关于地方政府行政事业单位预算管理的思考

黄梅芳

摘要：地方政府行政事业单位预算管理是财政管理的重要组织成部分，预算管理渗透单位管理工作的全过程，规范预算管理有力推动地方政府对国家政策实施，有利于提高财政资金使用效率，有助于实现社会公共服务功能。近年来，预算管理方面进行一系列探索，也取得相当显著成绩，但在一些方面依然存在一些不足。本文结合地方政府行政事业单位预算管理实际情况，分析其存在的问题并提出解决对策，以期提高地方行政事业单位的预算管理能力。

关键词：地方政府；行政事业单位预算管理

一、行政事业单位预算管理的重要性

行政单位预算管理是财政部门、主管部门及本单位之间的，关于财政资金的分配使用的基本制度，主要包括全额预算、差额预算管理和自收自支管理等。实行预算管理是贯彻执行国家预算法，合理使用资金。实施预算一体化管理有利于行政事业单位业务活动的开展。

（一）有力推动地方政府对国家政策实施

预算管理是财政管理工作的基础，财政管理制度是政策赖以实施的制度环境，预算管理是将财政政策目标、政府可动用资源，以及政府提供的公共服务相连接和关键环节。预算公开的内容、时限等要求作了细化，构建了更有利于提高预算透明度，引导和改善市场主体和地方政府的预期的制度安排。

（二）有利于提高财政资金使用效率

预算管理使财政资金得到优化统筹使用，避免“零块化”使用资金，加大财政资金统筹能力，优化配置财政资源，稳步化解资金短缺，化零钱为整钱；理顺民生的支出及发展急需重点的领域资金，合理调整财政资金安排方面，做到一个盘子管预算，一个笼子管收入，一个口子管支出，防止资金“沉淀”。

（三）有助于实现社会公共服务功能

实施预算管理实现收支统管，增强预算的科学性。科学的预算管理，能够有效地保障社区公共服务所需资金，实现基本公共服务均等化；优化、调整预算科目，准确把控和监督各级地方政府对社区公共服务的资金投入、使用效益；提出了推进地方政府预算管理的创新、提升社区公共服务能力的政策建议。

二、地方行政事业单位预算管理目前存在的问题

（一）预算管理体系不健全

预算管理体系由业务预算、专门决策预算及财务预算三大部分构成，贯穿单位管理活动的全过程。预算管理体系的健全是推动预算开展的重要因素。然而，预算管理体系的构建突显出不少问题。

第一，预算管理体系被动推进。部分行政单位的领导由于缺乏预算管理的正确的认识，认为预算管理体系是财政部门的事，单位只是配合工作走过场的。预算开展工作都是被动推进，配合财政部门安排，因而，预算工作往往是由财务人员來主导并完成；大部分单位的财务人员都是开展核算会计，没有管理会计知识储备，对预算管理制度建设知识比较缺乏，单位业务部门人员没有能够全面参与到预算工作中，也没能够全面参与到预算管理编制方案中，导致预算制定缺乏可操作性。

第二，预算管理体系缺乏执行制度标准。预算管理体系的执行需要科学、严谨的制度标准，部分单位在预算管理体系建设没为根据单位实际业务情况，而设计、制定预算管理体系制度；有些单位有比较完善的预算管理体系，但在预算人员在执行过程中，没能够按照相应的制度来实施，其次，在编制地方行政事业单位预算管理体系制度时，不符合单位的实际情况，流于形式，具体制度不细化，在实际工作当中难于实施，可操作性不强。

（二）预算编制不合理

第一，预算编制数据不精确。当前，大部分地方行政事业单位在进行预算编制时，未能随着时代的变化，利用信息技术构建高效的预算管理平台系统，采用传统预算模式管理，预算管理编制仅仅涉及年度预算，缺少月度以及季度的预算编报，预算管理编制内容是不够完善。同时，地方行政事业单位在编制预算工作时，大多数单位是用上一会计年度实际发生的金额数加上预估的增长率或预估金额得出上年预算数，然后在编制本年预算数时在这基础上编制预算，数据有较大不合理性，预算编制结果实际的金额与预算资金相脱离。

第二，预算编制质量低。预算编制工作量，需要收集、整理、分析、论证大量预算基础数据，而绝大部分单位在收到财政部门预算编制任务通知才开始启动预算编制准备工作，时间大概在十、十一月，时间在比较紧迫情况下，数据收集整理是不全面，论证、调研认证不充分，数据细化程度不高，在编制时切块预算，在执行过程再进行细化，大大降低了预算编制的质量和科学性。

（三）预算执行监控不力

科学合理的预算计划，只在有效的执行监督，才发挥预算作用，才能提高财政资金的使用率，才能使地方行政事业单位发挥其职能，提高公共服务水平。然而，在预算编制完成后，部分单位预算执行监督环节出现脱节情况，让预算工作得不到落实，发挥其筹划的作用。

