一体化国家战略体系和能力的架构、构成与构建（上）

严剑峰

上海财经大学国防经济研究中心

2017年6月20日，习近平总书记首次提出“逐步构建军民一体化国家战略体系和能力”的重大命题；党的十九大报告又提出“坚持富国和强军相统一……构建一体化的国家战略体系和能力”；在党的二十大报告中，更是列出一节专门论述“巩固提高一体化国家战略体系和能力”。2023年3月8日，习近平总书记又进一步阐明了巩固提高一体化国家战略体系和能力的战略定位、重点任务和重要举措，为开创一体化国家战略体系和能力建设新局面指明了前进方向、提供了根本遵循。

一体化国家战略体系和能力概念的提出和阐释，体现了党和国家领导人从战略视野、全局高度对国家治理体系和治理能力的新思考，蕴含着对大国建设、发展和治理，以及大国间竞争的整体性、规律性认识。作为学者，我们有义务阐释、贯彻、落实好这一指示和要求。

一、“一体化国家战略体系和能力”概念提出的重大意义

1. 调动全国各族人民积极投身国家建设事业的总纲领

战略是定位、是目标、是方向、是路径选择、是行动指南。一个国家，尤其是像中国这样一个人口大国，只有具备明确的发展目标和行动纲领，才能够动员全国各族人民，形成共识、凝心聚力、协调一致，向着一个共同的目标和方向前进。每每在我国革命、建设与发展的重要历史关头，中国共产党都会及时发布一些纲领性文件，这些纲领性文件都带有一定的国家战略的性质。党的二十大提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”这就是新百年党和国家以及全国人民奋斗的战略目标，从一定意义上讲，就带有党和国家事业发展总体战略的性质。要把二十大确立的这一战略目标转化为各个领域、各个部门、单位，甚至个人的自觉行动，还必须有各个领域、部门、单位，甚至个人的发展战略，且这些战略在目标上要一致、行动上要协调、过程与结果上相互支撑，形成在国家总体战略目标指引下的各个层级的战略体系，这样才能形成国家的强大合力，避免出现各种不和谐、不协调、不一致的“精神或物质内耗”。

2. 对我国现有国家战略的系统化、体系化完善

自党的十八大以来，党和国家提出了科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略、积极主动的开放战略、可持续发展战略、扩大内需战略、就业优先战略、健康中国战略、应对人口老龄化国家战略、食品安全战略、国家安全战略、主体功能区战略、积极防御军事战略等一系列战略。这些战略都是某一领域的战略，需要一个总体战略的指引，有必要厘清这些战略之间的逻辑关联、层次结构、协同关系；此外，还需要厘清这些战略是否覆盖了事关国家安全与发展的所有重点领域，是否还存在战略盲区，以及战略的实施主体是谁等问题。中央提出要构建、巩固、提升一体化国家战略体系和能力，正是从系统观念出发，从战略思维的高度进一步推动国家战略体系结构优化完善，防止出现“战略碎片化”“误把策略当战略”“战略抵触与冲突”等问题。

3. 争取战略主动、赢得大国竞争的需要

战略最初是军事组织为了获得一定的优势而对战争进行的整体谋划，后来才逐步扩展到其他非军事领域的组织为获得竞争优势而开展的行动筹划。南宋学者陈亮言：“治国有大体，谋敌有大略。立大体而后纪纲正，定大略而后机变行，此不易之道也。”这正道出了战略在国家竞争中的重要地位和作用。美国最新的《国家安全战略》将我国确定为“美国最重要的地缘政治挑战”，并认为中国是“唯一一个既有重塑国际秩序意图的竞争对手，也有越来越多的经济、外交、军事和技术实力来做到这一点。”目前来看，美国与中国的竞争是全方位的，特别是随着“混合战争”概念的提出和实践，国家间激烈竞争以至战争的形态和范围已经发生深刻变化，政治、经济、外交、文化、军事、金融、法律、能源、舆论等都成为对抗场域，政治战、经济战、外交战、舆论战、科技战、金融战、贸易战、能源战等和军事手段应用，以“前所未有的综合”走上战争舞台，中美之间在这些领域的竞争以及由此而产生的国家发展和安全威胁挑战也随之出现。为了突破美国的战略围堵，争取更多国际盟友和发展空间，赢得与美国竞争战略主动，我们也必须有一个清晰的发展战略和定位，通过平时一体化国家战略体系和能力的培育，引导和动员国家战略资源的配置、战略力量的建设与运用。

