中国共产党对农村土地政策的实践探索与经验启示

2023-07-04洪鹭敏

西部学刊 2023年11期

摘要：自成立以来，中国共产党充分重视土地对于革命、建设和社会稳定的重要意义，在不同的历史时期对土地政策进行了调整，先后经历了土地社会公有、耕地农有、减租减息、土地集体所有制、家庭联产承包责任制等系列变革，并在中国特色社会主义新时代进程中不断完善承包地“三权分置”土地制度。这一系列的实践探索，凸显着土地政策改革始终坚持党的正确领导、坚持立足人民立场和对社会基本矛盾适时调整的价值旨归，从中启示我们在推进农业农村现代化的进程中进一步探索马克思土地产权理论中国化的实现路径、巩固马克思合作化理论的实践成果，并用匹配土地政策助力社会协调发展。

关键词：中国共产党；土地政策；价值旨归；经验启示

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）11-0030-05

粮食安全是事关国家稳定发展和长治久安的重要因素，土地权利制度是土地政策的核心，是经济关系和上层建筑的基础，决定着国家的基本制度和治理体系。在探索实现土地公有的实践中，我党的土地政策先后经历了土地社会公有、耕地农有、土地集体所有制、家庭联产承包责任制以及建立在家庭联产承包责任制基础上“三权分置”（即所有权、承包权、经营权分置）等阶段，促进了革命、建设和改革开放历史进程。本文以二十大精神为指导，从推动实现农业农村现代化背景出发，分析我党成立以来土地政策改革的一般历史性规律，以期给实践提供参考。

一、我党农村土地政策的历史沿革

（一）中国共产党成立初期（1921—1927年）：土地社会公有

1920年11月，上海共产党组织起草的《中国共产党宣言》提出：“将生产工具——机器工厂、原料、土地、交通机关等——收归社会共有，社会共用。”［1］1921年7月，中共第一次代表大会在上海、浙江嘉兴召开，会议通过的《中国共产党纲领》明确规定了“没收”地主阶级的土地“归社会公有”的政策目标，这是党的农村土地政策的最初观点，体现着党的农村土地政策鲜明的阶级特点。

（二）土地革命时期（1927—1937年）：耕地农有

土地问题是中国革命的中心问题，在探索和实践中，中国共产党逐步深入认识我国革命的性质，提出耕地农有政策。1927年11月28日，中共临时中央政治局通过的《中国共产党土地问题党纲草案》明确提出“一切私有土地完全归组成苏维埃国家的劳动平民所公有”［2］。1928年6月召开的中共六大对土地问题的立场是“没收地主阶级的一切土地，耕地归农民”［3］。1926年8月瞿秋白在《国民革命中之农民问题》中提出中国国民革命的意义是解放农民，明确提出“耕地农有”［4］主张。1928年12月湘赣边区苏维埃政府颁布《井冈山土地法》，这是中国共产党领导的政权制定的第一个土地法，提出“没收一切土地归苏维埃政府所有”。1929年4月，《兴国县土地法》将《井冈山土地法》中的“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有，分给无田地及少田地的农民耕种使用”［5］。1929年，井冈山革命根据地实行以乡为单位，抽多补少，自耕农的土地不没收的政策。我党通过一系列政策保障农民对耕地的所有权，极大地调动了农民的生产积极性，提升了农民的革命热情，在开展土地革命的地区扩大了中国共产党的群众基础。

（三）全面抗日战争时期（1937—1945年）：减租减息

全面抗战时期，一切工作围绕抗日政治路线展开，为尽快形成抗日民族统一战线对日作战，1937年2月，中共中央致电国民党五届三中全会，提出“五项要求”若被采纳定为国策，中国共产党可以实行停止没收地主土地的政策等四项保证。1937年8月，中共中央在洛川召开政治局扩大会议，通过了《中国共产党抗日救国十大綱领》，正式确立减租减息政策。1942年1月28日，中国共产党中央政治局在详细研究各抗日根据地减租减息经验的基础上，通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》，制定了抗日时期土地政策的三项基本原则。1945年11月7日中共中央发出关于《减租和生产是保卫解放区的两件大事》的指示，在华北及陕甘宁边区的解放区和东北解放区，普遍开展了反奸清算和减租减息运动［6］。

