高质量发展背景下辽宁营商环境优化研究

李嘉骥 孙莉莉

〔内容提要〕优化营商环境是新时期推进高质量发展最主要的抓手。本文在分析目前营商环境建设面临的新形势基础上，从营商环境优化实践、营商环境评价、吸引外商直接投资、市场主体数量四个维度分析辽宁营商环境建设情况，进而探讨辽宁营商环境建设存在的不足，并提出优化辽宁营商环境的可行性建议。

〔关键词〕高质量发展；营商环境；市场主体

注：本文受辽宁省社会科学规划基金项目（项目编号：L21BGL051）资助。

2019年，国务院公布和实施了《优化营商环境条例》，2020年，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》。“十四五”期间，优化营商环境是政府职能改革的重要抓手之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。一系列法规条例的颁布从顶层设计上为营商环境优化提供了有力的保障和支撑，指明了方向。党的二十大报告中明确提出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。

辽宁近些年的发展差强人意，自2003年中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》以来，20年间，辽宁GDP在全国的位次由第8名下降到2022年的第17名。作为拉动经济增长三驾马车之一的投资，在辽宁的表现相比于南方省份明显落后，“投资不过山海关”的思想壁垒仍然存在，若想打破这一壁垒，营商环境在吸引投资中的重要作用在学界已经达成了共识。近些年，辽宁不断加大优化营商环境步伐，取得的成绩是有目共睹的，但与此同时，相较于营商环境较好的省份，辽宁仍然有较大的差距。立足新发展阶段，融入新发展格局，辽宁经济实现高质量发展离不开营商环境的优化。

辽宁政府在推进“放管服”改革和优化营商环境等方面做出的努力和取得的成效，能够让国内企业乃至全球企业更好地“用脚投票”，能够更好地吸引外资，释放创业创新活力，为更好实现经济“双循环”打下基础，也能够为更好地构建现代经济体系和促进经济的高质量发展提供支撑。

一、营商环境建设面临的新形势

（一）逆风逆水的外部环境和风险挑战

当今世界宏观环境正在发生深刻变化。从国际看，保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境在短时间内难以改变，全球产业链、供应链因非经济因素而面临冲击，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，世界进入动荡变革期。正如习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的重要讲话中指出，“今后一个时期，我们将面对更多逆风逆水的外部环境，必须做好应对一系列新的风险挑战的准备”。

（二）中国经济进入新发展阶段

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。新发展阶段是高质量发展阶段，习近平总书记指出：“要根据新发展阶段的特点，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。”

（三）数字经济加速发展

《中国数字经济发展白皮书》显示，我国数字经济规模2021年达到45.5万亿元，数字经济在逆势中加速腾飞，有效支撑了我国疫情防控和经济社会发展。“十三五”时期数字中国建设取得重要成就，信息基础设施建设规模在全球位居前列，我国建成全球规模最大的光纤网络和4G网络，截至2020年底，网民规模增长到 9.89亿，互联网普及率提升到70.4%，已建成5G基站71.8万个，5G终端连接数据超过2亿，互联网协议活跃用户数达4.62亿。信息技术创新能力持续提升，在全球创新指数排名中，我国从2015年的第29位跃升到第14位，并成为全球最大的专利申请来源国。我国数字经济发展态势向好，正逐步成为助推经济发展的新引擎。2022年1月12日，数字经济首部国家级专项规划《“十四五”数字经济发展规划》出台，对我国数字经济做出了体系化设计以及整体化布局。2022年1月16日，国家发展和改革委员会发文《大力推动我国数字经济健康发展》，提出适度超前部署新型基础设施建设，夯实数字经济发展基础。

数字经济不同于传统经济，与传统的实体经济相比，数字经济对营商环境更为敏感，对营商环境的要求更高。当前，我国数字经济高速发展、全球瞩目，优化数字营商环境工作亟待加强。（见图1）

