国家语言元治理的内涵、模型及价值取向

高 伟， 李 薇

（1.东北农业大学 文理学院，黑龙江 哈尔滨 150008；2.哈尔滨体育学院 体育人文社会学院，黑龙江 哈尔滨 150008）

2013 年党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，2019 年党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2022 年党的二十大报告指出，到2035 年我国发展的总体目标之一是基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。由此可见，国家执政范式正从传统的管理转向治理，要求制度保障、法制健全、民主参与、协商互动。国家的语言生活隶属于国家行政管辖范畴，语言治理是国家治理体系中的重要组成部分，国家语言治理体系和治理能力的现代化不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键一环，也对其起着至关重要的推动作用，因而，国家语言治理体系和治理能力的现代化已成为迫切需求。由语言规划、语言管理和语言治理发展而来并与元治理理论相结合的国家语言元治理是解决语言治理失灵的有效方案，成为推动国家语言治理现代化的重要利器。本文基于元治理理论，依据Cooper“八问方案”中的5个变量深入探讨国家语言元治理的内涵，构建国家语言元治理模型，并探讨国家语言元治理的价值取向，弥补对国家语言治理活动本身特点、规律、理念、方式及效率研究的不足。

一、国家语言元治理的嬗变背景与内涵特征

（一）国家语言元治理的嬗变背景

国家语言元治理的嬗变具有多向度性，其概念化过程与语言规划、语言管理、语言治理的发展密不可分。学术界关于语言规划（Haugen[1]，Cooper[2]，Kaplan 和Baldauf[3]）、语言管理（Neustupny[4]，Spolsky[5]）、语言治理（Loughlin 和 Williams[6]，Walsh[7]，沈骑[8]）等相关研究成果较为丰硕。然而，在治理主体、治理过程、治理方式等方面仍存在诸多问题，语言规划与语言管理过度强调自上而下的单向控制，语言治理则过度强调治理主体间的民主化。

二战之后，不少新兴发展中国家在现代化进程中遭遇到了不同语言给人们带来的思想沟通、文化交流、信息传递与知识传播等一系列障碍[9]，为了解决这些障碍，同时也为了适应民族解放、国家独立的需求，语言规划研究于二战之后开始兴起。Kaplan 和 Baldauf将语言规划定义为一项活动，最明显的是由政府进行的活动，旨在促进一些语言社区的语言系统性变化[3]。语言规划主要是指政府或社会权威为了解决语言问题，有目的地、自上而下地对语言进行系统调整的活动，可分为本体规划、地位规划、习得规划和声望规划。“语言规划关注的主要是其对象和内容，而对规划的过程（即规划活动本身的特点和规律）较少关注。”[10]从国家层面的角度观察，科学全面的语言规划不应缺乏对规划过程的研究，这样才能更高效地解决国家语言问题，实现国家语言治理现代化。

语言管理研究于20世纪70年代兴起，尽管肇始于传统的语言规划研究，但二者之间却存有一定的差异性。语言管理试图解释语言问题在人们使用语言的过程中是如何出现的，通常被描述为在某些领域选择一种语言或一种语言变体的行为，例如家庭、学校、大学、社区、宗教机构、工作场所、公共媒体或政府等领域，可以从微观层面（家庭）、中观层面（社区）或宏观层面（国家或自治区）进行分析。语言规划和语言管理均侧重权威人物或机构自上而下地对语言社区成员的语言行为进行明确、强制性的单向控制，缺乏广泛的民主式参与和协商互动。但是，随着社会结构的复杂化及细分化、利益冲突与价值多元化等，语言问题的解决需要多元主体共同参与，需要群策群力，语言规划和语言管理变得更加困难。因此，学者们基于20世纪80年代兴起的治理理论提出了语言治理理论。

