陕西实现黄河流域生态治理现代化的现实路径

牛文博

〔内容提要〕推进生态治理现代化是实现国家治理现代化的重要内容，对生态文明建设具有非常重要的意义。本文围绕陕西黄河流域生态治理现代化问题进行研究，阐述了生态治理现代化的内涵，回顾了陕西黄河流域生态治理实践，探讨了陕西黄河流域生态面临的主要问题，提出了陕西黄河流域生态治理现代化的提升策略。

〔关键词〕黄河流域；生态文明；生态治理现代化

注：本文为2023年度陕西省哲学社会科学研究专项青年项目“高质量背景下陕西生态治理能力提升研究”（项目编号：2023QN0316）的阶段性成果。

生态文明是人类社会最新的文明形态，也是实现绿色发展的关键所在。党的十八大提出“把生态文明建设与政治、经济、文化、社会建设共同推进”。十九大提出建设美丽新中国，强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子”。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确把黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。

陕西省地处黄河中游，黄河流域涉及陕西省8市1区13.36万平方千米。陕西地理位置，决定其具有极为突出的生态功能。运用生态治理现代化的理念和方式，提升生态治理水平，对陕西黄河流域生态保护和高质量发展具有非常重要的意义。

一、生态治理现代化的内涵

20世纪80年代德国学者约瑟夫·胡伯（Joseph Huber）提出生态治理现代化理论。该理论为生态治理、生态文明建设提供了有力的理论支撑和实践旨趣。生态治理现代化理论主要聚焦于生态治理的战略导向、制度供给、发展方式、治理模式等多维度、多要素整合与协同。生态治理现代化理论，为重塑人与自然的和谐关系，建设生态文明提供了可能的实践逻辑。

生态治理主要涉及治理理念、治理目标、治理方式和治理体系。生态治理能力的核心是构建生态治理现代化体系。生态治理和生态治理现代化体系相互作用，相互促进。生态治理现代化的核心是生态治理主体多元化、生态治理客体结构化、生态治理过程系统化。

二、陕西黄河流域生态治理实践

陕西省行政区划面积约20.58万平方千米，占全国总面积的1/50，但土壤流失总量却占到全国的1/5，成为全国水土流失最严重的省份之一。生态问题严重影响了陕西黄河流域生态保护和高质量发展。近年来，陕西开展了较有成效的生态治理。截止到2022年，陕西治理的水土流失面积超过5.7万平方公里。这些数据说明，陕西实现了生态环境由“整体恶化、局部好转”向“总体好转、局部良性循环”的根本转变。

从陕西生态治理的实践看，形成了具有特色的差异化生态治理模式。陕北地区主要治理生态环境，发展特色产业，突出抓好水土综合治理；关中地区主要加强涝池建设和城市水持保试点，突出抓好水系水土保持，实现生态恢复；陕南地区主要以生态清洁型小流域为平台，打造水土保持示范园，同时注重特色产业发展，形成生态发展新格局。

陕西在黄河流域生态治理实践中，一是首创水土保持生态补偿制度，通过出台相关政策制度，稳步推进水土保持、生态恢复等工程，促进生态环境的恢复与重建。二是打造绿色矿山。陕西以神东生态示范基地为核心，围绕地质环境、土地复垦、水土保持、林业建设、园林景观、节能低碳、环境保护等方面，最终形成“采前防治、采中控制、采后修复”和“外围防护圈、周边常绿圈、中心美化圈”，以及“三期三圈”的生态治理模式。三是引入民间资金。比如泾阳县龙泉公社在开展小流域生态治理，发展以生态旅游、生态农业为特色的生态经济过程中，均引入了民间资金。目前，泾阳县龙泉公社占地面积达1000公顷，森林覆盖率达到80%以上，先后获得国家AAA景区、省级西部旱腰带治理突出贡献奖等一系列荣誉。以上代表性案例，只是陕西黄河流域生态治理实践的一部分，通过这些案例，我们可以看到，陕西生态治理已经取得了初步的成效，但我们也要看到，目前陕西黄河流域依然面临生态问题的挑战。

