以法为纲服务为本

高沛娟

我国档案开放工作自20世纪80年代开始，至今已有40余年的历史，但由于种种因素的制约，档案开放进程缓慢，整体水平不高[1]。新《档案法》在档案开放方面迈出了重大步伐，做出了新的规定，深入推进档案开放工作，提高档案利用服务能力，是新发展阶段档案工作的必然选择和迫切要求。

一、档案开放的重要意义

（一）彰显档案价值的需要

档案是对国家和社会具有保存价值的历史记录，具有存史资政育人的独特价值。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，档案对党和国家各项事业的基础性支撑性作用更加突出，价值越发突显。档案的价值是在利用中体现的，没有得到使用的档案毫无价值而言。加快推进档案开放工作，进一步加强档案管理，扩大档案利用，能夠更好地发挥档案在经济社会发展中的作用，充分彰显档案价值。

（二）加强依法治档的需要

《“十四五”全国档案事业发展规划》提出要全面推进档案治理体系建设，进一步增强依法治档能力。档案开放则是依法治档的重要内容和有力措施。新《档案法》加大了档案开放力度，缩短了开放年限，拓展了开放主体，提出方便利用要求，明确了责任约束等等，为档案开放提供了法律遵循。档案部门扩大档案开放提高档案服务水平，保障一切社会主体利用档案的权利，是依法治档的重要体现，有利于将法律条文转化为档案治理效能。

（三）提升服务能力的需要

服务是档案工作的重要职能。习近平总书记“四个好” “两个服务”的重要批示，对新时代提升档案工作服务能力提出了新的更高要求。开放则是提升档案服务能力的基础和前提。依法依规开放档案，优化利用方式，扩大资源共享，可以提高档案利用的便利程度，促进档案资源开发，有效发挥档案在资政服务、公共服务、文化教育服务等方面的独特优势和作用，更好地服务党和国家工作大局，满足人民群众对档案信息和档案文化的需求，提升档案服务能力和水平。

二、档案开放面临的困境

（一）档案开放意识不强

受传统观念的影响，由于对档案开放的认识不足，导致开放意识不强，缺乏开放的动力和需求。一方面，档案部门缺乏开放意识。由于对档案工作面临的新形势新任务和档案开放的重要性认识不足，档案部门重管轻用的思想依然存在。档案开放虽已列入法律条文，但具体执行起来有一定灵活性，且开放工作专业性强、程序复杂、工作难度大，档案部门往往知难而退，缺乏开放的内在动力。另一方面，社会公众缺乏需求意识。由于档案意识薄弱，社会公众对档案一直存在神秘感和距离感，对其所具有的公共服务价值和社会价值了解不够，对自身拥有的档案利用权利缺乏认识，导致对档案开放的需求意识不强，没有形成档案开放的社会环境。内在动力和外在需求的缺乏，严重制约了档案开放的步伐[2]。

（二）工作机制不健全

档案开放是一项复杂而系统的工作，档案部门无法单独完成。尤其是开放审核，具有很强的政策性和专业性，必须有档案形成单位或移交单位、保密单位的共同参与，这就需要建立相应的工作机制，形成良好的沟通合作平台，各单位分工协作，共同推进档案开放工作。但在实际工作中，往往缺少健全工作机制的领导，档案形成单位、移交单位没有将档案开放列入自己的职责范围，普遍存在缺位现象。档案部门单打独斗，孤军奋战，档案开放工作经常是雷声大雨点小，半途而废。

（三）制度标准不完善

制度标准是规范做好档案开放工作的重要依据。我国档案开放工作主要依据《档案法》《档案法实施办法》《保密法》《国家档案馆档案开放办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》等法律法规和规章，对档案开放起到了指导规范性作用。但各级各类档案部门缺乏符合自身实际的档案开放制度和操作标准，导致档案开放工作存在责权不清、标准不明、程序不规范、利用不到位等问题，档案开放工作在具体实施过程中阻力重重[3]。

三、加强档案开放的措施对策

贯彻落实新《档案法》要求，国家档案局《“十四五”全国档案事业发展规划》在加大档案开放力度、提高档案共享程度、提升档案利用服务水平上提出了新的发展目标。档案部门要运用法治思维，创新理念方法，推动档案工作在走向开放上迈出坚实步伐。

（一）更新理念突破传统

1.从供给的角度形成内生动力。推动档案事业高质量发展，适应国家治理体系和治理能力现代化要求，是新发展阶段档案工作的发展方向，档案开放则是高质量发展的必然要求。档案部门和档案人员要遵照《档案法》要求，善于运用新发展理念，从服务党和国家工作大局、服务人民群众的高度重新定位档案工作，努力构建全面开放的档案工作新格局。要走出自我循环的封闭模式，摒弃传统观念，走出舒适圈，增强档案开放的责任感和使命感，实现由“要我开放”到“我要开放”思想转变，由档案管理员到档案服务提供者的角色转变，不断加大档案利用和服务供给，体现档案对国家和社会的价值，形成档案开放的内生动力。