语言治理更加强调治理主体多元化，可以是政府、社区、社会组织、企业、公司、学校、家庭乃至个体，注重不同利益主体参与政策制定、实施和监督的重要性，并强调治理方式民主化和治理过程协商互动化，最终实现公共利益最大化。语言治理体现了民众希望在没有国家强制力量控制的情况下追求共同的语言治理目标，实现民主协商解决语言问题的美好愿望。然而，在这种“去政府中心化”的多中心语言治理中，往往因为语言治理主体间的利益冲突或观点分歧，在民主协商过程中很难达成共同的语言治理目标，进而造成语言治理效率低下，甚至失灵。“语言政策理论尽管出现从语言规划向语言治理转变的趋势，倡导多元治理主体和上下互动的治理模式，但其理论建构尚需进一步深入和完善。”[11]为了实现国家语言治理现代化，避免语言治理失灵，“国家语言元治理”这一术语构想便应运而生。国家或政府应承担起主导作用，承担国家语言元治理者的角色，为语言治理提供良好的制度环境和价值引导。

（二）国家语言元治理的内涵特征

1.国家语言元治理的基本内涵

“元治理（meta-governance）”一词最早由英国学者Jessop 在1997年提出，并于1999年引入中国。元治理的实证研究始于2001 年Rutherford 发表的一篇文章，文章分析了安大略省当地劳动力市场委员会的发展，加拿大成为国家主导元治理的一种形式[12]。元治理是指治理的治理（governance of governance），追求科层制治理、市场化治理和网络化治理之间的相互协调，被视为防止治理失灵的应对策略[13]。元治理的内涵关涉两个维度，一是制度设计，通过提供各种制度，促使各方相互依存；二是战略规划，构建共同的治理目标，推动治理模式的更新与进化[14]。元治理的行使者称为元治理者。元治理可以由任何智慧的参与者来行使——公共部门或私人，也就是说元治理者既可以是私人，也可以是公共部门，甚至可以是组织结构力量，比如文化。然而，国家首先要承担起元治理的角色，“治理为了运行更加有效率需要一些基本管制，国家是最合适的协调人、制度的设计者、整合者”[15]。

鉴于前辈学者对语言治理、元治理等相关研究，本文认为国家语言元治理是指为了避免国家语言治理失灵，国家或政府成为国家语言治理的核心主体，在其良好的制度安排及价值引导下，形成多元治理主体目标一致、民主参与、协商合作、互动互塑、互利互惠的国家语言治理网络和治理机制，积极推进共建共治共享良性互动的国家语言治理格局。国家语言元治理没有语言管理或语言规划那般过多的刚性控制，更侧重柔性的间接控制，也没有语言治理那般过度的民主化，而是确立了国家或政府是语言元治理的唯一核心主体，负责提出远景设想，统一语言治理目标，引导语言治理流程，确保语言治理的一致性、有效性和稳定性。可见，国家语言元治理理论坚持语言治理基本理念，主张多元主体参与、全方位民主互动互塑、协商合作、互利互惠的基本观点，同时强调国家或政府在语言治理中的核心作用，弥补了多中心治理模式的不足，既坚持刚性管控，又不缺乏柔性控制，既强调民主，又不缺乏引导。

2.国家语言元治理的层面特征

Gjaltema 等人概括了四种理想的元治理模型，即网络元治理（network meta-governance）、多层次元治理（multilevel meta-governance）、多重性元治理（meta-governance of multiplicity）和模式元治理（metagovernance of modes），其中最常见的理想类型是网络元治理，一个元治理者治理着一个由来自多个领域的参与者组成的治理网络，如图1 所示[12]。然而，国家语言元治理者具有两项职责，一方面要直接领导语言治理网络，负责设计、监控、评估和改进国家语言治理网络，为国家语言治理流程依法提供稳定的制度环境；另一方面又要与其他的语言治理主体构成治理网络，共同参与到语言治理之中，如图2 所示。可见，国家语言元治理包含两个治理层面，一是治理由语言治理主体构成的治理网络，即网络治理，二是治理语言，解决语言问题，即语言治理，网络治理为语言治理提供了良好的制度环境和保障。