第一，预算执行监督管理机制缺乏。财政资金得到科学有效执行前提是对预算管理执行监督，部分预算单位缺乏一套有效的监督管理体制，预算的执行在人为情况下出现偏航的情况。部分单位人员不足，不相容岗位没有相分离、轮岗等风险控制措施没落实。

第二，单位层面预算执行监督意识没有嵌入各个业务环节。业务层面比较零散，没有将将监督控制理念嵌入各个业务环节，形成标准化监督流程。部分单位对预算的执行监督是乏力的，没有专门的监督机构及监督制度，预算执行不能得到强有力的监督控制，就会导致随意增加项目、超预算修改金额等不当行为的产生，造成行政事业单位只管预算下达，不管预算执行。

（四）预算考核未落到实处

预算考核在预算管理过程中发挥非常重要的引导作用，预算考核结果会影响预算执行乃至资金使用的实际效果。现阶段，预算考核未落到实处，预算考核停留在纸上报告，形式痕迹较重，对实际预算编制、执行、分析的考核缺位。

一方面，预算考核只停留在财务部门层面。由于预算编制工作是由单位财务部门完成，各单位领导对预算考核管理只停留在各单位的财务部门，财务人员并不能全部、正确对单位整体部分业务深入了解，填写预算考核报告是不规范、分析不清晰准确的。预算考核应对预算编制的完整合理性、预算执行有效性、预算分析全面性等进行全面考核。部分单位缺少预算考核环节的思维，没有意识到预算考核的引导作用，导致预算考核作用没有落到实处。

另一方面，预算考核管理缺乏有力执行。部分单位预算考核管理制度起不到规范化作用、指导意义；制定考核方案没有明确考核主体对象、考核重点内容、考核进行方式、考核时间及奖惩等内容，没有一个统一的考核流程标准，预算考核的奖惩也没有得到执行。因而，预算考核管理缺乏执行效力，考核管理执行力度太小，没有可操作性，形同虚设。

三、加强行政事业单位预算管理的对策

（一）完善预算管理体系

完善的预算管理体系是各单位顺利开展預算管理工作的基础。健全的预算管理体系为预算管理工作的开展提供了指导方向。完善预算管理体系应从预算管理意识、预算管理制度建设、预算管理体系信息系统等方面进行完善。

一是加强单位预算管理体系建设的思想意识。只有思想意识上重视了，预算管理工作才能出效果。预算管理体系的完善是需要集“全员参与”“全过程覆盖”为一体的预算体系。在单位内部加强预算管理体系建设重要性学习宣传培训，使得全体人员由上至下都重视预算管理体系的建设。

二是优化预算管理体系制度。完善优化预算管理办法，形成一套标准规范的制度框架，预算管理有规可依。借助相关流程与制度，可确保预算管理活动的时效性、强化执行结果的有效考核力度，保证预算管理活动的刚性特征。

三是构建多维度预算管理信息化平台。预算管理体系是一套涉及战略管理、绩效管理、预算管理、财务核算和人员管理等多方面协同的管理体系，需要采用现代信息化手段，拓展、畅通沟通渠道，提高沟通质量，才能减少沟通不畅，提高了工作效率，确保了数据的准确性，实现相互协同。

（二）提高预算编制的合理性

预算合理编制才能确保顺利实施预算管理，可以为行政事业单位的稳定运行提供资金的保障。从单位的全面进行预算编制，整体编制单位的预算。

一是完善预算信息化系统

单位预算编制前工作准备是需要收集、整理、分析和论证大量预算基础资料的，结合对上一年的预算执行情况，分析预测下一年活动情况进行预算的编制。如果单位的大量的业务执行资料储存在信息化系统里，通过完善的信息化系统进行数据的分析预测，通过图表、报告可以一目了然的分析出年度的预算执行情况，这样可以减少预算的工作准备的工作量，预算编制是一个自下而上的汇总方式，在时间不充分情况下，使得预算工作准备更加高效科学。

二是基本支出和项目支出进行逐项细化编制预算

预算项目不细、编制粗糙，就会导致预算随意性大，为各种随意行为提供空间，达不到预算的约束作用。预算编制必须紧密贴合单位的规划，明确预算编制内容、范围、标准等，细化基本支出和项目支出，防止切块预算，待执行时再细化。

三是严格执行人员经费与公务经费定员定额预算

财政预算人员必须是正式编制在职人员，除此之外编外人员都不应当在预算编制之内。同时，公用经费中办公经费也是要按人员定额编制，差旅费、接待费用等日常运转经费应结合上一年，预测下一年度业务部门的活动状况进行分析编制。

