评核查中心（以下简称“中心”）通过探索创新监管方式，在突发公共卫生事件发生时，一方面减轻企业防疫负担，降低监管人员的暴露风险；另一方面推进政府服务便利化，提高审评核查效率化，为创新检查工作模式提供经验。

4.2 远程检查制度的主要内容

中心基于风险监管的原则，采用“依申请、先评估、同标准”的监管思路探索建立远程检查制度。在汇总分析全球各监管机构关于药品远程检查技术要求的基础上，结合国内药品法律法规要求及药品检查的实际情况，探索制定了中心远程检查相关工作制度（以下简称“制度”）。

该制度主要包括开展远程检查的前提条件、适用范围和情形、申请远程检查的条件和适用性评估、检查工作程序、风险控制要求和措施等内容。制度提出，远程检查依申请开展，检查组在检查前对申请人所提交的风险自评估报告进行确认，并与申请人其就远程检查相关资料准备、视频会议安排、签字盖章形式和流程等事项进行沟通。远程检查期间，涉及企业确认的文书应当场签字，检查后将原件及时邮寄至中心。检查组在检查中发现存在严重药品质量安全风险的，将要求申请人/被检查单位立即采取控制措施，将发现的问题立即通报中心及上级监管部门。另外，根据相关规定或综合评定意见，结合检查情况和风险管理要求，如确有必要进一步开展现场检查的，中心可派出检查组赴被检查单位开展现场检查，最终技术审评结论以现场检查为准。

4.3 本市开展远程检查制度的实践情况

在该制度试点期间，远程检查主要针对“B类”药品生产（委托他人生产）许可检查。自2022年3—7月开展试点以来，中心利用线上通讯工具，已顺利完成多家“B类”生产许可检查。在基于风险及包容审慎的原则下，又将远程检查推广至生产（“C类”受托生产企业的生产许可及GMP符合性检查）、流通（经营许可申请检查）及临床领域（临床专业备案的首次监督检查）。实践证明探索制定的远程检查制度具有充分可行性，在符合公共卫生应急政策的前提下，达到了既严守法规底线，又有效提升技术审评检查效率的目的。

5 对本市推进远程检查工作的启示

5.1 远程检查的概念、适用范围和实施程序有待深入探讨

根据远程检查的内涵，境外各监管机构均未采用“inspection”。FDA给出的解释是RRA由于不符合《联邦食品、药品和化妆品法案》（Federal Food， Drug， and Cosmetic Act， FD&C）第704节规定的“检查”的法定要求，故不被认为是一种检查行为，故完成RRA后FDA并不会发布483表，只会出具一份RRA观察项的书面清单，对观察到的可能违反FDA法律情况和/或做法进行详细的描述和讨论。另一方面，根据前文分析的远程检查限制因素，FDA始终强调并对这种检查形式保持审慎态度。在实施检查前需要进行风险评估，只有风险相对较低的品种才可以远程方式开展。对于被纳入突破性疗法的药物（包括再生医疗产品以及前沿治疗产品）、用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物、针对因不良反应被召回的药物以及针对新冠疫情药物的检查，FDA均认为不适宜采用“完全”的远程检查方式，而应采取推迟或者是现场和远程检查相结合的检查方式[22]。反观我国，目前对于远程检查这种形式，并没有一个明确的定义、适用范围和操作程序的规定，某种程度上容易导致监管部门自身或者被监管方基于各自立场的不同解读，以及不同监管机构之间实施程度上的不一致。

FDA 2022年7月22日发布的《远程监管评估问答指南草案》（Conducting Remote Regulatory Assessments Questions and Answers Guidance for Industry）被认为很有可能替代其2021年4月发布的远程检查指南《COVID-19期间药品生产设施和生物研究监测设施的远程交互式评估行业指南》（Remote Interactive Evaluations of Drug Manufacturing and Bioresearch Monitoring Facilities During the COVID-19 Public Health Emergency： Guidance for Industry）。在這份指南草案中FDA明确了RRA的概念、适用范围、开展条件、可能包括的内容、以及具体实施程序等。因此，全球先进监管机构的监管经验对我们国家的相关工作具有很好的借鉴意义。

5.2 信息技術对于实施远程检查至关重要

为了使检查得以顺利开展，被检单位及监管机构的信息部门需要在检查前选择合适的硬件及软件，完成云端服务器的登录、上传及下载文件的授权工作，确保文件在传输过程中的安全性和数据传输性能。由此可见，信息技术对于远程检查的重要性。以EMA为例，已建立了成熟的eudralink平台用于远程检查数据的上传及下载[11]，为检查员配备了一系列开展虚拟检查的可移动、可穿戴设备。可以说完备而可靠的信息技术保障是远程检查有效开展的重要保障基础。而我国目前基于远程检查的信息技术手段相对比较单一，没有一套基于药品检查评估方向的专业信息技术软件作为保障，大部分还是基于通用性的商用信息软件开展远程检查，在数据安全性保密性和及时性上，都存在一定的问题。

6 未来远程检查的作用

虽然目前远程检查存在一定的潜在风险和法规上的客观制约因素，但各国药品监管机构在其技术监管文件、具体实施措施、各利益相关方考量等方面均做出了很多有益探索。我们也看到了这种检查方式在未来检查工作中的一些可能性，比如基于风险和信息保障的监管资源节约；提高低风险检查项目的监管效率；检查前的有效信息收集以确保现场检查顺利开展；及时评估检查后预防和纠正措施的有效实施情况；缩短不必要的交通和时间成本等。或许这种检查方式会成为今后监管机构检查手段的一个重要发展方向，如在原料药生产监督系统中发挥作用等。为了未来更合理地利用好这种新型检查方式，我们需要建立起有效的信息化平台，保证数据的合规性和安全性，此外还需要继续深入研究，制定更为细化的检查操作和风险防控措施，通过不断总结实践和全程监控，使其不仅能够在公共卫生事件等紧急情况中被更为合理有效地使用，还能根据其特殊优势在其他检查或评估工作中发挥更大作用，在保证监管效果的同时，更好地为产业发展提供技术保障。

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