二、国家语言元治理的模型

Cooper 借鉴市场营销学、革新管理学、决策论和权力论，将语言政策和规划定义为一种描述性活动，提出了一个用于分析语言规划行为的解释性框架，即“八问方案”。“八问方案”是指从八个方面分析语言规划活动，即什么行动者试图影响什么人的什么行为，在何种条件下，为了什么目的，通过什么方式，经过什么决策过程，产生了什么效果[2]98。“八问方案”中的8 个变量利于多角度地了解语言规划行为，是语言政策与规划需要解决的重要问题。结合Cooper 的8 个变量及语言治理自身的特点，细化出国家语言元治理的5 个关键要素，即治理主体、治理方式、治理对象、治理内容和治理目的，基于5 个要素和国家语言元治理的两个治理层面，国家语言元治理的概念化模型如图3所示。

图 3 国家语言元治理概念化模型

（一）国家语言元治理的主体及方式

在网络治理层面，治理主体是国家或政府，即国家语言元治理者。“元治理偏好柔和间接的控制，多使用软法、协调、奖励、激励、诱导、敦促、规劝、绩效管理、制定规则、意识形态灌输、独立的第三方审计机构和优先次序的设定等非直接的柔和的影响方式。”[15]因此，国家语言元治理者主要以法治和柔性的方式治理语言治理主体构成的治理网络，依法负责组织、策划语言治理活动，以奖励、激励、绩效等手段最广泛地凝聚各类语言治理主体并最大限度地调动其参与语言治理的积极性，以协商和规劝的方式明确各语言治理主体的权责、协调各语言治理主体的关系、整合多元语言价值观、制定语言治理流程的制度规范、统筹及配置各类语言治理资源，依靠独立的第三方机构监督语言治理主体的治理行为、评估语言治理网络的运行效果等，并通过时间管理、信任建构以及组织持续的反思和学习等一系列活动方式，积极提升国家语言治理效益。

在语言治理层面，治理主体是指来自不同领域、具有不同利益的各类语言治理行为者，包括国家或政府、社区、社会组织或团体、企业、公司、学校、家庭、个体等，呈现多元性。语言治理主体通过显性或隐性的方式对语言进行治理。显性的方式是指语言政策在文件或立法中明确表述；而隐性的方式是指语言政策并没有明确表述，但事实上在实践中对人们的语言行为仍具有社会约束力。显性的语言治理是指语言治理主体通过明确的语言政策或规则治理语言，如跨国公司明确要求将某一种语言作为公司的工作语言；隐性的语言治理是指没有明确的语言政策或规则，通过隐性的方式（如文化、风尚）对语言进行治理。

可见，在国家语言元治理中，元治理者治理由语言治理主体构成的治理网络，并与语言治理主体共同治理语言，实为“一核多元”的语言治理方式。国家语言元治理者是核心，一方面，负责组织语言治理主体构成语言治理网络，并为语言治理网络正常运行提供制度保障和价值引导；另一方面，参与语言治理活动，负责制定语言治理的总体方针，提出远景任务，拟定战略规划。多元治理主体是语言治理的关键力量，是解决语言问题的坚实基础，在政府引导和法律保障下，结合国家战略、社会发展或自身需求等设计语言治理目标，全方位参与语言治理全过程。多元主体积极参与，全方位民主式协商、互动互塑及合作解决语言问题的语言治理方式凸显了公共价值聚合作用下语言治理主体的协同生产力。例如中国政府的语言文字机构是语言元治理者，分为国家级和地方级，国家级是指下属教育部的国家语言文字工作委员会，简称国家语委，负责拟定国家语言文字工作的方针、政策，制订语言文字工作中长期规划，制订汉语和少数民族语言文字规范和标准并组织协调监督检查，指导推广普通话工作和普通话师资培训工作。地方级是指各省/区/直辖市级语言文字机构、地/市级语言文字机构、县级语言文字机构。这些语言文字机构执行国家或政府作为语言元治理者的职责，建构国家语言治理的制度环境，并通过组建高层智囊团、与高校或研究机构专家合作等方式建立国家语言治理网络，又参与到国家语言治理之中，和语言治理主体以显性或隐性的治理方式共同解决语言问题。

