现阶段青海农村社会治理主要做法、存在问题及对策建议

才项多杰 靳艳娥

党的十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，中共青海省委十三届八次全会提出推进地方治理制度创新和治理能力建设的意见。在此基础上，青海各州县（市）结合各地实际，积极探索、创新推进农业地区社会治理路径，实现社会治理从粗放到精细的根本性转变，取得了良好的治理成效。

党中央实施乡村振兴伟大战略以来，青海省结合实际，积极探索、创新推进农村社会治理，实现农村精美治理取得了良好的治理成效。为全面总结青海省农业区社会治理的基本做法，课题组先后前往贵德县、共和县、尖扎县、循化县等具有代表性的农业区开展调研，通过梳理其基本做法、主要成效以及存在的问题，提出具有可操作性的意见建议，以期为省委、省政府提供决策依据。

青海农村社会治理的主要做法及成效

党的十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，中共青海省委十三届八次全会提出推进地方治理制度创新和治理能力建设的意见。在此基础上，青海各州县（市）结合各地实际，积极探索、创新推进农业地区社会治理路径。

由于地理环境、基础设施、公民素质及社会发展程度等方面的差异，相比于青海涉藏牧业区社会治理，青海农业区社会治理不仅具有与其相同的共性特點，而且也呈现出不同的个性特点，主要表现在做法和成效两个方面。

（一）党建引领，推动形成社会治理新局面

党组织要在发挥治理优势的情况下，凭借党组织的政治权威和群众基础，通过创新治理机制、增强治理能力、提升治理技术等方式，推动社会治理由传统垂直型行政管理走向网络型多元化、多样化的治理共同体。①并通过“基层党建+社会治理”体系建设，把党的政治优势和组织优势转化为农村社会治理效能优势，将基层党建与网格化管理结合起来，把支部建在网格上。在各类农业合作组织、集体经济组织、居民小区、楼院中分设党支部，发挥基层党组织的政治引领、组织引领、能力引领和作风引领。持续整顿软弱涣散基层党组织，着力解决了一些村“两委”干部年龄结构老化、文化程度偏低、思想观念保守等问题。结合巩固拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，引导和纠正农村、社区党员的双重信仰问题，打造以村“两委”（社区党支部）引领基层党建工作，支部党员与村（居）民共同参与农村治理的新局面。

（二）政府主导，实现联动高效的政府负责制

在“新的社会治理格局中，党委领导是根本，政府主导是关键，社会协同是依托，公众参与是基础。多元社会主体合作共治，是社会治理走向现代化的重要标志。”②积极发挥政府主导作用，全面强化政府社会治理和公共服务职能，加强法治政府建设，践行依法行政。完善社会治理相关部门之间的信息互通、资源共享、工作联动的协调机制。进一步健全统筹联动体系，构建州级统筹主导、县级组织实施、乡镇抓好落实、村社落地生根的上下联动机制，形成联动、融合、集约、高效的政府负责制。全面落实县级领导联村、乡镇领导包村、第一书记驻村、县直单位结对一个村的“四个一”工作制度，提升基层政府工作能力，实现农村社会的有效治理。

（三）强化治理，确保社会大局和谐稳定

正确区分两类不同性质矛盾，深入开展“两反四防”，严厉打击涉藏违法犯罪，持续开展重点乡镇综合整治。高举法治大旗，结合“扫黑除恶”专项斗争，依法严厉打击干预行政司法村务、插手矛盾、阻挠重点工程建设、赌博、高利放贷等违法犯罪行为。加强县乡村三级人民调解组织，践行“枫桥经验”，优化人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”机制，建立并发挥“诉前调解中心”效能。积极创建平安边界，注重毗邻县、乡、村之间的睦邻友好，最大限度将草山地界矛盾纠纷消除在萌芽状态。创新虫草采挖期维稳工作方式，推行“单双日”轮流采挖制，实行“一人一票、凭票采挖”。