四是重视决算报表编报

决算报表可以检验预算的科学性，检验预算执行监督的力度，决算分析结果为下一年预算编制提供科学数据分析；重视决算报告编制，确保决算报告真实性、时效性，准确分析决算结果工作，决算分析结果有效运用，下一年度的预算编制提供精准的数据分析。

（三）加强预算执行监督

实现预算管理的有效控制，提高预算管理监督执行的力度，才能压缩各大类不当行为的存在空间，地方行政事业单位必须重视预算执行的监督管理，以严格的、科学的监督管理制度规范预算行为，杜绝主观、随意的情况出现。

首先，设置独立的预算监督机构。地方行政事业单位应当设置独立的预算监督管理机构，任何行政岗位都不能干预监督机构的工作，保持预算监督管理的独立。预算监督部门对事前、事中监督，预算执行过程的监督管理在整个预算管理是不可或缺，保障预算按计划执行。单位内部要设立对应的部门，预算管理应贯穿预算全过程，包括预算过程的检查频率和范围，检查方式杜绝头痛医头，脚痛医脚，缺乏系统、动态、连贯的监督控制管理，可以多进行专项检查。

其次，加强的预算执行监督制度建设。建立科学有效的监督管理机制，制定一套有效完整的组织体系，实施单位的全面预算执行管理。制定预算执行动态监控机制，明确各业务部分预算执行责任，实时监控预算执行情况，支出预算分配的模式及管理体制要从粗放型向精细化转变；加强管理体制监督，制定出包括支出与监督考核等方面有效的约束机制和奖励机制。完善，预算执行督促提醒机制，对预算执行低的部门进行督促提醒，切实加强预算执行的责任感和紧迫感。同时，在对经费使用的社会效益考核方面也要制定系统考核机制，从而减少经费使用的随意性。

最后，完善单位外部的监督评价机制。在国民经济当中，地方行政事业单位是具有它的特殊意义的，应当接受社会各方力量的监督和评价，才能保证其预算管理的公开公正，预算落到实处，防止腐败的萌芽。充分抓好外部力量的监督，完善外部监督评价制度建设；另外，也要接受了外界各方的意见和建议，及时做好处理，并及时反馈，健全处理机制。

（四）完善预算考核机制

预算考核的科学性，全面反映预算管理工作的情况，并能有效发挥对工作情况的约束与激励作用。预算编制考核、预算执行考核、预算调整考核及预算分析考核是预算考核的重要内容。

首先，加强预算考核机制管理。合理运用考核机制，客观考核相关年度工作的评价和总结，对下一年预算编制工作具有指导意义。考核预算编制资料时效性、完整性、合理性；预算执行责任主体应对对预算指标负责，剔除客观存在因素，对预算偏离程度进行奖惩；针对各部门是否能根据经营活动运行情况进行预算调整，预算调整是否能按时效和审批程序进行，严惩擅自进行调整预算、挪用预算情况；考核预算单位的分析报告是否结合实际运行状况，是否全面透彻，有无好的改进建议。

其次，对预算编制、执行及分析等环节进展程度进行量化评分。动态、全过程对进展程度进行量化评分，清晰的考核结果，准确向预算管理人员反馈结果，直接挂钩绩效，以此约束预算管理人员的预算执行行为，同时，激励其提高自我业务能力，积极参与预算管理工作，并激发对预算工作的创新精神。

最后，完善预算考核通报机制。明确规定考核主体、内容、时间、方式、流程及奖惩，对考核规定时间节点进行预算考核通报，对未达到预算考核标准的项目要在部门预算执行分析表中说明原因，提出计划安排，报送局领导审阅，并予通报整改。将部门预算执行情况及部门考核挂钩，强化预算考核评分的运用。

四、结束语

预算管理水平提高有利于地方行政事业单位理政能力和社会公共服务职能的发挥。主动应对预算管理工作存在的重点和难点，找准症结、瓶颈难点，解决预算管理工作重点难点问题，严格落实预算相关的预算政策法规要求，将预算管理工作纳入到单位绩效考核体系中，夯实财政资金使用效率、发挥社会公共服务职能的基石。

参考文献：

[1]赵鹏.关于行政事业单位预算管理的思考[J].财经界，2020（26）：65-66.

[2]朱润芝.行政事业单位财务预算管理研究[J].经济师，2020（09）：101-102.

[3]朱淑荣.行政事业单位加强预算管理探讨[J].财会学习，2020（25）：81-82.

[4]张华炜.行政事业单位预算管理存在的问题与对策研究[J].行政事业资产与财务，2020（16）：27-28.

[5]李思佳.行政事业单位预算管理中存在的问题及对策分析[J].时代金融，2020（24）：150-151.