（二）国家语言元治理的对象、内容及目的

在网络治理层面，治理的对象是构成语言治理网络的语言治理主体。治理内容是语言治理网络中存在的各种问题，包括语言治理主体间的利益冲突、资源配备不均、权责不清等。治理的目的是解决语言治理失灵，形成制度良好的语言治理网络，实现信息透明、法制健全、权责明确、公平正义、民主参与、高效稳定的善治效果，最大限度地增进网络治理效益。语言治理失灵主要是由于语言治理缺乏核心领导、缺乏制度供给等因素造成的。多中心治理理论强调国家或政府仅是参与者，与其他治理主体构成平等关系，不存在领导核心，要求去中心化、去确定性和去结构化，形成以多中心协同互动为主要特征的治理体系。基于多中心治理理论的语言治理理论侧重多元主体的协商互动，忽视国家或政府的引导作用以及良好制度供应者的作用。虽然协商互动式的语言治理模式能够积极调动各方面的力量，增强了治理的针对性、合理性、有效性，然而，这种去中心化、去确定性、去结构化的后现代主义倾向增加了多中心语言治理过程中的动态模糊性，造成各语言治理主体权责边界模糊及问责困难。而且，由于多中心语言治理主体间缺乏组织者、协调者、核心引导者，缺乏统筹资源、协调关系、平衡利益的机制，当语言治理主体之间出现意见分歧时，易于出现多元治理主体的对立和冲突，造成语言治理目标难以达成，而且即使多元主体达成合作共识，形成统一意见，但所需时间较长，效率低下，治理成本加大。在语言治理的研究范式内，中国学者强调政府在语言治理中的主导作用，认为“治理理论所倡导的‘主体多元’和‘社会参与’，并不是‘无政府主义’，并不排除政府的权威，相反强调政府在社会治理中发挥好主导作用”[10]。沈骑认为：“语言治理是政府与社会为了共同价值，多方互动、参与和合作，共同推动语言的演化和发展来实现社会有序发展的努力与追求，其核心要义是在政府主导下，鼓励多元参与互动，上下协调合作，共同致力于社会语言资源的发展，构建一种‘水平型’发展的语言规划新模式。”[8]事实上，上述学者强调的内容均属于语言元治理理论要义，为国家语言元治理的研究夯实了根基。