2.从需求的角度形成外在压力。坚持人民立场是档案工作的基本原则，社会公众对档案的需求意识是做好档案开放工作不可或缺的社会环境。要加强舆论宣传和引导，运用新发展理念转变社会公众对档案工作和档案价值作用的认识。档案作为一种公共信息资源，开放、共享是档案工作的目标，依法利用档案是每个公民的权利。要通过向社会提供各种不同形式的档案信息服务，发挥和扩大档案的社会作用，逐步引导社会公众走近档案，接触档案，增强档案意识，扩大利用需求，对档案部门开放档案形成外在压力[4]。

（二）建立健全工作机制。

1.建立审核协同机制。新《档案法》第三十条规定，馆藏档案的开放审核由档案馆会同档案形成单位或移交单位共同负责，尚未移交进馆的档案由档案形成单位或移交单位负责。为此，要成立以档案部门为主导，档案形成单位或移交单位、保密部门共同参与的开放审核协同机制。档案部门承担组织协调，制定工作制度，开展业务指导等责任；档案形成单位或移交单位是档案开放的源头，承担开放审核关键责任；保密部门承担涉密档案解密审查和指导责任。各单位明确责任，协同联动，形成档案开放审核工作合力[5]。

2.建立监督协同机制。新《档案法》设立监督检查专章，体现了监管对档案工作的重要性，对档案开放工作的监督是档案监督检查的重要内容。要建立内外协同监督机制，确保档案开放各项工作落实到位。一是加大内部行政监督力度。充分发挥档案管理部门的职能作用，对所属档案部门、档案形成单位、档案移交单位的档案开放工作进行常态化监督检查和业务指导，协助解决存在的问题。二是发挥外部社会监督作用。新《档案法》规定，档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉。这是档案工作人民立场的体现，赋予社会公众对档案开放工作的监督权利。档案部门要畅通和拓宽监督渠道，主动接受社会监督，认真听取公众意见，采取有效措施，不断改进档案开放工作[6]。

（三）建立完善制度标准

1.制度标准的覆盖面全。从工作内容上看，档案开放的制度标准包括两大类：一类是管理类制度，包括组织实施、职责分工 、利用保护、监督检查等方面的制度标准。另一类是审核类制度，包括开放范围、审核程序 、控制标准等方面的制度标准。要建立健全覆盖档案开放各个方面、各个环节的制度体系，系统规范指导档案开放工作[7]。

2.制度标准的适用性强。档案开放的制度标准要有较强的可操作性。一是结合主体责任。制度标准的制定要结合档案开放工作相关单位的职责分工，对主体责任进行细化，做到责权明晰，任务明确，便于组织。二是措施切实可行。制度标准所涉及的工作要目标明确，步骤清晰，方法具体，有量化指标，便于执行。三是做好制度衔接。档案开放制度标准既要以现行法律法规和规章为依据，又要与国家保密制度、工作秘密制度、档案解密制度、政务信息公开制度、个人信息保护制度等有效衔接，避免出现矛盾或不一致的情况[8]。

（四）提升利用服务水平

1.创新利用服务手段。按照新《档案法》规定，档案部门应积极为扩大档案利用创造条件。一要提供现场利用。设置专门的档案利用场所，配备所需设施设备，不断优化服务环境。二要简化利用手续。通过优化流程，精简环节，缩短时限等措施，便捷利用手段，提高服务效率。三要拓宽利用渠道。根据利用者的需要，提供電话、信函、电子邮件等多种利用服务形式，并运用信息化手段，加快推进共享平台建设，推动实现档案资源的远程共享，提供跨区域、跨部门、跨层级利用，更好地满足人民群众对档案利用的需求。

2.加大资源开发力度。档案资源开发能够有效促进档案利用，发挥档案资政服务和文化教育功能。一是提高开发能力。档案部门要注重提高对档案资源的分析研究和深入挖掘能力，紧紧围绕党和国家重大活动、重要事件、重要时间节点，围绕中心重点工作进行档案资源开发，形成有思想、有深度、高质量的开发成果。二是创新成果形式。要通过编研出版、展览展示、影视制作等形式，不断推出具有广泛影响力的档案文化精品，通过多种媒体进行宣传推广，更好地体现档案价值，服务国家经济建设和社会发展。

综上所述，扩大档案开放，加大档案利用是新时代档案工作的历史使命。档案部门要以《档案法》为遵循，以新发展理念为引领，在形成开放动力、完善工作机制、建立制度标准、提高服务水平上创新思路、精准发力、破解难题，不断加大开放力度，提升服务能力，为档案事业的发展开创新局面，实现新作为。

参考文献：

[1]马素萍.关于国家档案馆档案开放问题的探讨[J].档案学研究， 2014，6：42-47

[2]杨冬荃.社会的档案意识与档案界的社会意识[J].档案学通讯，1991，1：7-10

[3]陈君兰.我国综合档案馆档案开放问题探讨[J].办公自动化，2018，13：21-24

[4]解晓鲜.推动城建档案开放的思考[J].城建档案，2017，5：79-81

[5]贺军 李扬新.档案开放程序规制构建的主体及权责探析[J].北京档案，2016，8：18-21

[6]黄蕊 朱铁淼.从依法治档看开放档案的利用及其保障监督--《国家档案馆档案开放办法》解读之四[J].中国档案，2022（11）：24-25

[7]张臻. 新修订档案法背景下档案开放制度的完善[J].浙江档案，2021，4：29-32

[8]李扬新. 信息公开视角中现有档案开放制度的剖析[J].浙江档案，2006，9：10-13

作者单位：中国民用航空局档案馆