高职院校混合所有制办学发展困境及实现路径研究

张江荣

［摘           要］  高职院校实施混合所有制办学是职业教育机制改革的主要方式，同时也是所有制经济在教育领域的创新和发展。目前，我国高职院校混合所有制办学途径在理论体系方面还不够完善，理论基础缺乏，制度体系也不完善，缺乏丰富的实践经验，导致混合所有制办学效果不佳。主要通过分析高职院校混合所有制办学的发展困境，通过相关政策的实施及顶层设计的完善，以一所高职院校探索多元主体办学模式为例，给出了混合所有制办学的有益尝试和解决案例。

［关    键   词］  高职院校；混合所有制；办学困境；多元主体；实现路径

［中图分类号］  G717                    ［文献标志码］  A                  ［文章编号］  2096-0603（2023）17-0149-04

一、高職院校混合所有制办学的背景分析

校企合作是职业教育重要的办学模式，而混合所有制办学是实现深度校企合作的重要模式，是高职院校体制机制深化改革的有效途径。从2014年教育部首次提出深化办学体制改革开始，近年来，国家就混合所有制办学模式给予了很多政策层面的支持和鼓励。《国家职业教育改革实施方案》提出“深化产教融合、校企合作，育训结合，健全多元化办学格局，推动企业深度参与协同育人，扶持鼓励企业和社会力量参与举办各类职业教育”，《中华人民共和国职业教育法》第九条规定“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”。作为一种新型的教育模式，混合所有制办学主要是由两个及以上不同主体出资办学，其主要特征是产权明晰、主体多元，主要模式有校级层面的股份制办学和二级学院层面的产业学院办学。

二、高职院校混合所有制办学困境分析

（一）存在现实阻力

高职院校混合所有制办学存在较多的现实阻力，主要表现在混合所有制办学推进过程中容易受到资金投入的限制、实质性合作、法人注册等多重利益之间的矛盾等问题对办学造成不利影响。首先，目前混合所有制办学的资本投入大多来源于国有资本，对非国有资本相对排斥，原因在于非国有资本对经济效益的追求较为强烈，而高职院校的根本任务是立德树人，公益性特征较强，这种教育公益性原则与非国有资本过度追求经济效益的原则相背离。其次，由于学校和企业的性质不同，在办学理念、组织管理、未来发展及收益分配等方面存在较大的差异，加之利益之间的相互牵扯容易导致两者出现矛盾，最终难以出现实质性的合作。最后，受到现有政策体系框架的影响，在法人注册及资本回报方面难以达到预期的效果，成为混合所有制办学发展的制度制约瓶颈。

（二）理论创新不足

职业教育中混合所有制办学的出现时间较短，其理论研究当前还处于探索阶段。混合所有制这一专业术语原本属于经济领域，随着近年来在教育领域的影响力不断增强，其在教育领域的出现能否直接借鉴经济领域的成功案例成为当前学者讨论的重点问题。混合所有制的内涵界定将会对高职院校的发展及改革形成影响。混合所有制不仅是资金层面的参与，还有多方面要素的融合，主要包括知识、技术和管理等，如何根据各要素占比进行股权划分也是一大难题。这些问题所涉及的产权界定、收益分配、资本进入等理论问题还未解决，导致理论创新与现实需要不相符，让人们的认识形成偏差，严重阻碍了高职院校混合所有制办学的推进和落地。

（三）办学机制缺陷

高校混合所有制办学模式还存在办学机制不完善的问题，主要表现在三个方面：第一，缺乏明确的法人属性。法人属性是决定组织中人员地位及人员待遇的主要依据。我国一直以来将教育事业作为公益性事业来开展，对于新型办学形态的高职混合所有制办学的法人属性在现行法律中较为模糊。第二，缺乏明确的产权归属。高职院校混合所有制办学的开展，允许资本、资源、知识产权及管理等要素参与办学，并且这些要素在办学中享有收益权利。因此，在产权融合过程中，会出现产权交易及流通。这就需要相应法律和制度能够为股份转让、资产转移及资产管理提供保障。第三，缺乏多元化的治理机制。混合所有制办学不同于传统的办学模式，其投资主体的多元化决定了其治理模式的不同，不仅需要摆脱传统民办院校的治理方式，同时也不能按照公办院校的相关管理模式来实施办学。当前高职院校混合所有制办学方式的探索中大多忽略了学生主体地位的发挥，对董事会、理事会及党委会三者之间的关系还不清楚，在法人治理结构的优化方面也没有相应的有效措施。