（四）解放战争时期（1945—1949年）：耕者有其田

解放战争时期，为实现团结全国人民、打败国民党反动派，建设新中国的政治任务，我党推行“耕者有其田”的土地政策。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中明确提出实行孙中山先生的“耕者有其田”［7］的口号。1945年在党的七大《论联合政府》的政治报告中，毛泽东指出“首先在全国范围内实现减租减息，然后采取适当的方法，有步骤地达到耕者有其田”［8］。1946年5月4日，中共中央发布《关于清算、减租及土地问题的指示》，决定将党在抗日战争时期实行的减租减息的土地政策转变为实现耕者有其田的土地政策［9］。1947年《中国土地法大纲》明确规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”［10］，以法律的形式正式确立实行“耕者有其田”的土地政策。

（五）社会主义革命和建设时期（1949—1978年）：土地集体所有制

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定“有步骤地将半殖民地半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”［11］。1950年6月30日开始施行的《中华人民共和国土地改革法》明确废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。该所有制实行后，农民的生产积极性得以调动，更大程度地提高了生产效率。但是由于生产资料的局限性以及资金等问题，导致生产只能在零碎化的土地上进行，难以实现更大的突破和进展。1953年到1956年社会主义改造期间，先后成立了互助组、初级社和高级社，逐步实现了对农业的社会主义改造。1956年社会主义三大改造完成，中国农村土地所有权实现了由农民个体私有制到集体所有制的变革。

（六）改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012年）：家庭联产承包责任制

家庭联产承包责任制是贯穿这一时期土地政策的主线。1982年的中央一号文件对包产到户政策改革给予强有力支持，1984年中央一号文件明确表示“土地承包期一般应在十五年以上”［12］，对土地承包期做了年限规定，进一步确保了土地的稳定性；同年11月，再次提出“土地承包期再延长30年不变，在承包期内，增人不增地，减人不减地”［13］，充分保障了农民土地承包权的稳定性，减轻了农民的后顾之忧。1998年，十五届三中全会明确提出“以家庭联产承包经营为基础，统分结合的经营制度”。2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式保护农村土地承包权流转，土地可以以多种形式进入市场，有利于提高土地的利用效率和进行规模经营，提高农产品质量和产量，促进生产方式进步。2003年10月，党的十六届中央委员会第三次会议通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出完善农村土地制度，农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。

（七）中国特色社会主义新时代（2012年至今）：完善承包地“三权分置”制度

为了适应经济社会的发展，增强土地政策与城镇化、信息化、农业现代化的匹配程度，我国从落实土地所有权、稳定承包权、放活土地经营权出发，提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”［14］，在坚持农村土地集体所有前提下形成所有权、承包权、经营权“三权分置”流转的框架。2017年党的十九大提出土地承包期再延长30年，并指出完善承包地“三权分置”制度是实现乡村振兴的必由之路，彰显出“三权分置”制度的政策目标和实施意义。2019年在中共中央国务院发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》这一文件中，提出“土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年”［15］，与稳定农户承包权政策具有内在统一性。2020年施行的《土地管理法》（第三次修订）确立了农村集体经营性建设用地入市的基本制度。完善承包地“三权分置”制度破除了土地作为生产要素在市场上流通的阻碍，使得土地利用得到更大的空间，不仅对增加农民收入、推动共同富裕起着不可替代的作用，同时大大促进了乡村振兴。

二、我党土地政策改革的价值旨归

我党的土地政策是建立在马克思主义理论基础之上，在革命、建设、改革的实践中逐步探索、形成、完善和发展起来的，始终坚持马克思主义理论和中国实际相结合，其中所体现出来的党的领导、群众创造和生产关系调整是我党土地政策改革的价值旨归。

（一）始终坚持党的正确领导

黨的正确领导使农村土地政策的制定、贯彻和变革始终服务于党不同历史时期的中心任务［16］，始终坚持党的领导确保改革始终沿着社会主义方向前进，确保人民在改革中获得最大权益。