二、辽宁营商环境建设情况

（一）从营商环境优化实践维度

党的十九大以来，辽宁在解决群众办事环节付诸了重大实践，切实增强了群众的获得感，经政府严格审核验收，辽宁省营商环境建设局确定将809个单位借助银行网点等形式，设置在村、镇里，成为第一批“辽宁省政务服务驿站”，实现“群众少跑腿，数据多跑路”的便捷营商环境。同时，省委明确了未来全省建设2000个政务服务驿站的任务，将达成“以沈阳为中心，东与抚顺相连，西与鞍山、锦州接壤，南与辽阳、本溪为邻，北与阜新和铁岭地区毗连”的全方位的营商环境。辽宁省委积极落实中央出台的有关促进中小企业健康发展的一系列文件，在全省范围内大力推进民营企业的发展，在全国率先实现跨部门政策信息开放平台，辽宁省营商便利度近3年排名在全国逐渐上升，政府在切实维护企业正常生产经营秩序的同时大幅度的优化手续，最大可能使民营企业办税等程序趋向简洁化，去除一些不必要的流程。

（二）从营商环境评价维度

万博新经济研究院对2018年中国31个省级行政区营商环境进行了综合评估（见表1）。可以看出，辽宁营商环境指数位次较好。在东北地区省份中排在首位。在粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院发布的2020年全国城市营商环境200强中，辽宁省有5个城市入选。其中，大连位列第27名，沈阳位列第40名，本溪位列第120名，营口位列第138名，抚顺位列第149名，总体营商环境评价较好。但從人才吸引力、投资吸引力、创新活跃度和市场监管等四个大类的投资软环境来看，辽宁表现不理想。2020年全国城市软环境200强中，大连排在辽宁首位，仅位列第47名，沈阳位列第50名，营口位列第54名，盘锦位列第103名，抚顺位列第165名，本溪位列第166名，阜新位列第168名。

2020年9月以来，国家发展和改革委员会以市场主体和社会公众满意度为导向，对全国80个城市2019年1月1日至2020年7月31日期间的营商环境开展了中国营商环境评价，从评价结果来看，沈阳进入“营商环境便利度高，市场主体获得感强”的前25个城市行列中。同时，沈阳、大连还是全国14个营商环境改善幅度最大的城市，提升超过10个百分位。

（三）从吸引外商直接投资维度

2013年以来，辽宁外商直接投资合同金额和实际外商直接投资额总体上均呈现下降趋势，尤其2017年以来，虽然外商直接投资合同项目数量在增加，但外商直接投资合同金额和实际外商直接投资额双双下降，且下降幅度较大。其中，外商直接投资合同金额由2017年的265.4亿美元下降到2019年的128.8亿美元，实际外商直接投资额由2017年的53.4亿美元下降到2019年的33.2亿美元，下降幅度均接近50%。2020年，辽宁外商直接投资合同金额和实际外商直接投资额更是出现了断崖式下降，其中外商直接投资合同金额65.4亿美元，仅为2019年的50.7%。虽然有疫情等客观因素的影响，但是同期我国广东省外商直接投资合同金额仅从5523.84亿美元下降到5032.99亿美元，下降幅度不足10%。而实际利用外商直接投资额反而由2019年的1522.00亿美元提升到2020年的1620.29亿美元。吸引外商直接投资能力在很大程度上反映了一个国家或地区的营商环境质量，从这个角度来看，辽宁营商环境建设尚存在较大提升空间。2021年辽宁营商环境有了较大幅度的改善，随之外商直接投资的相关指标也呈现出向好的表现。

从辽宁各地区实际利用外商直接投资额来看，辽宁省内各地区利用外商直接投资额差距较大，呈现出明显的不均衡的态势。可以发现，营商环境评价结果较好的地区，在利用外商直接投资额方面表现也比较突出。（见表2、表3）

（四）从市场主体数量维度

一个城市经济是否活跃，市场主体数量反映得非常明显。2020年全国主要城市市场主体数量辽宁省有两个城市上榜，沈阳位列23位，大连位列27位。民营企业的发展也是营商环境重要的评价体系之一。由辽宁省市场监督管理局和辽宁省统计局发布的数据可见，辽宁省民营企业已有883852户，占总企业数量的88.13%，在这些民营企业中，第三产业占比达到了77.25%之高。与此同时，辽宁省有6家公司荣登2020中国服务业民营企业200强排行榜。截至2022年6月末，全省市场主体总量达到458.4万户，是2012年的2.1倍。全省科技型中小企业总量达到18158家，同比增长34.6%。在外部经济增速放缓的情况下，辽宁市场主体和民营企业数量仍处于稳步上升的状态。伴随着优化营商环境系列工作的开展，辽宁省营商环境日益优越，经济逐步活跃。