（四）拓展渠道，完善公众参与的社会协同机制

积极培育政府组织、社区组织、经济组织、社会中介组织以及居民之间建立民主协商的对话机制，动员群众参与社会治理，明确社会治理“人人有份、人人有责、人人尽责”。推广“百姓说事”“乡贤参事”“民情恳谈”“百姓随手拍”“12345电话热线”等做法，使社会治理接受广大人民群众的评判和监督，鼓励人人都做网格员、监管员。尊重群众的知情权、参与权、表达权和监督权，形成民主、协同、合作、共赢的利益共同体，基本实现了风险共担、利益共享、互惠互利的社会协同机制。

（五）“四治融合”，激发基层治理活力

围绕完善社会治理制度体系，加快各州县自治条例修订工作。持续推进法律“七进”，落实“谁执法谁普法”责任制，不断完善分业、分类、分众法治宣传教育体制机制。增强基本公共法律服务供给能力，全面落实法律援助和“一村一法律顾问”制度，扎实推行“以案释法”，发挥法治的保障作用；大力弘扬社会主义核心价值观，通过教育引导、实践养成、制度保障，把社会主义核心价值观融入社会治理各方面、全过程。

弘扬优秀传统文化的滋养作用，挖掘和运用孝老爱亲、邻里和睦、保护生态等传统村落文化资源，做好与时代精神的衔接与转化。

发挥身边榜样的示范带动作用，通过多种形式表彰先进、选树典型，强力推进移风易俗，发挥德治的先导作用；健全完善村级事务决策、执行、监督等机制和党组织领导下的妇女、青年、治保会、调委会等群众自治组织，充分发挥党组织和各类自治组织在组织动员群众、协调利益关系、化解矛盾纠纷中的重要作用。引导村级组织、寺院修订完善村规民约、寺规僧约，增强其针对性和执行力。因地制宜建立议事协商载体，逐步形成群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的良好局面，有效发挥自治的基础作用；按照省委关于不同层级综治中心功能定位的要求，推进州县乡村四级综治中心建设，抓牢城乡网格化管理和社会治理信息化建设两个重点，建成了一站式社会治理联动平台。按照标准化建设、实体化运转的要求，严格执行综治中心项目建设规划，健全工作制度，各地综治中心建设基本完成。

依托“雪亮工程”“智慧城市”建设，推动大数据、人工智能等现代科技与社会治理深度融合，初步形成“网格化+信息化”的智治型社会治理模式，发挥智治的支撑作用。

（六）依法加强宗教事务治理，构建积极健康和顺的宗教关系

以新修订的《宗教事务条例》为基础，采取多种形式将条例的具体要求落实到宗教工作中，引导宗教与社会主义社会相适应。果断处置宗教领域违规违法活动，进一步明确住建、市监、民政、文旅、税务等部门在宗教事务方面的执法责任，整合执法力量，推进联合执法，规范宗教活动，保证宗教健康发展。

持续深化宗教团体的法制宣传教育实践活动，广泛开展“四史教育”、民族团结进步、宗教政策法规、社会主义法治、财税监管等宣传教育活动。深入开展藏传佛教寺院“教风年”建设活动和伊斯兰教“团结开寺”行动，创建“五好”和谐寺院与培育“五爱”宗教人员。建立了以民宗部门、财政局牵头，各相关部门为成员的藏传佛教寺院财税监管协调机制，明确了各部门职责，推动寺院财务监管工作趋于规范化和制度化。

持续完善“三种管理模式”，实现动态调整的常态化管理。坚持“一寺一策、一僧一档”，制定完善了寺院工作应急预案，注重发挥好寺管干部和驻寺工作组的作用，全面加强“五位一体”管理模式。嚴格宗教活动的审批管理，对各类佛事活动实行“先批后办、备案登记”。

青海农村社会治理中存在的问题

（一）户籍与土地制度改革深化不够

一是2014年我国进行户籍制度改革之后，青海农村部分农转非户籍人口，因不了解非农业户口所享有的权利和承担的义务，以及收入较低导致无力缴纳养老、失业、医疗等保险费用，无法享受非农户口的各种保障，又因户籍性质变更而不能享受农业户口的相关福利和保障。

