营商环境评价的趋势、影响与对策

戚悦 李梓源

2023年，营商环境评价将逐步转向宜商环境评价，重点围绕企业全生命周期评价商业环境。这一转变既是挑战也是机遇，政府对企业的承诺政策落地、行政审批效能、规划调整进度、设施服务配套能力等问题将受到重视，在综合改革示范区启动一批宜商环境评估试点，加强重点企业的满意度调查，加快建设中国特色宜商环境标准体系，积极开展国际交流与合作，已是迫在眉睫。

宜商环境（BEE）的主要内容及其影响

继2021年9月世界银行（以下简称‘世行）停止发布《全球营商环境报告》及相关数据（营商环境，Doing Business，以下简称‘DB）之后，世行于2022年6月启动了《宜商环境评估体系》（Business Enabling Environment，以下简称‘BEE）的试评估，并将于2023年1月正式实施BEE评估项目，预计2023年底前发布第一版《宜商环境报告》，公布世界城市宜商环境排名。

与传统的商业环境概念区别，世行将宜商环境评估定位于聚焦微观经济层面的监管框架与公共服务供给的倡议（详见表1）。这一定义体现了宜商环境（BEE）对企业全生命周期的关注，重点评估直接影响企业行为的微观经济层面监管、公共服务绩效水平，并对可能给企业造成重大影响的各类条件进行全面评估。

第一，BEE指标新增了“数字技术”“环境可持续”议题。

尽管营商环境（DB）与宜商环境（BEE）一级指标都是10个，但是指标内涵发生了较大变化。除了将之前营商环境（DB）两个观察指标升级成为“劳动力”“市场竞争”，还增加了“数字技术”“环境可持续”议题（包括电子政务、环境许可证、绿色税收等），这两项议题几乎融入到前面的每一项指标当中。在每个一级指标下，又从监管框架、公共服务、整体效率三个维度设定了30个二级指标，由此形成了宜商环境（BEE）指标体系。

除了更新评估商业环境的指标体系，世行还对商业环境评估进行了方法论上的更新。

一是宜商环境（BEE）将不仅从单个公司开展业务便利性的角度，而且从整个私营部门发展的角度来评估商业环境。从不同角度设计不同指标，并取得平衡。

二是宜商环境（BEE）不仅关注政府监管，而且关注公共服务。在平衡中使宜商环境进一步优化。

三是宜商环境（BEE）不仅会收集法律法规的信息，还会收集反映实际执行的情况的事实信息和测量结果。

四是宜商环境（BEE）将通过专家咨询和企业调查相结合的方法收集数据，通过设置通用参数指导数据收集。

第二，从DB到BEE的转变对我国的影响。

宜商环境（BEE）尽管与营商环境（DB）只有一字之差，但是从理念到方法论上都发生了显著变化，宜商环境从市场主体满意度视角，通过设计指标体系、收集数据，使制度交易成本可量化、可比较、可评价，从而为企业的生产经营活动建立更加良好的商业环境，这意味着在不断扩大对外开放的过程中，我国对商业环境建设的思路也需要发生改变。

一是对实际执行情况的重视。在营商环境（DB）评价时，更多的是关注相关法律法规是否有相应规定，主要收集和分析法律文本上的数据。而宜商环境（BEE）更加重视在商业环境评价中相关规定的实际执行情况，这意味着我国对商业环境评价的思路需要从制度建设转移到贯彻落实中去。

二是对私营部门发展的重视。宜商环境（BEE）项目负责人卡门·莱因哈特与营商环境（DB）项目负责人保罗·罗默有着不同的经历，卡门·莱因哈特指导下的BEE项目将更偏向于资本主义发达国家的发展逻辑，因此对私营部门的考量被赋予更高权重。在BEE概念说明中，BEE项目的预期成果就是为私营部门发展的商业环境提供一套可量化的评估。新的评估体系对私營部门的重视，需要我们更加关注国有企业改革以及国有企业采购等方面可能被外商投资者、外国机构误解的事项。

