档案安全领域行刑衔接存在的问题与完善建议

摘 要：档案方面违法犯罪的规制主要体现在行政罚与刑事罚两个层面，由此产生档案安全领域行刑衔接，而行刑衔接有效推进直接影响到档案违法犯罪的规制成效。档案安全行刑衔接主要包括实体衔接和程序衔接两个方面，通过实证分析可以发现，当前档案安全行刑衔接存在法律体系缺乏有效衔接、不同部门之间缺乏协同性、案件移送标准不明确、证据转换衔接不畅等突出问题。因而，有必要从实体法层面拓展档案违法犯罪的范围。同时，在程序法层面建立健全档案安全行刑衔接的各参与主体之间协同机制、案件移送制度以及证据认定与运用机制。

关键词：档案安全；档案违法犯罪；行刑衔接；实体衔接；程序衔接

档案承载着重要的历史记忆和凭证价值，是国家和社会的重要瑰宝。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，将依法治档、保障档案安全提到了国家治理能力和治理体系现代化的高度。档案安全是档案事业发展的前提和基础，如何有效打击与治理对档案安全构成严重破坏或威胁的档案方面违法犯罪行为是亟待解决的问题。

基于我国对违法行为实施“二元”制裁体系和行政犯“双重违法性”的基本原理，在档案违法犯罪问题的具体案件处置过程中，首先考虑行政手段的介入，当档案违法行为又因涉案金额较大或情节达到严重的法益侵害性时，才考虑启动刑事手段作为最后一道防线，充分发挥刑事法律保障其他法律得以有效运行的后盾法作用。当前，我国主要通过《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）为基础的行政处罚和以《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）为基础的刑事处罚，来共同完成惩治和规制档案违法犯罪行为。在查处档案违法犯罪时会产生行刑衔接问题，如何正确处理好档案安全领域行刑衔接问题，直接关系档案安全领域的治理效果，关系档案安全的切实保障。虽然以往学者在档案安全领域行刑衔接问题做过系统论述[1]，但是研究存在一定的偏差与不足，仍然有必要对此进行深入分析和补充，进一步审视档案安全领域行刑衔接存在的诸多窘境，并提出有别于以往观点的改进建议。

一、 我国档案安全领域行刑衔接的实际运行状况

经过查询中国裁判文书网有关档案违法犯罪案件情况，以及前往山西、河南部分地市进行实地调研，结合近五年来有关档案违法犯罪的社会案例，可以发现我国在惩治档案违法犯罪上呈现以下情形：在全国范围内档案违法案件发案率较大，而档案违法案件涉嫌犯罪移送处置的极少，呈现出档案违法犯罪案件处置的极不平衡状态。

笔者在中国裁判文书网上输入“档案”字樣，共收集到16个相关刑事案例，包括8起抢夺、窃取国有档案罪，6起擅自出卖、转让国有档案罪，1起擅自销毁行政执法案件档案的滥用职权案例和1起篡改罪犯减刑档案正副卷的玩忽职守案例，显示档案犯罪的发案率较低，这与近些年社会上档案违法犯罪案件（如高考冒名顶替，伪造、篡改档案，干部档案造假，销毁档案）频发、多发形成鲜明反差。值得特别注意的是，上述案件大多严重践踏了社会公平正义，扰乱了社会正常秩序，理应予以刑事处罚。然而，案件的处置大都以民事赔偿或行政处罚结案，以犯罪论处的极少，同样暴露出档案违法案件与档案犯罪案件惩处上的鲜明反差。种种迹象表明，在众多的档案违法犯罪案件中涉嫌档案犯罪案件不移送、案件移送少、以行政罚代替刑事罚的现象普遍存在。其背后的原因复杂多样，最关键的问题还在于立法、执法、司法上档案安全行刑衔接的运行不畅。

二、 我国档案安全领域行刑衔接存在的主要问题

从行刑衔接内容结构上来看，档案安全行刑衔接包括实体衔接与程序衔接两个层面。仔细审视立法、执法及司法中的实际状况，无论在实体衔接上还是在程序衔接上均存在一些亟待破解的困境或问题。

1. 实体衔接存在的主要问题

新《档案法》与《刑法》的有关规定是行刑衔接的直接依据，其立法优劣直接影响档案安全行刑之间的有效衔接，然而二者在法律体系上缺乏有效衔接。

第一，新《档案法》对档案违法行为的规定过于封闭，缺乏一定的开放性。新《档案法》第七章第四十八条和第五十条采取详细列举的方式，具体规定了十一项档案违法行为，缺乏兜底性条款的设置，呈闭环管理状态。随着人们认识能力的逐步深入，保护、利用档案的力度不断拓展，在档案事业发展过程中必然会出现档案违法行为列举不周延的情况。如果在实践中出现新型档案不法行为，将无法通过法律适用技术对该不法行为予以处置。