（四）人事管理瓶颈

公办高职院校作为教育事业单位，属于非营利性单位，其法人资格也具有独立性，公办高职院校的正式职工一般具有编制，能够享受国家相关政策扶持及待遇，部分没有编制的职工大多与有编制的职工薪酬待遇也相同或相近。但是，就目前涉及的教育体系法律相关规定来看，没有对混合所有制办学的法人属性及相关法律地位给予明确界定，因此，这种办学模式在师资招聘及相关福利待遇方面与事业单位存在一定的差异，这也是导致混合所有制办学人事管理出现不确定性的主要原因。

三、高职院校混合所有制办学的基本要求

（一）主体多元化

混合所有制办学的本质是办学主体的多元化，这种办学特征主要强调以股权的形式明确知识、技能及资本等要素，从而构建高职院校利益共同体。通过对传统办学实践进行分析发现，高职院校办学的基本目标是培养适应社会发展的高素质技能型人才。这一目标的实现需要职业院校提升校企合作能力，增强自身在企业人才培养中的地位。校企合作办学在实施过程中由于受到体制因素影响，始终受到企业无法参与办学这一条件的限制，合作深度和广度受到影响，企业参与热情受限。引入混合所有制办学模式实现教育体制机制创新，企业主体地位得到体现，能够有效参与办学实施和利益分配，也能促进高职院校教学目标的实现。因此，促进办学主体多元化是混合所有制办学模式实施的基本条件，同时也是高职院校教育改革的方向。

（二）产权明晰化

混合所有制办学模式的构建基础是股份，因此，这种教育经济模式的核心必然是产权。就我国当前经济体制改革情况来看，产权明晰在现代产权制度的建设中具有重要意义，这一理念在教育领域的延伸也是非常适用的。混合所有制职业院校的产权结构特征具有混合性，多种社会资金参与改变了传统单一主体所有制的方式，从而形成了多样化的产权结构。受到多样化产权结构的影响，为体现混合所有制办学的优越性，需要建立明确的产权制度，确保学校方面和社会资本方面的投资产权得到保障，更好地满足混合所有制办学的发展需求。

（三）资本关联性

从高职院校混合所有制办学的角度来看，其办学的动力在于对社会资本及公有资本的进一步规划调整和秩序化规范。多年来，高职院校校企合作方式的推进和合作关系的深化一直很难取得预期的目标。通过深入分析发现，导致这一问题出现的主要原因在于校企合作中缺乏有效的资本联结纽带，校企合作的持续性及合作深度一味地依赖情感及相关人脉因素维持，在制度性方面缺乏保障。因此，资本关联是促进校企合作实现最有效的方式，混合所有制办学的实施满足了校企合作中资本关联的要求，是实现资本关联的有效方法，一定程度上为企业实施资本入股及技术入股提供了动力。

四、高职院校混合所有制办学的实现路径

（一）采取多元化办学方式，推进办学落地

混合所有制办学受到传统思维的影响导致办学主体单一。针对这种现象，高职院校需要转变思想理念，摒弃非公即民的基本思想，以科学发展的眼光看待混合所有制办学模式。首先，在办学改革实施过程中，主动化解公私对立矛盾，积极鼓励不同属性的社会资本参与混合所有制办学，从而呈现多元化的办学主体。其次，为提升人才培养效率，实现培养模式的针对性，高职院校需要加强对混合所有制办学方针政策的宣传，让相关参与人员对政策全面落实，同时还需要深化合作育人理念，以职业岗位需求为导向，加强人才培养的方式，健全人才培养体系，构建人才培训的内在逻辑关系。最后，高校需要探索新型的办学实践路径，以更好地满足混合所有制办学的要求。比如在公办高职院校中引入非国有社会资本，实现两者之间的资本链接；在民办职业院校中引入国有资本参股，加强两者的资本合作，一方面有利于民办高校教育实力的增强，另一方面可以利用国有资本相关政策给予民办高职院校一定的支持，从而激发民办高校育人的积极性和主动性，使其办学行为更加规范。