在语言治理层面，治理对象是社会中的各类语言使用者，包括组织、机构、家庭或个人等。语言使用者是语言的载体，语言治理实际上是对语言使用者的治理或约束，“治理语言的过程也是在治理与语言活动密切关联的（语言使用者的）身份认同、民族性和经济关系”[16]。语言治理的内容主要是各类语言问题，包括不同地域、不同领域、不同层面中的各类语言问题或由语言引发的问题。学者们从不同角度探讨了语言问题的类型和内容：（1）人类语言自身演化与发展中的问题、由语言所引发的社会语言问题、语言的使用和功能所引发的社会问题[17]；（2）语言作为一种社会现象在使用过程中产生的问题、语言作为一种资源或工具在社会治理中出现的问题[18]；（3）文字本体问题和语言应用问题，文字本体问题是指语言文字各子系统出现的问题，应用问题指的是语言文字在使用和应用中出现的各类现象和问题[19]。可见，语言治理的内容包括语言本体问题、语言地位问题、语言习得问题、语言声望问题，以及其他与语言应用相关的问题，如语言服务、应急语言、语言智能、话语权、语言能力、语言权利、语言矛盾、语言景观、语言濒危、网络语言、语言文明、语言歧视、语言认同、语言立法、语言扶贫、语言产业、语言传播与国际化、语言文字的法治化和信息化等。治理的目的是解决语言问题或由语言引发的问题，构建和谐语言生活。语言问题并不仅仅是语言的问题，对社会生活的各个领域都有直接的影响，语言问题是否能够妥善解决，关乎国家安全，社会进步，个人全面发展。和谐的语言生活是衡量先进社会的重要指标，也是衡量语言治理是否成功的重要参数。但是，值得注意的是，语言治理所构建的和谐语言生活是语言使用者间相互竞争、协商和让步的结果，追求的是在集体利益驱动下语言使用者间的民主，而并非绝对的平等，由语言引起的不平等是和谐语言生活的常态。语言引发的不平等是指语言使用者（个人、集体、组织、机构、国家、国际组织等）因其所掌握的语言数量、语言地位（如通用语和非通用语）和语言能力的不同而引起社会对其不平等的待遇，表现为语言福利、语言权利、语言态度等方面的不平等。语言政策和规划也具有不平等性。语言规划的动机之一是为了改变语言交际中的不平等性，但是，语言政策和规划下的一部分群体仍会感受到自己所使用的语言遭受到了“不平等”的待遇。刘海涛指出：“也许这世上就没有旨在消灭‘不平等’的语言政策和语言规划，因为语言政策和语言规划的本质就是限制人们语言行为的条条框框。”[20]同样，语言治理也时刻伴随着语言不平等，为了防止语言冲突和矛盾，提升解决语言问题的有效性和合理性，语言治理必须兼顾多方利益，以多方协商、相互让步为解决语言问题的主要手段，进而促进语言生活的和谐发展。

三、国家语言元治理的价值取向

国家语言治理过程中，语言元治理者和治理主体的价值取向是获得善治的语言治理效益的关键因素。价值取向是指元治理者和治理主体治理语言时应坚持的价值观念和基本原则。

（一）语言元治理者的价值取向

在网络治理层面，语言元治理者坚持的价值取向主要是科层制和民主化相结合、战略规划与资源配置相结合、价值引导和制度供应相结合、平衡利益和促商促合相结合等。科层制和民主化相结合的价值取向是指语言元治理者应坚持语言治理网络需在科层制和民主化的框架内运行，不应存在于绝对民主或绝对科层制的环境中，不应采取科层制和自组织的二元对立的观点，这样才能有利于分析政府和治理网络之间的真实关系。元治理研究者认为治理网络和协同治理是在科层制框架中进行的，治理网络嵌入在科层制框架中，政府有权批准和不批准协商的结果，而且治理网络及其运行的流程通常由政府创建。元治理实质是管理和治理的结合，是控制和民主的结合。语言治理网络自然也应在政府的指导下进行，既拥有对语言治理网络开启、关闭、另行建制和调整的权力，又要广泛赋予语言治理主体民主权利，调动其参与并解决语言问题的积极性，以期在动态变化中实现管理和治理的结合，进而促进民主和效率的结合，防止语言治理失灵。战略规划与资源配置相结合的价值取向是指元治理者以前瞻性的思考能力基于国家战略和国民实际需求对语言治理进行战略规划时，要充分考虑语言治理主体的治理需求，统筹、整合以及合理有效配置资金、信息、人力、物力、政策等治理资源，避免信息不对称和资源浪费，积极促进战略规划与资源配置的有机结合。坚持平衡利益和促商促合相结合的价值取向是指在动态、复杂、多元主体构成的语言治理网络中，元治理者应平衡多元语言治理主体间的利益，有效解决它们之间的矛盾和分歧，促进它们之间的协商与合作，积极推进语言治理目标的统一。坚持价值引导和制度供应相结合的价值取向是指元治理者下放权利，并明确语言治理主体的权责，侧重通过价值引导和提供稳定的制度环境，间接治理语言，如在委托代理（principal-agency）的框架中，政府作为委托方可以通过价值引导或提供奖励制度刺激由语言治理主体充任的代理人完成既定目标。