第二，《刑法》中有关档案犯罪类型过少。新《档案法》在档案安全行刑衔接中只充当“第一次法”作用，《刑法》才发挥“第二次法”的保障作用。然而，“两法”之间行刑衔接并不顺畅，主要在于新《档案法》详尽规定了十一项档案违法行为，当这些不法行为具有的社会危害性达到犯罪的程度时，却在现行《刑法》中寻觅不到相应的罪名予以处罚，导致行刑衔接处罚缺失。而且现行《刑法》规定了两个档案犯罪罪名规制的均是故意犯罪，但现实中过失型毁损档案、丢失档案行为以及不作为型损毁档案行为等早已时有发生，这些行为的危害性可能并不比故意犯罪轻。尽管新《档案法》对过失型或不作为型档案违法行为均规定了相应法律责任，但这些行为一旦达到犯罪程度则在《刑法》中同样难以找到合适的罪名进行处罚。档案安全的违法体系与罪刑体系之间的衔接不足会使不法分子利用立法缺失与制度漏洞的空隙危害档案安全，给司法实践带来处置上的极大不便。之所以如此，在于现行《刑法》中第三百二十九条规定的两个显性档案犯罪，只将抢夺、窃取、转让、出卖国有档案行为纳入《刑法》规制范围，即使有诸多隐性档案犯罪罪名予以补强，也无法弥合“两法”衔接处罚缺失。

2. 程序衔接存在的主要问题

（1）参与主体之间协作机制不畅

在档案安全行刑衔接方面，各部门之间如何更好地协同配合，有效推进行刑衔接，是一个历久弥新的问题。

就档案行政执法部门来说，绝大部分工作聚焦行政法律法规开展档案违法行为的处置，执法人员对刑事法律法规既不重视也不关注，即使有所认知也只是停留在表面，对行刑衔接的规定无法娴熟运用。更有一些档案执法人员存在“怠政”“懒政”以及“争功”的工作观念，在执法过程中对投入大量人力物力办理的档案违法案件，即使涉嫌犯罪也不情愿移送给公安司法机关进行处理。一方面，认为自己辛苦办理的案件被其他机关给抢走了，无法体现出一定的工作价值，付出的辛苦和取得的成果將“付之东流”；另一方面，档案执法人员还存在对移送案件经过公安司法机关“过滤”后可能被退回的顾虑，担心背上“判断不准，认识不清，水平不高”的黑锅，而且可能带来继续收集固定证据或重新调查的麻烦。基于此，档案执法人员往往采用“多一事不如少一事”的简单化处理方式，大多以有案不移、以罚代刑的处理方式来逃避后续的行刑衔接程序，导致预期的惩治效果无法实现。

就公安机关来说，公安人员肩负着维护国家安全与社会秩序、保护人民权益以及打击、预防违法犯罪活动的重任。一方面，大量刑事案件的立案侦查工作需要投入超负荷劳动，无暇顾及行刑衔接案件；另一方面，档案违法犯罪案件具有较强的专业性、技术性，对档案级别价值往往需要专业鉴定，加之公安人员对档案行政法律法规的深入了解不够，这势必影响档案安全行刑衔接案件的查办。

就检察机关来说，我国宪法赋予检察机关的法律监督权需要落实到每一个案件的具体查办中，然而检察机关所享有的法律监督权强制力不足，监督方式软化，获取档案安全行刑衔接案件信息的渠道不畅通或狭窄化，都将导致难以对行刑衔接案件进行全面、全过程实施监督。如果内部制约与外部监督均不奏效甚至失灵，实现有效行刑衔接则是一句空话。

就整体上来说，档案安全行刑衔接之间存在一些重要衔接节点，如果没有一个主导机关积极主动地将这些节点连接起来，或者没有建构很好的衔接机制将这些节点串联起来，同样行刑衔接也无法顺畅实现。

（2）案件移送标准不明确

在档案领域，档案执法部门对于执法过程中查处的档案违法案件涉嫌犯罪的，需要及时移送公安司法机关追究其刑事责任，这是行刑衔接的最关键环节之一。然而，一方面，在新《档案法》《刑法》《刑事诉讼法》以及其他规范性文件中找寻不到清晰的移送标准，加之档案违法达到入罪程度需要满足“情节严重”的条件，对于既不熟悉刑事法规又无办理司法案件经验的档案执法人员，让他们评判档案违法行为是否符合入罪的情节或标准是强人所难。但是案件还要最终解决，究竟是“罚”抑或是“送”，只能估堆式判断，行刑衔接难以实现就不辩自明了。另一方面，档案与文物、国家机关公文、证件、国家秘密以及会计账簿、会计凭证在内涵与外延上均有一定的重合，档案违法涉嫌犯罪案件往往可能涉及多个犯罪罪名，这势必增加档案执法部门认定和移送案件的难度。[2]再者，如果档案执法部门对拟涉嫌犯罪案件是否移送拿捏不准，或迟缓移送，或踟蹰不前时，导致公安机关不能及时收集认定证据，使案件主要证据灭失或破坏，贻误最佳办案时机，案件无法得到妥善处理，将出现诸多负面影响。