二是由于生态移民、库区移民、易地搬迁、扶贫搬迁中存在户籍不随人迁的现象，农村户籍人口迁移到新居住地后，户口依旧留在原乡镇所在地，造成迁移人口办事难，现居乡镇、社区又无法对其进行有效管理，形成管理漏洞。

三是宗教活动场所土地尚未确权，寺院内部建设需经过层层审批，程序繁琐，导致一方面增加了政府相关职能部门的工作压力和不必要的财政支出，另一方面限制了寺院内部自主发展的空间。同时寺产不确权易导致草场、林场、土地等资源纠纷。

四是农村土地普遍存在流转较难，撂荒现象较多。同时移民新居点新增人口耕地无保障、宅基地审批较难，库区移民、易地搬迁、生态移民迁移到新居点以后，原居民的土地、草场被占用，且得不到相应补偿，导致群众上访、闹防、缠访。

（二）基层组织建设有待加强

一是村“两委”班子换届以后，依旧存在班子成员年龄结构老化、性别比例失调、文化程度不高、干事创业能力不足等问题，导致目前村务运行难度较大。

二是基层党员教育工作相对滞后，因环境所限，农村党员的政治培训、业务培训力度不足，尚未搭建全省范围内村级两委班子交流、沟通平台。

三是村霸、宗族势力和宗教势力侵蚀基层政权、干预村级事务、侵害群众生命财产利益，影响社会稳定的现象还未完全根除。

四是社区普遍存办公场所拥挤、人员短缺、工作繁杂、待遇偏低等问题，此外还要完成行业部门的问卷、调查，以及应付各类检查、抽查、创卫、评比、达标等工作。

（三）矛盾纠纷存量与增量并存

一是个别地方传统上长期存在的地界矛盾、人地矛盾、水地矛盾等纠纷尚无法得到有效解决，影响乡风文明和村邻关系。

二是农民工工资拖欠问题较严重，追讨机构权责不明，部门联动的机制还没有形成，工资拖欠的源头治理能力有待提升。

三是电信诈骗类刑事案件，打架斗殴类行政案件，无合同或未达成协议、口头协议违约的经济类案件较多。

四是随着经济社会的不断发展，农村吸毒现象亦呈上升趋势，由吸毒而对个人身心健康、家庭以及社会治安的危害成为矛盾问题的新增量。

（四）信息化建设存在“短板”

一是中央政法委要求综治平台的建设必须包括“9+X”模块，但各地在开发过程中以招标形式自行建设，由于研发公司的不同，导致出现平台标准各异、上下级之间信息对接难、权责分配不明细等问题。

二是各地综治中心对网格员配备的信息采集手段各有不同，其中有配备专业移动客户端的，有在网格员个人手机上安装综治平台APP的，还有因综治中心建设滞后，由网格员电话上报信息的。后两种信息报送方式都有泄密和安全隐患。此外，个别地方网格员报酬仍无保障，由此产生的通讯费用依旧由网格员个人承担，无法调动网格员的工作积极性。

三是“雪亮工程”覆盖和后期运维普遍存在财力紧张的问题。

四是村“两委”班子成员普遍计算机操作能力弱，又无计算机专门人员，村级经费用于打字复印的开支较大，致使支付必要的事务性工作经费受到限制。

五是行业信息资源共享存在壁垒，掌握更多社会治理相关信息数据较难。

（五）依法治理仍有“弱项”

一是普法宣传工作没有完全到村到户，宣传效果还未深入人心。社会治理领域的地方立法还没做到全覆盖，群众学法、守法、用法及“一村一法律顾问”的意识和作用仍需进一步提升。

二是个别地方，特别是在偏远地区和脑山地区还存在“习惯法”替代国家法律法规的现象，法律“十进”和“以案释法”等依法治理工作进展比较缓慢。

三是在乡村振兴推进过程中，对于农村的土地征用、征地补偿，半农半牧区的草山地界、荒地归属、生态保护，城镇社区的物业管理、棚户区改造等方面依然存在制度执行不到位，化解矛盾纠纷不彻底等弱项。