三是对公共服务的重视。宜商环境（BEE）将“政府部门的作为”放在很重要的地位，所有一级指标中的第二位二级指标均是以评价公共服务为目的设计的。我国建设“有为政府”的工作已经步入新阶段，从管理型政府迈向服务型政府，体现了政府权力运行的整体思维，也是国家治理能力现代化的动态升级，是政府、市场和社会之间关系的科学调适。但是对于评价公共服务的质量、效率等，仍在起步阶段。

四是以平衡为核心的评价方法论。这与前面几点息息相关，宜商环境（BEE）评价的方法论，实现了法律监管制度的文本评估与执行情况实际效果有机结合，政府监管同公共服务有机结合，个案分析与调查统计有机结合，专家咨询同企业调查有机结合，大数据收集同案头验证、统计数据验证有机结合，使得评估更加系统、平衡、可验证。这对我国评价商业环境方法具有借鉴意义。

宜商环境（BEE）框架下政企合作的现状与问题

宜商环境（BEE）理念无疑给政府服务企业提出了更高要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环，是促进经济发展的动力来源，是提升政企合作效果的有效机制。但我国对宜商环境（BEE）的理解还不够深入，评价政府服务成果、质量、效率的工具还不成熟，亟须摸排、解决相关问题。

第一，政企合作中宜商环境的表现形式。

从合作方式看，项目合作、总部搬迁、企业并购等是政企合作的主要方式。根据主导力量的不同具体模式大体可以分为以下两种：一是政府主导型，包括通过区域战略布局、发挥资源禀赋等方式与企业建立战略合作，政府在合作中发挥宏观调控、市场监管的作用；二是企业主导型，企业根据自身发展战略，根据产业园区建设基础、产业链上配套中小企业、政策优惠等方面选取地方政府进行合作，地方政府依靠企业的带动作用实现增加地区产业能级、带动当地产业转型的目的。

从行政级别看，省级政府更加专注于重大项目的推进和洽谈，通过一揽子规划的设计和布局，吸引重大项目落户，优化产业布局和聚集效应，发挥转型升级示范效应；地市政府更加注重对于单一项目的引进，通过一系列综合优惠政策，吸引项目入驻，发挥产业带动作用，促进当地增加值。

从服务对象看，集团公司聚焦主责主业，围绕产业链、供应链、创新链，进行战略性重组、专业化整合；产业子公司充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动区域资源协同生产；专业化公司提供多元化的金融工具和金融服务，助力产业集聚能力，强化竞争优势。

第二，企业与地方政府合作中存在的问题与原因。

不同主体对宜商环境理解有所不同，导致企业与地方政府合作过程中信息不对称，经常会出现沟通障碍甚至导致矛盾的情况。究其根源，思维惯性、制度设计、成本费用等原因，最终导致了承诺政策不落地、行政审批效能低下、调规进度迟缓、配套设施无法满足需求等实际问题。

一是表象问题。在调规和土地方面，是企业在与地方政府合作中面临的较大困扰。地方政府前期的承诺迟迟未兑现，导致项目错过市场环境周期，进而使企业被迫放弃项目的事情时有发生。在行政审批方面，因许多招商引资项目规模较大、行业特殊，因此审批事项通常千头万绪，相较一般项目的审批事项更多更复杂；而地方政府经常会面临从未有过相关类型项目审批经验或者需要更上一级审批的情况，因此常常出现非主观恶意的拖延，导致项目迟迟无法落地。在承诺政策方面，无论是补贴资金、人才引进、配套设施建设等内容，省（市）外引进企业享受的内容常常会出现优于地方政府现有政策的情况，并且牵扯部门繁多，改动落地难度大，因此也经常会出现延迟支付甚至不了了之的情况。