一是与时俱进促改革。没有党的正确领导，就没有正确的农村土地政策。“土地社会公有”“耕地农有”“土地集体所有制”等是我党在坚持社会主义方向不变的基础上，根据革命、建设、改革开放实际和党的中心任务进行土地政策改革的成果。每到一个关键节点，党都能够掌控全局，做出实事求是、与时俱进的决策部署。在民族大义面前，中国共产党主动提出从“耕地农有”转为“减租减息”政策，最大限度地团结了可以团结的力量，最终实现抗日战争的胜利［17］。改革开放后，党对包产到户的行为表示理解和支持，并出台五个“一号文件”为包产到户保驾护航。根据国家政治路线和政治目标以及当前土地政策实施效果及时进行评估、调整和改革，使得我国土地政策在实施的过程中能够适应社会变迁，保障粮食安全和人民权益。

二是开拓创新促生产。无论是家庭联产承包责任制还是承包地“三权分置”制度都充分体现了党对农村土地政策的重大创新，在党领导下实施的家庭联产承包责任制，农户纷纷响应，农民生产积极性明显提高，通过统分结合的经营体制，使得我国土地政策既体现社会主义性质又能够充分激发市场活力；承包地“三权分置”制度破除了城乡二元体制的壁垒，活跃了城乡生产要素，集体经营性建设用地同等入市，保障了农村群体的权益，促进了社会的公平，有效释放了农村的生产力；由“三权分置”衍生出来的农业社会服务和专业组织、生产要素交易市场等帮助构建新的农业农村产业格局，是对新发展理念的充分贯彻，破解了农村发展的难题。

（二）坚持立足人民立场

一是人民利益放在首位。中共一大明确提出“消灭资本家私有制”，废除封建土地所有制，消灭封建地主对农民群众的剥削，探索适合我国实际和维护人民利益的农民个人所有制的土地政策。在抗日战争时期实行“减租减息”土地政策，在缓解国内矛盾的同时，团结一切抗日力量，赢得了抗战的胜利。充分认识到土地是农民的命根子，在农民无法自主实现土地更大收益时，推行家庭联产承包责任制和“三权分置”制度，盘活农村土地，帮助农民最大限度获得土地财产权，允许农民在承包权范围内最大限度的自主处置权，以缩小城乡差距，促进城乡共同富裕。

二是尊重人民群众的意愿。恩格斯在《德法农民问题》中指出：“我们根本不能设想用强制的方法去剥夺小农……而是通过示范和为此提供社会帮助。”马克思也指出，不能通过“宣布废除继承权或废除农民所有权”来实现土地私有制向集体所有制过渡。由此在我国将马克思主义理论付诸实践的过程中，充分贯彻其农业合作化的原则和方针；在进行农业的社会主义改造过程中，采取自愿互利的原则，充分尊重农民群众意愿；在土地流转过程中，也根据农民意愿进行有偿流转。

三是人民群众创造历史。充分尊重人民群众的首创精神，人民群众是历史的创造者，是物质财富和精神财富的创造者。有了安徽省凤阳县小岗村18位农民的冲锋在前，才有家庭联产承包责任制的积极效应。也正是党对人民首创精神的认可和支持，才使该项制度得以充分贯彻实施。

（三）调整社会基本矛盾

生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾是社会发展的基本矛盾，在实践中，需要不断地调整，使生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础。在土地农民所有制关系基础上形成的零碎化经营模式，限制了生产力的进一步发展，经过党和国家的不断探索、调整，对农村土地进行社会主义改造，形成了一定意义上的合作经营，汇集了更多的生产资料，促进了生产。正是在对生产力和生产关系矛盾不断调整、对当前政治格局发展情况的清醒认知下，党通过变革土地政策，缓解了人地矛盾，促进了经济社会发展。

三、推动农业农村现代化土地政策变革的启示

（一）探索马克思土地产权理论中国化实现路径

马克思土地产权理论包括土地产权权能理论、土地产权结合与分离理论、土地产权商品化及配置市场化理论、地租理论四个部分，是推动土地产权明晰和要素市场化的重要理论基础［18］。党的二十大着眼实现农业农村现代化，提出完善土地增值收益分配机制，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素更多下乡的新要求。