三、陕西黄河流域面临的生态问题

（一）水资源短缺

黄河流域尽管占全国河川径流量2%的水资源，但却灌溉了全国13%的粮食产量，养育了占全国12%人口。尽管如此，水资源短缺仍然是黄河流域最大的矛盾。“黄河上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年来平均年水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线”。这是中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中披露的一组数据。另外，新闻周刊《瞭望》2017年刊发的《饥渴的黄河》新闻报道中指出，“黄河天然径流量已不足500亿立方米。预计到2030年，黄河径流量将继续减少20亿立方米以上”。这些数据都反映了黄河流域资源短缺问题依然较为严重，水资源的生态治理已经刻不容缓。

（二）固体废物非法向黄河倾倒问题突出

陕西是我国重要的能源、化工和基础工业基地，煤炭、石油、天然气等传统资源储量非常丰富，丰富的资源促进了黄河流域地区社会经济发展，但同时也引发了固体废物非法倾倒黄河的生态问题。

2021年12月，中央生态环境保护督察组发现，黄河流域的韩城龙门段干流河道，存在大量固体废物长期违法堆积的问题，严重破坏了黄河干流河道的生态环境。经督察组核查，固体废物总量约125.9万立方米，违法侵占河道约378.5亩。这些堆放的固体废物，严重削弱了下峪口黄河防洪工程的抗洪泄洪能力，也影响黄河滩区环境质量和地下水质，从而破坏黄河滩区的生态环境。

（三）生态环境脆弱

陕西黄河流域生态脆弱区分布面积大，黄河中上游荒漠化、沙漠化问题较严重，土质疏松，部分区域气候干旱，且植被较稀疏，生态环境脆弱。这些依然威胁黄河流域人民群众的生命及财产安全。

四、陕西黄河流域生态治理现代化的现实路径

（一）实现生态治理的主体多元化

生态治理现代化不仅要求政府参与，还需要企业、个人、社会各方均参与其中，从而形成治理主体多元化的治理格局。生态治理主体的多元化，意味着每个参与主体都能充分发挥自身的优势，加强协同，从整体上提高生态治理的效率。实现治理主体的多元化的格局有三个路径。首先是政府将部分生态治理的权力让渡给企业、社会组织以及个人，从而提高这些治理主体的积极性。其次，要通过相关法律法規和制度来明确各方治理主体的权力与责任，既要调动各参与主体的积极性，还要对其进行合理的约束，防止权力滥用问题出现。第三，政府应加强生态环境保护组织的培育，发挥其监督作用。

（二）优化生态治理的政策执行

生态治理政策能否良好执行是提高政府生态治理能力的关键所在。这需要从两个方面来实施。一是强化政府的生态治理职能。生态治理职能是政府在生态治理过程中应该履行的职责。政府在生态治理过程中，主要承担生态环境保护的公共责任和公共服务。强化地方政府的生态治理职能，需明确治理职能重心、理顺治理职能关系、转变治理职能方式。二是优化生态治理绩效考评。生态治理绩效考评主要是对生态政策执行过程和执行结果进行考核评价。生态治理绩效考评，重点是建立科学合理的生态治理考评机制，从而根据考核结果，总结经验、发现问题、解决问题。

（三）完善生态治理保障体系

生态治理是一项长期的复杂的系统性工程，投入大、耗时长、见效慢。因此，在生态治理过程中，各生态治理主体在面临经济效益和生态效益出现冲突时，往往重经济增长、轻生态保护，从而影响生态治理持续正常有效地开展。因此，完善市域生态治理的保障体系，需要从优化制度供给、加大资金供给、强化技术供给等方面着手。

2021年，陕西省政府办公厅出台了《陕西省“十四五”生态环境保护规划》，着重落实国家生态文明建设的改革要求，聚焦“秦岭、黄河长江流域”等重点区域，突出推进治理体系治理能力现代化建设，以体制机制改革为突破，全面构建导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系，这对陕西实现黄河流域生态治理现代化具有非常重要的意义。

（作者单位：西安外事学院）