（3）证据转换衔接不畅

在办理档案违法犯罪案件过程中最为重要的就是涉案证据的收集、固定和转换。需特别注意的是，档案行政执法证据与刑事司法证据隶属于不同的部门法范畴，其证据收集固定、认定标准以及证据转换规则差异较大。一是现行《刑事诉讼法》第五十四条明文规定了行政执法证据转化为刑事司法证据的种类、规则，但是该规定采取“等证据材料”这一模糊化表述，证据移送范围不定，增添了证据转换难度。二是在档案行政执法阶段收集固定的当事人陈述、证人证言等这些言词证据，司法实践中是否可以直接转换为刑事司法证据，至今未形成一致意见。三是由于在执法司法领域证据标准认定不同，档案执法部门收集认定的“档案违法事实”往往达不到公安机关立案时所要求的“档案犯罪事实”。四是由于取证目的以及取证技术、能力的不同，档案执法部门收集认定的证据规范性程度不高，达不到刑事司法证据规范性程度要求，导致部分证据无法转换。五是在刑事司法中的非法证据排除规则、证据补强规则等证据规则在行政执法证据中是否适用的问题，目前也未能形成定论。这些有关证据转换的种种情形都会导致行刑衔接不畅。

三、 我国档案安全领域行刑衔接制度的完善建议

多种相关因素导致档案安全行刑衔接运行不畅，出现诸多堵点、难点，有必要从实体性行刑衔接和程序性行刑衔接双重维度，结合治理档案违法犯罪的实际情况，全面构建我国档案安全行刑衔接制度。

1. 实体性行刑衔接方面的完善建议

第一，在《档案法》第七章法律责任条款中增加兜底性规定。《档案法》属于惩治档案违法犯罪的前置法，而《刑法》是档案犯罪的后盾法，“两法”共同完成对档案违法犯罪的治理与预防。如上所述，新《档案法》虽然规定了十一项档案违法行为，但前瞻性不足。一是列举式规定难以适应数字网络时代的深刻变化，电子档案的广泛普及以及档案违法呈现的新样态、新变化；二是随着网络社会的发展变化，列举式规定可能会跳出“前置法不法性是刑事不法的必要条件”[3]的立法架构，与档案犯罪具有双重违法性的基本原理相背离，难以适应行刑衔接案件的查办程序；三是《档案法》作为档案领域的基本法，不可能朝令夕改，需要具有较强的稳定性，以适应社会日新月异的变化。因此，在将来修法时有必要增设“以其他方式侵害档案的”兜底性规定。[4]兜底性条款在所难免，不仅可以保持《档案法》的简洁性、稳定性和社会适应性，避免未来无法可用的情况发生，而且也与法律设置开放性的立法惯例相一致，有利于推动行刑案件的办理。

第二，在《刑法》中必要时增设档案犯罪罪名。在将来《刑法》修订时，可以考虑将伪造、篡改档案行为以及过失行为、不作为行为等纳入档案犯罪范围，增设伪造、篡改档案罪等犯罪罪名，适度增设过失侵害档案犯罪、不作为型侵害档案犯罪等犯罪类型，织密档案犯罪的刑事法网，从而适应刑法保护法益的需要，有效保障档案领域行刑衔接机制良好运行。

2. 程序性行刑衔接方面的完善建议

（1）建立健全档案执法部门与公安司法机关之间的协同机制

第一，严格落实责任追究制度。近些年来，档案安全行刑衔接不畅的表现就是有案不移、有案不立以及以罚代刑的现象较为严重，这与档案执法人员的办案观念、怠政懒政以及部门保护主义等不无关系。因此，有必要严格落实责任追究制度，这就要求各级检察机关全面落实对档案执法部门的法律监督，不断改进监督方式，强化调查走访式、督促整改式和公益诉讼式等监督方式，增强其监督刚性。同时，还必须强化各级纪委监委对档案执法人员的职务违法或职务犯罪的纪律审查和监察调查，以外部监督形成强大的制约机制。具体说来，对于涉及一般违法者追究其行政责任或者给予政务处分；对于涉嫌犯罪该移送而不移送，情节严重的，或者故意包庇、袒护不法分子逃避刑罚处罚的，应当依据现行《刑法》的规定，以徇私舞弊不移交刑事案件罪、滥用职权罪或玩忽职守罪等相应罪名论处。