（六）社会组织参与治理仍较滞后

社会组织是国家治理体系的有机组成部分，对弥补政权治理资源不足，灵活推动社会治理、提供社会服务方面具有重要的作用。③但青海省涉藏地区的社会组织大多存在自身发育不成熟、体制机制不健全等问题，参与社会治理的作用还未完全凸显出来。

一是涉藏地区的大多数社会组织缺乏法律层面的合法身份，亦无相应的政策法规支持，在社会治理体系中还无法成为政府的“减压阀”和人民群众的“润滑器”，发挥群众与政府桥梁作用仍有一定差距。

二是社会组织大多隶属政府管控或依赖政府财政拨款才能维持生存，行政化色彩较浓，加之自身缺乏自主性、独立性和权威性，社会认可度和群众积极参与度不高，在社会治理中很难大显身手。

三是社会组织的非盈利性和公益性是参与社会治理的一大优势，然而青海省涉藏地区的社会组织和民间团体往往存在员工薪资待遇偏低、财务信息不透明、收支账目混乱以及挪用公款消费等现象，导致社会公信力较差，缺乏吸引精英和高端人才的竞争力，在社会治理中很难为公众提供优质满意的服务。

进一步推进青海农村社会治理对策建议

（一）推进户籍制度改革和农村土地有序流转

一是切实推行居住证制度，保证农转非户籍人口充分享受义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房等城镇基本公共服务保障。

二是针对户籍不随人迁的问题，建议迁出地和迁入地乡镇人民政府、派出所达成协议，由迁出地人民政府和派出所派出专人在迁入地办公，对移民进行管理和提供服务，并配合迁入地人民政府和派出所、社区、村（居）民委员会对移民进行管理。

三是鉴于宗教活动场所土地尚未确权的情况，严明农村土地管理制度，将自行建设宗教设施或宗教活动点等事务纳入依法管理范围，规范村社、寺庙集体土地的使用，并着手推进寺庙土地确权工作。

四是针对农村土地撂荒问题，建议乡（镇）政府因地制宜，为村民搭建土地依法有序流转的平台，并积极寻求更多流转途径、对象，提供更好服务；依托乡村振兴，坚持规划先行的原则，统筹保障移民新增户的耕地、宅基地等基本权益；充分考虑原居民在支持国家战略和建设方面做出的让步和贡献，应给予其与移民同等的待遇。

（二）加强基层组织建设

一是积极吸纳年轻党员，培养村“两委”班子储备力量，建议在村“两委”班子成员薪酬待遇上比照目前增设的学历报酬，将年龄优势也列入增设范畴，吸引年轻有为、学历层次高、干事闯劲足的人进入村“两委”班子。

二是利用新媒介搭建省、州、县、乡各级层面的“两委”班子成员的交流互动平台，同时加强培训力度，特别是要将计算机办公软件应用纳入培训课程。

三是优化升级社区办公场所，提供更加便利的服务条件，为工作人员提供适宜的工作环境，政府购买服务项目向社区倾斜，切实提高社区工作人员待遇和实现基层减负，使社区工作回归到管理和服务的主责主业上。

四是针对青海农村多处于全民信教地区，基层组织建设具有一定的特殊性，建议在村（社区）两委班子组织中增设宗教事务专员，增强依法治理宗教事务能力，有效管控村社党支部成员的双重信仰问题。

（三）完善矛盾纠纷调处机制

一是健全社会矛盾源头预防体系，围绕农村征地拆迁补偿安置矛盾、产权纠纷矛盾、环境污染矛盾、社会治安矛盾等易发多发上访问题，完善网上受理信访机制，畅通群众规范诉求表达，利益协调、权益保障渠道。