（二）加强理论创新力量，促进难题化解

各级政府和智库需要加强对高职院校混合所有制教育改革的重视和研究，通过采取相关措施引导教育界、学术界及产业界解放思想、更新观念，为高职院校混合所有制办学提供思想基础。社会各界需要针对混合所有制办学核心问题进行深入研究，形成具有实践价值的理论体系。地方政府及相关企业、行业组织、学校等机构只有彻底解放思想，积极面对混合所有制办学中出现的问题，采取有效的解决措施加以应对，才能实现理论创新动力的释放，进一步推动混合所有制办学改革。

（三）优化并完善办学机制，改进办学环境

高职院校混合所有制办学改革的实施过程较为漫长，是一项系统性、复杂性的工作，需要完善的办学机制作为制度支撑。首先，针对法律体系不完善的问题，需要健全法律法规体系，修订混合所有制办学改革相关的法律条文，对法律体系中与混合所有制办学不相适应的部分进行清理，修订增加混合所有制办学中所涉及的内容，如资产处理、产权保护、退出机制及风险预防等。其次，需要寻找相应的政策扶持，为混合所有制办学管理提供动力支撑。在坚持教育分类管理原则的同时考虑到教育公平发展问题，从而制定符合高职院校混合所有制办学发展的财政支持、税收优惠、用地优惠以及其他优惠政策。另外，应该建立社会资本准入机制，列出准入负面清单，在遵守法律规定的前提下引导社会资本有序进入。

（四）改革人事管理制度，突破办学瓶颈

混合所有制办学的发展需要对内部人事管理制度进行优化和完善，借助于资本效能作用，对混合所有制办学实体内部人事结构进行进一步优化设置，打破公办院校人事管理制度的瓶颈，不断进行制度创新，在教师招聘、薪酬界定、绩效考核等方面进行相应的制度创新。首先，高校可以根据其内部需求设置相应的工作岗位，采用合同制聘用的方式，打破事业单位“铁饭碗”的稳定性，促进工作人员入选和退出机制的灵活性，最终实现人员配置的优化效果。其次，构建阶梯形的薪酬制度，人力资源评价标准以员工岗位工作能力、工作量、对岗位的贡献程度为指标，划分科学的薪酬标准，确保薪酬制度的公平性，突出薪酬制度的差异性，这样才能激发员工工作的积极性。最后，合理吸引核心员工投资。鼓励优秀员工通过技能和知识等无形资产入股，也可以通过资本这种有形资产进行入股，转变员工的管理身份，更好地发挥学校管理主人翁的作用。

（五）优化和完善产权制度，保障办学稳定

进一步优化和完善现有产權制度，确定产权交易的原则、方法及相关标准。首先，为实现产权交易市场的公平性和公正性，政府部门需要在产权明晰过程中发挥主导作用，积极鼓励地方企业参与，并且加强对社会资本及相关行为活动的监督，一方面能够减少国有资产的流失，另一方面有利于促进教育产权流通，让投资者能够从中获取一定的收益。其次，需要高职院校优化法人治理结构，建立多元化的治理参与模式，实现共同治理。为避免出现办学中缺乏自主权的问题，改变行政色彩浓厚的现象，高职院校需要改变传统治理体系，进一步建立以股东会、董事会和理事会为主的法人结构，让法人和股权人的权利和义务更加清晰明确。最后，高职院校需要根据自身发展情况，以现代企业管理模式为依据，构建职业教育管理制度。产权结构的多样化增加了高职院校混合所有制办学的难度，在办学改革过程中将会面临更多问题，所有权和经营权混合问题也需要解决。通过优化和完善产权制度，能够进一步明确产权归属，让各个产权归属主体都能够明确自身的权利和义务。

（六）积极推进混合所有制模式试点

国家应该出台政策，地方政府积极配合，积极推进高职院校混合所有制办学试点。高职院校混合所有制办学最大的问题就是由于推广滞后，缺乏成熟的办学案例。从目前来看，办学实践路径也不成熟，难以掌握混合所有制办学存在的问题和矛盾。因此，没有完善的理论和实践基础作为系统化改革出台的条件，最佳推进的方式只能是试点推行。通过推进混合试点能够得到相应的经验，对试点经验进行总结和利用，有利于高职院校混合所有制办学改革条件的进一步完善。从当前情况来看，高职院校混合所有制办学改革试点推进的主要目的是探索改革途径，积累改革经验，在总结经验的基础上进一步进行改革的推广实施。混合所有制办学由于缺乏相应的办学政策，即使推出了一些零散的政策，也缺乏系统化和具象化的内容，因此，办学试点的推进也将会受到影响。积极推进混合试点不仅能为高职院校混合所有制办学提供相关经验，也可以为混合所有制办学政策的出台提供真实案例并作为参考，从而提升政策的可信性。在推行过程中，鼓励“先行先试、重点扶持”，出台“政策突破、容错机制”，确保院校愿意试、敢于试。