三、辽宁营商环境建设存在的不足

（一）制度建设领先，但落地实施相对滞后

辽宁省从2016年开始陆续进行了多次优化营商环境专项整治行动，主要内容包括针对辽宁政务环境、执法环境、市场环境等方面存在的问题进行专项整治。2017年，继续在全省范围内围绕政府招商不讲诚信、政务审批效率低、涉企乱收费、滥用职权、特定行业服务设定霸王条款等多个方面的突出问题进行专项整治，收到较好的效果。当前，辽宁省已经建立起较为完善的优化营商环境制度构架和领导机制，一些条例的提出和部门的设立走在了全国前列。例如，2017年2月1日开始正式施行的《辽宁省优化营商环境条例》，是东北地区首部规范营商环境建设的省级地方法规，也是全国首部优化营商环境的地方性法规。新修订的《辽宁省优化营商环境条例》自2019年10月1日起施行。但辽宁目前在市场主体的市场准入、投资建设、融资信贷、生产运营、退出市场等过程中仍然存在准入门槛高、办理流程多、审批耗时长等问题。制度的优势并没有完全发挥出来，在具体执行过程中，长期形成的官僚主义问题仍然存在。有些部门执行政策不灵活，导致办事手续和流程愈加繁琐。

（二）各地区营商环境建设差距较大

辽宁各地市相继出台了一系列地方优化营商环境的措施，例如，沈抚新区通过现场走访，了解企业需求，为推动示范区信用体系工作标准化、规范化建设，发改局召开专题会审议通过了《沈抚示范区企业信用评价平台建设方案》，为推进社会诚信建设，构建诚信沈抚奠定良好基础；锦州市营商局以贯彻落实国务院《优化营商环境条例》《辽宁省优化营商环境条例》為主线，坚持建设和监督并举，持续推进“一网通办”改革，不断推进营商环境优化提升；阜新市坚持打造“数字政府”，部门间政务数据的“打通”与政务数据的互认互用成为推进政务服务“一网通办”“一网统管”工作的基础；等等。但也有部分市县在推进营商环境优化中措施雷同、滞后，未能切实解决本地区的实际问题。

（三）在吸引投资方面存在较大困难

首先，观念问题较严重，“官本位、权本位”思想仍然存在。其次，“招商饥饿症”问题较明显。在招商过程中从数量角度出发，导致引进的企业、项目与辽宁产业发展方向存在偏差。同时，以往招商项目的个别遗留问题难以解决，一些遗留问题涉及时间较长，或随着国家大的政策调整，处理起来难度较大，导致政策兑现时没有依据难以及时兑现，问题久拖难决，企业有怨言。少数项目因供地等原因导致错过扶持政策期限，使得兑现扶持政策没有依据而不能兑现，让企业觉得有违公平。

（四）法治氛围不浓厚

良好的法治环境是营商环境建设的重要内容之一，在法治的框架下，各类市场主体能享受平等保护、公平竞争、稳定预期，市场活力和社会创造力得到充分激发。近年来，辽宁省相继出台《辽宁省知识产权保护条例》《辽宁省社会信用条例》《辽宁省行政审批中介服务管理条例》等一批具有辽宁特色的地方性法规。但辽宁省在推行优化营商环境的一系列措施中，对“法治环境”这一重要环节的建设仍然存在不足。无论是工作人员还是前来办事的老百姓或企业法人，都存在着法律意识淡薄的问题，双方仍然会想用一些非正当途径来解决自身所需，缺乏法律意识。

四、优化辽宁省营商环境的可行性建议

在“双循环”新发展格局下，客观要求辽宁构建更具有吸引力的营商环境，通过吸引高质量投资带动经济高质量发展，在借鉴国内营商环境较好省份建设经验的基础上，充分与辽宁营商环境建设中出现的现实问题相结合，打破“投资不过山海关”的魔咒。