二是根源问题。在思维惯性方面，虽然在全国范围内都掀起了优化营商环境的热潮，但在部分地区依然存在对优化营商环境认识不深，没有充分认识到“好的营商环境就是生产力、竞争力、吸引力”，没有充分认识到抓好优化营商环境工作就是助推经济高质量转型发展的重要性和紧迫性等现象，针对企业和项目的多部门、多层级无缝衔接、协同联动、合力机制依然不够健全。在制度政策方面，各领域依然会出现文件要求不清晰、作业流程不统一、办事标准不一致等现象，各类政策补贴容易出现获取标准过高、执行主体不清晰等问题，导致政策落地性不强，部门对企业咨询或反映的问题相互推诿扯皮、踢皮球、办事流程僵化等问题时有发生。在成本费用方面，企业为获取土地、资金、劳动力、水、电、气等要素所需要付出的额外成本依然偏高，隐形收费、间接成本、服务缺失现象未消除。某些涉企部门尽管在收费项目上有了减少，但转嫁为第三方收费，实际上企业负担并没有减轻甚至加大。还有一些涉及质量检测、消防生产、产品审验、环评、安评等方面收费极高，具有垄断属性，进一步推高相关企业的成本。

全面构建亲清政商关系的相关建议

党的二十大报告指出要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力”，推动全面构建亲清政商关系，营造宜商惠企的政策环境、公平透明的法治环境、公平竞争的市场环境、亲商安商的社会环境。宜商环境（BEE）评价体系给我国提供了借鉴参考，使得科学分析、评价当前政企合作中的商业环境“有据可依”。

一是开展政企合作宜商环境试点评估，发布系列报告，以评促改。结合宜商环境（BEE）理念，更新完善商业环境评估体系，并在政企合作重点省市区域开展试点评估。试点评估要深入企业一线，直接对业务人员进行专访，争取直接参与相关业务流程，事后形成有深度、可验证的商业环境评估报告，并持续发布。评估报告既要反映政企合作过程中的具体问题，也要反映政企双方的具体需求和矛盾点，报告要针对性地提出改善建议，实现以评促改。

二是關注央地合作中的商业环境建设。二十大报告指出“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”，深化央地合作、促进合作共赢是中央企业落实党的二十大精神的重要抓手。中央企业作为国有经济的核心组成部分，承担了许多重大工程项目，拥有相比一般市场主体更大的体量与话语权。建议尽快以央地合作为试点，开展宜商环境（BEE）试点评估，发现具体问题、进行深入分析、发布调查报告，为优化商业环境提供直接案例参考。

三是推动商业环境标准体系建设。标准缺位使得政企合作缺乏行动标尺，建议尽快开展政企合作商业环境标准建设工作，在国家层面不断推动优化“营商环境”（DB）的同时，在地方层面试点先行，构建“宜商环境”（BEE）标准，形成示范效应，为完善我国商业环境建设工作提供参考。

四是提高政府ESG信息管理能力。ESG涉及环境、社会、治理三方面重要议题，这与BEE所关注的绿色低碳、可持续发展等要素密切相关。随着我国ESG不断发展，企业ESG信息披露率将不断上升，如何高效管理和应用好这些重要数据，是政府治理能力提升需要面对的重要议题。搭建ESG信息平台，为企业、投资者提供成体系、可视化、能比较的企业ESG信息，实现政务电子化转型，提高公共服务效率。

五是加强国际交流。随着世行宜商环境（BEE）项目的推进，在可以预见的将来，宜商环境情况将代替营商环境成为国际投资的重要参考依据，事关我国实现高水平对外开放。应加强与相关国际组织、政府机构、外资企业的交流，掌握宜商环境（BEE）项目一手材料，了解商业环境评估国际动向，以及时制定相关战略措施。应积极宣传我国营商环境建设成果、宜商环境建设思路，主动参与国际相关标准体系的建设工作，提高我国在商业环境评估中的话语权。

（注：武汉大学/无量科技 涂丹丹对此文亦有贡献）