五、混合所有制办学实践案例

云南农业职业技术学院（办学主体）、云南云安投资集团有限公司（建设主题）和云南南方教育投资集团有限公司（管理主体）三方合作，依托占地70.4万平方米的云南农林产教融合示范园区为平台，以产教融合实训基地为切入点，共建云南农业职业技术学院云安产业学院。学院重点建设酒店与餐饮管理、设计与园区运营、林木与园林建筑三个专业群，办学规模6300人。目前，园区已建成面积25万平方米，完成投资近10亿元，入选2022年全国产教融合校企合作典型案例。

构建产业需求导向型人才培养模式。依托示范园区建设的云安产业学院，围绕云南省“绿色食品牌”“健康生活目的地”“生态文明建设排头兵”和“园区数字化运营”定位，发挥产教融合跨界性、多元性、市场性特点，构建服务区域性、行业性发展需求的高素质技术技能型人才培养体系。主要做法包括：（1）校企共同开发专业人才培养方案，在校方的总体规范框架下，企业可以有较大自由度构建教学体系；（2）构建数字化、智能化、网络化的创新创业综合服务网络；（3）共建“传承、创意、展销”三位一体的农林文化博物馆；（4）共建“生产、实训、经营、研修、创业”五位一体的“非遗传人”暨技能大师工作室（坊）；（5）打造专业化、多功能、综合性的园区数字经济综合服务中心；（6）打造高水平、多层次、强辐射的行业性职业技能公共实训基地；（7）共建南亚、东南亚农林行业“鲁班工坊”（昆明）研修基地。

构建“园区+学院+书院”的综合育人服务体系和“文化和经济交互作用”的产业园区发展模式。克服产业园区办学远离学校本部、传统校园文化缺失等因素影响，构建“园区+学院+书院”的综合育人服务体系和“文化和经济交互作用”的产业园区发展模式，有效整合学校、企业、园区及周边资源，切实提升党建思政、通识教育、素质拓展、学生事务、就业创业、社会实践、文化服务等质量水平，加快“区域性、高水平、强辐射的产教融合示范园区”建设进程，夯实校企命运共同体的底层结构。校区与园区协同发展有利于产业学院生根落地。

构建管理体系和合理的分配机制，确保产业学院平稳运行，实现三方共赢。设立由三方组建的园区管委会，负责园区的基础建设、治安管理、校企平台搭建等事务，为产业学院提供外围环境支持，园区聚焦产业服务、学院聚焦办学人才培养；成立云安产业学院理事会作为产业学院的决策机构，由三方按照均等比例构成（校方多一人），理事长由校方担任，确保校方的办学主体地位。在理事会主导下成立学院管理机构，由南方教育集团聘请教育专家担任产业学院院长，并负责组织学院教学行政管理团队。由校方指派党总支书记，并负责组织学院党务团学管理团队。产业学院学费及办学收益根据三方的责权利由法律文书确定收益比例，日常教学和运维服用，由产业学院管理方支出，财务独立核算，确保各方责权利均衡。

六、结束语

高职院校混合所有制办学模式的实施有利于促进校企合作，实现产教融合发展，进一步优化社会资源的有效配置。根据高职教育发展的实际情况，对现有的办学模式和混合所有制办学模式进行对比，积极推进职业院校混合所有制办学改革，为高校的未来发展及校企融合发展提供有效的改革措施。混合所有制办学的实施过程中，虽然存在较多阻力，如理论创新不足、制度不完善、模式不够清晰、人事管理体系不健全等问题，但是只要我们坚持党的领导，在政府协同和高校改革者的共同努力下，就如本文展示的办学案例，找到突破点，找准学校和企业各自的利益诉求，以问题导向积极推进混合试点，以改革者的勇气突破混合所有制办学过程中存在的诸多难题，就能够有力地推动混合所有制办学的改革和发展。

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编辑 尹 軍