（一）实现政府的有效监管

《2021年国务院政府工作报告》中首次提出了“把有效监管作为简政放权的必要保障”。在营商环境优化过程中，首先要实现政府的有效监管，特别需要指出的是，辽宁在营商环境的软环境建设方面是走在全国前列的，但如何监管以及如何做到有效监管仍然是政府要着力解决的问题。目前流行的理论是“缺位”说，当出现问题时人们首先想到的是监管缺失，弥补监管漏洞，但是在监管体系日渐完善的今天，有效監管是政府努力的方向，应完善营商环境监督职能职责和相关机制，借用数字化监管系统的当代科技模式，多方位地检测、感知和预警，“织”好政府这一张强有力的“防护网”。

（二）打造诚信政府和数字政府

优化营商环境首先要打造诚信政府。2021年，辽宁省人民代表大会常务委员会先后审议通过了《辽宁省社会信用条例》和《辽宁省惩戒严重失信行为规定》。两部法规的颁布实施对完善辽宁信用体系、营造诚实守信的社会环境具有重要意义。2022年1月，辽宁再次印发了《辽宁省政务严重失信行为联合惩戒实施办法（试行）》。下一步，应将工作重点放在如何实施落地上，切实依据上述条例、规定、办法严格执行。政府应摒弃“无为即无过”思想，恪尽职守，切实从广大人民利益出发，从发展壮大辽宁经济的角度出发，形成辽宁政府的诚信品牌。同时，用足国家政策，以更大的力度简政放权，减税降费，使投资者真正在辽宁宽松于其他省份的营商环境中得到实惠。同时，应加快完善数字政府建设，以数字技术推动跨部门革命性流程再造，真正做到改革措施与企业感受同频共振，真正解决企业需求难题。

（三）实现辽宁全域营商环境均衡发展

首先，在辽宁全省范围内进一步提高认识，各市县区应切实意识到优化营商环境的重要性，加大工作力度，建立领导协调推进机制，认真学习领会条例要求、实质，按照要求去做。其次，客观上对一些营商环境发展相对滞后的地方，要从人力、物力、财力等方面给予支持，帮助其尽快补齐短板。同时，开展对全省范围内营商环境优秀案例的评选并给予激励，在激发其他地区力争改善营商环境的同时，打造辽宁省内的营商环境服务品牌，加强对星级服务品牌的创建，从而形成“以优秀带动全部”的营商环境建设体系。

（四）切实提高辽宁营商环境法治化水平

优良的法治化营商环境是区域经济综合竞争力的重要体现，从我国其他省份营商环境建设的经验来看，郑州市多次开展法官进社区、进投资场所，进行多形式，多角度的宣讲，集中提高了中小投资者参与诉讼的便利度，降低诉讼成本，同时，在全国率先设立保护投资者合法权益的审判庭、合议庭；北京市出台优化营商环境条例，以法治推动和保障市场主体公平参与招标投标，采取健全信用修复制度等多项创新性改革措施。辽宁可借鉴这些有益经验，适时开展普法宣传教育，从而让人民群众厚植法律意识，走正当途径办事。2022年1月，辽宁省委政法委和省委全面依法治省委员会办公室联合印发了《辽宁省法治化营商环境评价指标体系（试行）》，通过建立科学客观、合理有效的辽宁法治化营商环境评价指标体系，有效规范、引导、评价和助力辽宁法治化营商环境持续优化。《指标体系》紧紧围绕市场主体和人民群众关注的法治、成本、便利化问题，将市场主体对营商环境的满意度和获得感作为法治化营商环境评价的重要内容，聚焦法治化营商环境建设领域市场主体关切的重点和难点，突出公认性和代表性，共设置了10项一级指标，33项二级指标和59项三级指标。以此为契机，辽宁通过开展常态化、系统化评估，实现“以评促建”“以评促改”“以评代考”，有利于客观反映辽宁法治化营商环境建设实际，进一步提升营商环境法治化水平，助推全省营商环境建设迈上新台阶，从而推进和保障辽宁经济高质量发展。

（作者单位：沈阳师范大学国际商学院）