第二，构建公安司法机关提前介入机制。对于档案违法犯罪案件的查处与办理，通常是档案执法部门率先发现档案违法案件，涉嫌犯罪移送公安司法机关后进入刑事诉讼程序。鉴于档案执法部门查处力度有限、证据收集固定较难，对于涉嫌犯罪的重大、疑难案件，可以考虑公安司法机关提前介入，发挥公安司法机关在侦查手段上的技术优势和强制力作為后盾，与档案执法部门共同完成惩治档案违法犯罪的任务。

（2）建立健全行刑衔接的案件移送制度

案件移送是行刑衔接的关键问题，建立健全案件移送制度是档案安全行刑衔接的重中之重。一是可以从档案违法行为性质、涉案档案级别价值、危害后果、社会影响等方面着手，细化档案违法涉嫌犯罪的认定标准，满足“有证据证明涉嫌档案犯罪”就应当及时移送。二是国家档案局可以依据档案违法犯罪的实际情况，进一步明确涉案移送的具体要求，如明确移送证据类型、移送职权、移送时间、细化档案违法中的“情节严重”评判指标以及建立联席会议制度等，使之更具有可操作性。三是从程序上进一步明确公安机关接受案件的职责，不能以刑事立案标准来拒绝档案执法部门的移送案件，通过补给事实或证据等方式从“移送标准”过渡到“立案标准”，遵循“前宽后严”的双重标准，优化行刑衔接的办案流程。

（3）建立健全行刑衔接的证据认定与运用机制

第一，做好证据转换认定工作。首先，确定证据转换的范围。依据《档案行政处罚程序暂行规定》第十五条以及《刑事诉讼法》第五十条规定的法定证据形式，《刑事诉讼法》第五十四条第二款规定的行政执法转换为刑事司法证据的规则，将“等证据材料”理解为具有开放性风格的“等外等”。[5]由此，作出如下证据转换规则：一是物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见等这些证据形式在行政执法证据与刑事司法证据之间存在一一对应关系，可以直接转换；二是当事人陈述可以对应被害人陈述或犯罪嫌疑人、被告人的供述和辩解；三是现场笔录可以归入“勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录”的范围。[6]其次，在档案执法证据转换为刑事司法证据过程中必须严格审查与评定，重点审查、研判涉案档案的数量、档案的级别价值、涉案损害结果以及行为人的主体身份及其主观心态，无论是实物证据还是言词证据都必须经过法庭质证，符合证据的“三性”的才能成为定案证据。再次，对于档案执法部门收集的当事人陈述、证人证言等言词证据，由于通常具有主观性较强、稳定性不足、易反复的特点，该类证据进入刑事诉讼程序后原则上应重新收集，除非存在不可抗力的因素或不可能时为例外。但是对于物证、书证等实物证据，因其具有较强的客观性和稳定性，可以直接转换为刑事司法证据，此时必须严格审查与甄别，确保符合证据品格。最后，对于刑事诉讼程序中的非法证据排除、传闻证据、证据补强等证据规则，在档案执法证据中应同样适用，这样档案执法证据转换为刑事诉讼证据后才能保持前后证据的合法性、一致性。

第二，做好证据采集工作。首先，在涉嫌犯罪案件被移送后，公安司法机关仍要与档案执法部门保持密切联系。鉴于档案犯罪的专业性、技术性特点，公安司法机关在后续的立案侦查、证据审查以及重新调查的过程中遇到难以解决的问题时，应及时联系档案执法部门，要求派员参加，或查阅涉案有关材料，或进行档案认定，或协助进行调查。其次，有必要结合档案犯罪特点，运用专业技术手段进行现场勘验，运用鉴定技术对涉案档案进行鉴定。

注释与参考文献

[1]有关档案安全行刑衔接问题的论述主要见于：陈忠海，刘东斌.论档案行政执法与刑事司法的衔接[J].档案学研究，2014（2）：18-22；仝其宪.档案安全行政执法与刑事司法衔接制度的系统构建[J].档案学研究，2022（5）：43-50；蒋云飞.论档案行政执法与刑事司法衔接机制的完善[J].档案学通讯，2021（5）：78-86.

[2]蒋云飞.论档案行政执法与刑事司法衔接机制的完善[J].档案学通讯，2021（5）：78-86.

[3]田宏杰.合作共治：行政犯治理的路径选择[J].法律科学，2022（5）：155-165.

[4]仝其宪.数字网络时代档案安全保护的刑法治理研究[J].档案学研究，2021（3）：33-39.

[5]仝其宪.论档案行政执法与刑事司法衔接中的证据转换[J].档案学通讯，2020（5）：99-104.

[6]仝其宪.档案安全行政执法与刑事司法衔接制度的系统构建[J].档案学研究，2022（5）：43-50.