4. 对大国建设、发展和治理规律的深刻认识

任何一个组织，要想取得持续的发展和进步，就必须有清晰明确的目标和策略。没有战略的组织，就像无舵的船航行在大海中，只能随波逐流。由于战略事关一个组织根本性、全局性和长期性的发展问题，所以是一个组织头等重要的大事。习近平总书记曾指出，“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。”企业有企业战略，军队有军队战略，国家应该有国家战略。只是由于国家利益和目标的多元性，以及国家所处内外部环境及内部治理的复杂性，因此国家战略远比一般的企业战略、军事战略要更为复杂，是多个层级、多个领域、多个阶段的战略体系。我党历来十分重视战略问题，毛泽东同志就曾指出，“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”但是，在之前我党和国家的纲领性文件中，并没有把国家战略体系与能力问题上升到谋划党和国家事业发展的全局高度来看待。习近平总书记在党的十八届三中全会上做的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告中指出：“全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革。‘不谋全局者，不足谋一域。’大家来自不同的部门和单位，都要从全局看问题，首先要看提出的重大改革举措是否符合全局需要，是否有利于党和国家事业长远发展。”这段话很好地说明了国家总体战略布局对于各个领域事业发展的重要指导作用。如何判断各个领域、部门和单位的重大改革举措是否符合全局需要，这就要看这些举措是否符合国家战略指向。后来，习近平总书记正式提出“一体化国家战略体系和能力”的概念，并先后写入十九大和二十大报告中，表述也发生了一些重要变动①“军民一体化国家战略体系和能力”调整为“一体化国家战略体系和能力”，反映了中央对这一概念认识的广度进一步扩展，涵盖了更加广泛的发展与安全议题。本文是从更广义的、国家层面来理解和阐述“一体化国家战略体系和能力”这一概念的。，正体现了党中央对于一体化国家战略体系和能力在国家治理体系和治理能力现代化中重要地位和作用的认识，也体现了党和国家领导人对这一概念认识的不断深化，是对国家治理理论的进一步完善。

二、“一体化国家战略体系和能力”的基本架构

战略是一个组织基于内外部环境的分析，提出的在未来一个较长时期内要达成的主要目标，以及为实现这些目标需要采取的行动的总体谋划。战略的3个要素是环境、目标和行动，即战略环境、战略目标和战略行动（也叫策略）。战略一定带有整体性、全局性、根本性、长期性、前瞻性等特征。国家战略就是一个国家基于国内国际环境的分析判断，提出的本国在一个较长时期内必须实现的目标，以及为达成此目标应采取的主要行动（包括路径选择和方式方法）。“一体化国家战略体系和能力”就是党中央基于中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军过程中，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，就新时代党和国家各项事业全面发展所作出的各种战略部署②“五位一体”与“四个全面”可以看成是这种战略部署的具体体现。，以及为实现这一战略目标、完成各种战略部署所需的能力组合。

一体化国家战略体系和能力包括战略体系（即战略部署）和能力体系。战略体系还是观念形态的东西，是纸面上的东西，是未来发展的“蓝图”“蓝本”，而把这种观念上的、纸面上的变成现实，就需要依赖于一定的资源和手段，这种运用一定的资源和手段实现战略目标的能力就是战略能力。可以说，战略是引领，能力是支撑，没有能力支撑的战略只能是“空想”，没有明确战略目标引领且可以协调运用的能力也就是“摆设”，所以需要对战略和能力进行一体化谋划布局。能力是需要培育和建设的，不同战略及战略目标的实现，需要的手段和能力是不同的，但不同战略及其目标的实现，也有相同或相通的手段及能力需求，这就需要对不同战略、战略目标的制定及其手段和能力的建设进行统筹谋划和体系化建设，以实现战略目标及其能力运用的整体长期最优。我国一体化国家战略体系和能力的基本架构如图1所示。

图中，实线表示隶属关系，上级对下级有领导与管理的关系，而下级则必须对上级负责；虚线则表示指导和协调关系，上级指导和协调下级的工作，而下级则是上级的议事成员单位，且把上级的战略意图转化为本部门的规划、计划、项目和预算。（未完待续）