二是建议省级层面构建社会矛盾舆情汇集预防和警示平台，通过利用综合信息平台等现代化技术手段，精准高效掌握舆情信息，及时抓住矛盾的根源和症结，提早介入，发挥好源头防范功能，实现乡村平安和谐的社会氛围。

三是推动 “三级联动+三维联调”全域立体式矛盾纠纷调处模式，整合县乡村三级基层治理资源，盘活各层级涣散的治理机制，实现非诉讼调解横向全覆盖、纵向无死角。

四是践行新时代“枫桥经验”，因地制宜设立“诉前调解中心”“一厅两所”，由司法局、法院、公安局协调联动，真正实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的工作目标。

五是进一步推进社区矫正工作，建立社区矫正服务公益劳动基地。

（四）补足信息化建设短板

一是对现有综治平台资源进行有效整合，建立统一标准，实现全省信息综治平台标准化，建立省州（市）县乡村网格员五级贯通的综治体系，并根据不同层次设置相应权限。

二是参照四川省红原县的标准，逐步落实网格员报酬。

三是根据全省调研数据，各县综治平台的运行每年需91万元经费开支，建议设置专项资金。

四是进一步发挥政府主导作用，打破部门行业壁垒，完善大数据库建设，构建信息互通、数据共享的智能化治理新模式。

（五）完善社会组织的体制机制

一是要健全社会组织法律法规和保障制度，根据青海省社会组织和民间团体在社会治理中所存在的不足和短板，政府部门出台一项有关社会组织的法律法规，在法律层面确保其合法地位，明确社会组织的职责权限和行为准则。

二是建立社会组织孵化基地，降低门槛，简化登记注册手续，培养社会组织实用型人才和机构，减少管理限制，提高社会组织的服务能力“润滑”作用。

三是规范社会组织内部管理机制，依据社会组织的不同性质和特点进行分类管理，④健全其民主决策、财务、绩效评估等制度和运行机制。

四是通过宣传、新媒体等渠道，扩大社会组织的群众参与积极性，提升社会组织的知名度和影响力，鼓励更多的人积极参与社会组织，为社会组织在全省推进国家治理能力现代化进程中发挥更加积极的作用。

注释

①曹海军，刘少博：《新时代“党建+城市社区治理创新 ”：趋势、形态与动力》，载《社会科学》，2020（3）。

②魏礼群：《积极推动社会治理体制创新》，载《人民网》，2014-8-27。

③梁松柏：《社会组织与社会治理现代化》，载《山东党校报》，2021-7-5。

④张琳琳：《社会组织参与社会治理存在的问题》，载《合作经济与科技》，2018（17）。

参考文献

[1]《中央第七次西藏工作座谈会》，载《中国西藏新闻网》，2020-9-7。

[2]张立强：《青海涉藏地区社会治理法治化研究》，载《青海社会科学》，2020（06）。

[3]贺冬：《中国藏区社会治理问题研究的文献述评》，载《青海师范大学民族师范学院学报》，2017年5月，第28卷第1期。

[4]王建深：《对黄南州创建藏区社会治理示范区的几点思考》，载《区域治理》 ，2019年。

[5]何啟林：《藏区社会治理问题的思考——以青海藏区为例》，载《区域治理》 。

[6]罡拉卓玛：《共建共治共享理念下的青海藏区社会治理研究》，载《青海师范大学民族师范学院学报》，2019年11月，第30卷第2期。

[7]《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，载《新华网》，2019-10-31。

[8]《青海省委十三届八次全会提出推进地方治理制度创新和治理能力建设的意见》，载《青海日报》，2020-8-3。

[9]《关于推进青海社会治理现代化的几点思考》，载《青海日报》，2020-6-16。

[10]朱文伟：《推进新时代青海地方治理能力建设的三个维度》，载《青海日报》，2020-8-24。

作者简介

才项多杰 青海省社会科学院藏学研究所副研究员，研究方向为青海人文历史研究、文献翻译

靳艳娥 青海省社会科学院藏学研究所助理研究员，研究方向为藏族文化史、藏传佛教