第一，深入学习马克思主义土地产权理论。立足国际国内双循环发展格局，充分利用两个市场和两种资源，在推动要素组织内部流动的过程中，推动跨区域生产和要素流动。第二，寻求地租多种实现形式。现代意义上的地租不再是指封建地主对农民的剥削，更多表明的是一种法律意义上的所属关系，推动农民实现财产权的多样实践。第三，形成完善的法规制度保障，在推动农民土地承包权退出补偿机制、要素流动市场准入原则等方面，现实的法规还存在不足和空缺，需要发挥党和国家的引领作用，实现政策和法规的一致。

（二）巩固马克思合作化理论实践成果

在马克思、恩格斯农业合作化理论的指导下，我国形成了土地国有化对推动形成社会主义的重要性认识，形成了对农业进行规模化经营利弊认知和自愿、示范与社会帮助的农业合作化的原则与方针，新阶段推进农业农村现代化需要巩固其实践成果。

第一，巩固统分结合双层经营体制。该体制是对效率与公平进行平衡的重要手段，不仅调动了农民生产的积极性，保障了农民权益，同时还展现了社会主义集体所有制的优越性。第二，巩固适度规模经营成果。党的十九大、二十大明确提出要推进发展农业适度规模经营，巩固现有土地流转、出租、转让形成的规模经营行为，并施以法律保障，实现维护所有权、稳定承包权、放活经营权。第三，促进产业化经营，实现经济组织多元化。在城乡要素流动和规模经营的基础上，形成人才、产业的集聚效应，发展乡村特色产业，发展家庭农场、农民合作社等新型经营主体，健全农业社会化服务体系。

（三）以匹配的土地政策助力社会协调发展

以前农业的功能被局限于产品、市场、要素和外汇等经济功能，随着社会的发展，我们应该注意到土地政策引发农业变革带来的经济、政治、文化、生态文明和社会多方面的转变。

第一，“藏粮于地，藏粮于技”保障国家粮食安全，掌握发展主动。“洪范八政，食为政首”①“民以食为天”等人们耳熟能详的话语，充分证明了粮食安全的重要性，我们要以匹配的土地政策助力社会稳定，增强粮食安全保障，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上，抵御国际市场冲击。第二，国土是生态文明建设的载体。土地具有涵养水资源，促进人与自然和谐共生的作用，制定土地政策需要注意增加土地可利用幅度和土地质量，充分发挥土地在水土保持、气候调节中的作用。第三，农村蕴含着巨大的消费市场。充分发挥农村特有的地域优势，发展特色产业，开发潜在价值，促进当地经济社会持续健康发展。

四、结语

党的土地政策不是一成不变的，在不同的时期，为了适应生产力发展和实现相应政治目标，需要不断对其进行调整。我们要始终坚持正确的历史观，正确看待党的土地政策发展史中的阶段性、临时性、过渡性政策，分清历史主流和支流，避免以偏概全，避免对土地政策的错误认知。充分认识到党的土地政策是我国上层建筑的重要组成部分，与国家的经济、文化、生态有着密切联系，应该给予高度的重视，适时进行调整。

当前，在推进农业农村现代化的进程中，我们要加强对马克思土地相关理论的学习，深入探索更多的组织实现形式，形成配套法律制度和价值观念，实现要素交易市场常态化、合法化、标准化，在共同富裕和乡村振兴中实现党的土地政策的最大价值。

注释：

①洪范八政：出自《尚书·洪范》，八政：一曰食，二曰货，三曰祀，四曰司空，五曰司徒，六曰司寇，七曰宾，八曰师。

参考文献：

［1］中央档案馆.中国共产党第一次代表大会档案资料（增订本）［M］.北京：人民出版社，1984：1-2.

［2］中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第4册［M］.北京：中央文献出版社，2011：664.

［3］中共中央文献研究室，中国延安干部学院.延安时期党的重要领导人著作选编：下［M］.北京：中央文献出版社，2014：524.

［4］中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第3册［M］.北京：中央文献出版社，2011：382-383.

［5］中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第6册［M］.北京：中央文献出版社，2011：184.

［6］颜杰峰.中国共产党土地政策的历史回顾及其启示［J］.思想理论教育导刊，2022（2）：99-109.

［7］毛泽东.毛泽东选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991：678.

［8］毛泽东.毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991：1076.