（二）语言治理主体的价值取向

Ruiz 介绍了四类语言规划的价值取向：语言作为工具（language-as-mean）、语言作为问题（language-as-problem），语言作为权利（language-as-right）和语言作为资源（language-as-resource），并指出语言资源观坚持人类语言除了蕴含工具价值属性外，还具有文化、政治、经济和权利等价值属性[21]。在语言治理层面，语言治理主体坚持的价值取向同样也主要源于语言的多元资源属性，即源于语言工具属性的价值取向、源于语言文化属性的价值取向、源于语言政治属性的价值取向、源于语言经济属性的价值取向、源于语言系统属性的价值取向等，语言治理主体应基于上述的价值取向形成正确的语言观，在此基础上，实施语言规划，制定语言政策，进行语言治理。

Tauli把语言看作是一种交流的工具，认为语言中的各个组成部分均可以被评价、改变、纠正、规范、改进和取代，并可以从经济、清晰、冗余等角度对每个组成部分的效能进行评估[22]。为了充分发挥语言作为交流工具的效能，源于语言工具属性的价值取向是指语言治理主体一方面应不断地加强语言的标准化、规范化和信息化，增加科技含量，发展语言信息技术，推进语言智能，使语言中的各个组成部分的工具性效能达到最佳，另一方面扩大语言作为沟通工具的服务领域和对象，例如应急语言服务、老年人语言服务等，并不断提高语言服务的质量，改善语言服务的方式。源于语言文化属性的价值取向是指语言治理主体应坚持语言是一种文化资源，坚持语言多样性，积极推动多语制，加强语言保护，如语言复兴、语言复活、保护濒危语言等，联合国教科文组织和我国均对语言保护做出了巨大贡献。源于语言政治属性的价值取向是指语言治理主体一方面应坚持语言是其使用者的身份象征，并可同化异族异语，能助力国家统一和国际形象的构建，在保护非通用语使用者语言权利的前提下，在国内外大力推广本国通用语。另一方面语言治理主体应坚持语言具有重要的战略价值，语言治理应服务于国家重大战略，例如“一带一路”的语言规划、港澳台的语言规划、关系国家安全的关键语政策、符合依法治国战略的《国家通用语言文字法》的颁布等。源于语言经济属性的价值取向是指语言治理主体坚持语言是一种人力资本，可产生成本，也能带来经济效益，如中国的语言扶贫政策。语言治理主体应积极研发语言产品，大力推动语言产业的高速发展，追求语言的经济贡献度，最大限度地节约成本并获取语言红利。源于语言系统属性的价值取向是指语言内部各要素，语言间均存在相互影响的关系，语言治理主体应坚持语言生态观，构建语言内外部的和谐，实现和谐语言生活。

四、结 语

多中心的语言治理虽然能实现“自下而上”的多方语言诉求，但易出现语言治理主体间的矛盾和冲突，造成语言治理失灵。国家语言元治理通过国家或政府的引导能够有效地避免语言治理失灵。在国家语言元治理中，国家或政府是元治理者，负责语言网络治理，即网络治理层面，以间接管控为主，形成制度良好的语言治理网络，为语言治理提供制度保障和价值引导；同时又与其他的语言治理主体共同治理语言，即语言治理层面，以“一核多元”的方式治理语言，构建和谐语言生活及良好的语言生态环境。元治理者和多元语言治理主体的价值取向关乎国家语言元治理的战略方向，是语言治理能否成功的关键因素。为了实现国家语言治理能力的现代化，作为国家语言元治理者的国家或政府应在正确价值取向的驱动下，发挥其能动性，实现两个治理层面的善治。但是国家语言元治理易出现管制不足或者过度管制，元治理者应侧重柔和的间接控制，追求恰到好处的语言治理艺术。